中華人民共和國最高人民檢察院

03-21 00:00

行政公益訴訟的創(chuàng)設(shè)，是依法保護國家利益和社會公共利益，促進依法行政，實現(xiàn)雙贏多贏共贏的有力抓手。實踐中，訴前程序已成為檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟的常態(tài)化機制，從作用、效果發(fā)揮角度來看，可以從四方面進一步優(yōu)化行政公益訴訟訴前程序。

設(shè)置合理的訴前程序履職“可變期間”，規(guī)定彈性條款范圍，引入訴訟時效中止制度。起初《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第40條規(guī)定行政公益訴訟訴前程序行政機關(guān)履職期限為1個月，試點之后，在《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，其第21條將行政機關(guān)訴前履行職責的期限延長為2個月。由此可見試點期間1個月的履職期限難以為行政機關(guān)督促整改提供充足的時效。但是在實踐中，囿于行政公益訴訟涉及人數(shù)的群體性，案件類型的復(fù)雜性及恢復(fù)周期的長期性，在有的案件中，行政機關(guān)在2個月的期限內(nèi)完成督促整改依然存在一定的難度。例如：在林木被砍伐之后，種植不僅需要一定的時間，而且取決于氣候、季節(jié)等條件；城市垃圾經(jīng)過數(shù)年堆積成山，未采取法定處理措施，在2個月的整改期限內(nèi)處理到位有時就存在困難。筆者認為，可以在現(xiàn)行規(guī)定的2個月基礎(chǔ)之上設(shè)置一定的彈性條框，允許對于整改難度較大的案件，由行政機關(guān)提出申請，檢察機關(guān)審核同意后延期2個月；情況特殊的，經(jīng)再次申請可以延期1個月。但是申請延期以2次為限。行政訴訟法上的訴訟時效中止，是指由于存在使訴訟時效停止進行的法定事由，待事由消失后繼續(xù)計算訴訟時效的制度。行政機關(guān)通過2次延期依然無法在法定期限內(nèi)督促相關(guān)機關(guān)整改完畢的，在整改期限屆滿的最后半個月內(nèi)，因存在不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，可以向檢察機關(guān)申請中止訴訟時效，是否同意由檢察機關(guān)審核之后根據(jù)實際情況決定。

確立以“行為導(dǎo)向”與“結(jié)果導(dǎo)向”相結(jié)合的雙重履職標準判斷體系。實踐中，檢察機關(guān)對于行政機關(guān)是否依法履職大多采取以結(jié)果為導(dǎo)向的判斷標準，行政機關(guān)已經(jīng)依法采取了督促整改措施，但由于客觀原因?qū)е缕洳荒茉诜ǘㄆ谙迌?nèi)整改完畢的，如果單純采取結(jié)果為導(dǎo)向的判斷標準，與公益訴訟的設(shè)立初衷與價值理念稍有不符。對于大氣污染、水污染、土壤污染等情形，由于對生態(tài)破壞嚴重，恢復(fù)周期長，所以只要行政機關(guān)已經(jīng)阻止污染物繼續(xù)排放，并制定了后續(xù)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的計劃，雖然在法定期限內(nèi)未能整改完畢，但應(yīng)當認定為其已積極履職。只是在后續(xù)的整改過程中，檢察機關(guān)要繼續(xù)跟進、監(jiān)督。水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、生物多樣性減少等，由于此類行為對生態(tài)造成的破壞其恢復(fù)周期需要數(shù)十年，所以很難在短期內(nèi)由行政機關(guān)督促整改完畢。如果行政機關(guān)在2個月的期限內(nèi)對損害主體進行了處罰，且采取了替代性恢復(fù)措施，就應(yīng)當認定為行政機關(guān)已經(jīng)積極履職。在發(fā)出檢察建議之后，是否提起行政公益訴訟，應(yīng)當采取雙重審查標準：其一為行政機關(guān)是否采取了積極措施督促相關(guān)單位整改；其二為相關(guān)單位是否整改完畢，使受損的國家利益或者社會公共利益得以恢復(fù)。

明確同一案由涉及不同行政機關(guān)并案處理的行政公益訴訟訴前程序處理模式。在公益訴訟工作開展初期，鑒于制度方面的不盡完善等原因，有的檢察機關(guān)對于同一案件多個行政機關(guān)都有管理職權(quán)的事項，有時會采取分立多個案件的做法。但是隨著公益訴訟的縱深發(fā)展，相關(guān)機制的逐步完善，這種做法顯然不適應(yīng)司法改革的目標要求。譬如一個案件涉及三個行政機關(guān)的職責權(quán)限，如果將其分立為三個案件，無形中會造成司法資源的浪費，倘使訴前沒有整改到位，進入訴訟階段，檢察機關(guān)是按照三起案件向法院提起訴訟還是將其列為共同被告？如果分為不同案件起訴，根據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，人民法院必然會并案處理，將其作為共同被告。訴前檢察建議階段多案與訴訟階段的并案如何處理，需要在程序及實體合法前提下進行理性探討。

重構(gòu)“分階段”式的調(diào)查取證模式。關(guān)于檢察公益訴訟能否采取強制性的調(diào)查核實措施，歷來備受關(guān)注。根據(jù)2019年2月26日公布實施的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第14條規(guī)定，檢察官進行調(diào)查核實時，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。訴前程序具有協(xié)商與協(xié)作的雙重意蘊，通過司法權(quán)與行政權(quán)的有效契合，使得國家利益或者公共利益受損的局面得到修復(fù)。倘使行政機關(guān)在收到檢察建議之后的2個月內(nèi)仍然不積極作為，就不得不借助于審判權(quán)，提起行政公益訴訟。由于檢察建議具有非強制性的特點，出于多種原因考慮檢察機關(guān)在調(diào)查取證時不得采取強制性措施，但是一旦案件進入訴訟程序，證據(jù)方面的要求會更加嚴格，此時如果調(diào)查取證權(quán)還偏向于“柔性”協(xié)作機制，有損司法的嚴肅性。所以筆者認為，鑒于訴前程序和訴訟程序的雙階段性，有必要重構(gòu)“分階段”式的調(diào)查取證模式，使得“柔性”手段與“剛性”措施完美契合。在訴前檢察建議階段，檢察機關(guān)不得采取強制性的調(diào)查取證措施；2個月的整改期限屆滿后，如果依然不積極履職，就可以采取查封、扣押、凍結(jié)等強制性措施，但是無論上述哪個階段，都不能采取限制人身自由的強制性措施。

（作者為蘭州鐵路運輸檢察院檢察長，蘭州鐵路運輸檢察院檢察官助理）