摘 要：村干部的職業(yè)化是理解上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)上海遠(yuǎn)郊村莊治理邏輯的梳理發(fā)現(xiàn), 村干部的職業(yè)化是村莊內(nèi)生發(fā)展的需求、厚重治理資源的依托和規(guī)范性勞動(dòng)力市場(chǎng)的倒逼等因素共同形塑的產(chǎn)物, 并且塑造了上海農(nóng)村的規(guī)范治理形態(tài)。但是, 職業(yè)化意味著“簡(jiǎn)約治理”的失效和政府行政治理的深度卷入, 它雖然順應(yīng)了“大都市、小農(nóng)村”的復(fù)雜治理定位, 卻弱化了村民自治的意義, 提升了基層治理的成本。因此, 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的中西部地區(qū)應(yīng)該慎重推廣村干部的職業(yè)化建設(shè)。

一、問(wèn)題的提出

從上世紀(jì)80年代初創(chuàng)至今, 村民自治經(jīng)歷了近30年的發(fā)展歷程, 并逐漸成為現(xiàn)代民主政治的邏輯起點(diǎn), 被賦予了自下而上推動(dòng)政治民主化改革的重要使命。在村民自治的框架之下, 村干部兼具“代理人”與“當(dāng)家人”[1]的雙重身份, 其行為模式建構(gòu)了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的“第三領(lǐng)域”[2]。村民自治的有效實(shí)踐需要依賴于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ), 事實(shí)上, 由于各種條件的限制, 村民自治并沒(méi)有達(dá)到其預(yù)期的效果。稅費(fèi)改革后, 基層政權(quán)逐漸“懸浮”[3], 村集體經(jīng)濟(jì)普遍“空殼化”, 村干部治理資源不足, 導(dǎo)致治理動(dòng)力和治理能力的雙重弱化。中西部地區(qū)農(nóng)村選舉普遍流于形式, 在一些農(nóng)村甚至還出現(xiàn)因無(wú)人愿意當(dāng)村干部而“輪流坐莊”的現(xiàn)象。

與此同時(shí), 隨著后稅費(fèi)時(shí)代國(guó)家惠農(nóng)政策的出臺(tái)和項(xiàng)目資源下鄉(xiāng), 村莊治理任務(wù)越來(lái)越多, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了順利完成上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù), 傾向于通過(guò)村干部的公職化建設(shè), [4]將村干部納入官僚化的管控體制, 逐漸實(shí)行績(jī)效考核, 工薪制、坐班制等行政管控辦法, 促進(jìn)了村級(jí)組織的官僚化。[5]實(shí)行固定的工薪制是村干部職業(yè)化的重要內(nèi)容, 近年來(lái)也逐漸獲得了中央政府的支持。2008年10月召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)明確指出:“通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等途徑, 形成村干部報(bào)酬和養(yǎng)老保險(xiǎn)資金保障機(jī)制”[6]。

學(xué)界對(duì)于村干部職業(yè)化一直以來(lái)都是贊成和批判兩種聲音共存。贊成者認(rèn)為, 村干部職業(yè)化順應(yīng)了農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì), 是一種“需求誘致型的制度變遷”[7], 有利于加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)和實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的規(guī)范化管理。[8]而批判者則認(rèn)為, 村干部職業(yè)化違背了村民自治的原則、增加了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)、且與農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣不符。[9][10]村干部職業(yè)化意味著“村級(jí)治理半行政化”[11], 它改變了基層的簡(jiǎn)約治理格局, 走向了復(fù)雜治理。在筆者看來(lái), 村干部職業(yè)化的治理成本與治理效果, 需要放置在特定的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)中來(lái)具體考察。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先行者, 上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)村從上世紀(jì)80年代末期就逐步開(kāi)展了村干部職業(yè)化的探索, 到目前為止, 村干部的職業(yè)化模式已經(jīng)相當(dāng)成熟, 構(gòu)成了上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村的村治動(dòng)力, 并且構(gòu)筑了規(guī)范和穩(wěn)定有序的村治格局。本文將結(jié)合上海農(nóng)村村干部職業(yè)化的表現(xiàn)特征、形成原因和治理效果, 揭示村干部職業(yè)化的生成基礎(chǔ)和治理邏輯。研究發(fā)現(xiàn), 依托厚重的治理資源, 村干部的職業(yè)化和基層治理的過(guò)密化形成一體兩面的關(guān)系。若缺少過(guò)密治理的資源條件和組織條件, 則村干部的職業(yè)化不僅不能建立規(guī)范、有效和穩(wěn)定的可控性治理格局, 反而可能加重治理負(fù)擔(dān)和治理風(fēng)險(xiǎn)。因此, 村干部的職業(yè)化存在區(qū)域推廣的限度。

二、研究區(qū)域概況

本文的研究資料來(lái)源于2015年11月筆者與所在研究團(tuán)隊(duì)在上海市J區(qū)W鎮(zhèn)及其所轄的陳村1開(kāi)展的為期20天的田野調(diào)研。2W鎮(zhèn)隸屬于上海市J區(qū), 位于J區(qū)西北部, 東面與該區(qū)正在建設(shè)的新城相連, 南鄰安亭國(guó)際汽車城, 西面和北面與江蘇省昆山市、太倉(cāng)市相鄰。W鎮(zhèn)總面積50.91平方公里, 有19個(gè)行政村、2個(gè)社區(qū)。據(jù)2015年最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 全鎮(zhèn)常駐人口約10萬(wàn)人, 其中本地人口約3萬(wàn)人 (其中60%以上為老人) , 外來(lái)人口約7萬(wàn)人。W鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)為工業(yè), 鎮(zhèn)域范圍內(nèi)有大型工業(yè)園區(qū)、新能源基地以及大量中小型企業(yè), 從上世紀(jì)90年代開(kāi)始, 本地農(nóng)民基本以進(jìn)廠務(wù)工為主。目前而言, 該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到99%以上, 村集體通過(guò)“反租”的方式, 將土地從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái), 再通過(guò)“大包”或“小包” (分包管理) 的方式將之流轉(zhuǎn)給種田大戶。因此, 當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭收入主要以務(wù)工收入為主。陳村距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近, 2015年該村集體收入為450萬(wàn)元左右, 其中廠房租賃收入280萬(wàn)元, 土地租賃收入65萬(wàn)元, 農(nóng)業(yè)收入100萬(wàn)元。3陳村共有380戶, 1238人, 由于臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū), 到該村租房的外地人較多, 目前該村外地常住人口約2000多人, 最高峰時(shí)曾經(jīng)達(dá)到5000多人。這些外地人一般都是在附近工廠打工, 為了節(jié)省開(kāi)支, 他們一般會(huì)選擇到就近的村莊租房。大量外地人散居在村落之中, 人口流動(dòng)性大、管理成本高, 社會(huì)治安、交通事故、人身財(cái)產(chǎn)安全、村莊環(huán)境等諸多社會(huì)問(wèn)題頻發(fā), 給村莊社會(huì)治理帶來(lái)了難題。

三、村干部職業(yè)化的形態(tài)

從歷史上看, 村干部從來(lái)就不是職業(yè)化的, 也是不脫產(chǎn)的。[12]在大集體時(shí)期, 生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的干部與普通村民一樣, 都要參與集體勞動(dòng), 其收入也主要來(lái)自于參與勞動(dòng)所獲得的工分。而80年代人民公社解體以后, 在行政村一級(jí)設(shè)立了村支部和村委會(huì), 其成員統(tǒng)稱為村干部。此時(shí)的村干部也是不脫產(chǎn)的, 他們和普通農(nóng)民一樣, 有屬于自己的責(zé)任田, 在務(wù)農(nóng)的同時(shí)兼職當(dāng)村干部, 政府則根據(jù)其工作時(shí)間給予一定的誤工補(bǔ)貼。因此, 在大部分農(nóng)村, 從來(lái)沒(méi)有村干部“工資”一說(shuō), 因?yàn)榇甯刹磕玫降亩际恰罢`工補(bǔ)貼”。既然拿的是誤工補(bǔ)貼, 就說(shuō)明這些村干部并不是全職的, 而是兼職的、是不脫產(chǎn)的, 村干部都有自己另外的工作。否則, 光靠政府給予的誤工補(bǔ)貼, 恐怕村干部連自身的生存問(wèn)題都難以解決。

上海的村干部職業(yè)化大約從上世紀(jì)八十年代就開(kāi)始逐步推行, 當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化程度較高。村干部領(lǐng)取的都是正規(guī)的工資, 而非誤工補(bǔ)貼。根據(jù)職位的不同, 其年薪從幾萬(wàn)到二十萬(wàn)左右不等。筆者調(diào)研所在的陳村退休村支書(shū)說(shuō), “當(dāng)村干部就是一種職業(yè), 靠職業(yè)吃飯, 就要把它做好”。事實(shí)上, 職業(yè)化的村干部與非職業(yè)化的村干部之間有不同的治理動(dòng)力和行為邏輯, 職業(yè)化的村干部具有以下四個(gè)特點(diǎn)。

(一) 激勵(lì)機(jī)制的正規(guī)化

村干部的職業(yè)化首先體現(xiàn)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部實(shí)施的工資制上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村干部納入其考核體系, 再根據(jù)考核結(jié)果確定村干部的工資和其他福利。在村民自治的框架之下, 村干部本應(yīng)該是一種“服務(wù)者”和“當(dāng)家人”的角色, [13]村干部收入雖然不高, 但由于傳統(tǒng)社會(huì)地方社區(qū)具有內(nèi)在的社會(huì)性回報(bào)機(jī)制 (如面子、威望、聲譽(yù)等) , 即使補(bǔ)貼很少, 但在這種非正式的激勵(lì)機(jī)制下, 也總有人愿意當(dāng)村干部。然而, 村干部職業(yè)化改變了原有的非正式性回報(bào)機(jī)制, 政府發(fā)放的財(cái)政工資成為當(dāng)村干部的主要?jiǎng)恿?。?dāng)?shù)仄胀ù甯刹恳荒旯べY至少五六萬(wàn)元, 主職干部一年工資有十幾萬(wàn)到二十萬(wàn)不等。村干部工資確定的具體流程是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)先對(duì)村書(shū)記的工作進(jìn)行考核, 并定下書(shū)記的工資標(biāo)準(zhǔn);其余村干部的工資則是由村兩委人員根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標(biāo)開(kāi)會(huì)討論決定, 并基于書(shū)記的工資標(biāo)準(zhǔn)確定其他干部的工資標(biāo)準(zhǔn)。村干部工資主要從村集體經(jīng)濟(jì)中開(kāi)支, 因而村干部工資的多少與村集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱之間有很大關(guān)聯(lián)。

當(dāng)?shù)卮甯刹康墓べY由基本工資、考核工資和各種福利補(bǔ)貼 (如電話費(fèi)、汽車補(bǔ)貼等) 構(gòu)成, 以陳村為例, 按照職位的不同, 村干部的總體工資收入主要分為五個(gè)等級(jí):第一級(jí)是村支部書(shū)記, 其工資水平一般為每年18~20萬(wàn);第二級(jí)是農(nóng)業(yè)副主任, 其工資水平一般為每年10~12萬(wàn)元;第三級(jí)為黨委班子, 其工資水平一般為每年八九萬(wàn);第四級(jí)為村委委員 (如婦女主任、治保主任) , 其工資水平為每年六七萬(wàn);第五級(jí)為村里的條線干部 (如農(nóng)建員、農(nóng)機(jī)手、泵站管理員、電工等) , 其工資水平為每年四五萬(wàn)。當(dāng)?shù)仄胀ㄞr(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工年收入為三四萬(wàn)元左右, 因此, 相比于一般農(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工而言, 當(dāng)?shù)卮甯刹康墓べY比較高, 這也是村干部職業(yè)化的首要條件。

(二) 工作方式的官僚化

村干部隊(duì)伍的正規(guī)化主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面:其一, 村干部的全職化, 所有村干部都必須坐班, 并實(shí)行嚴(yán)格的考勤制度。坐班制和考勤制使得村級(jí)組織凸顯出標(biāo)準(zhǔn)化、正規(guī)化的官僚制特性。[14]陳村從分田到戶以來(lái)就開(kāi)始形成村干部坐班的傳統(tǒng), 大約從上世紀(jì)九十年代后期開(kāi)始, 村干部工資開(kāi)始大幅度上升, 此后對(duì)于村干部坐班要求更為嚴(yán)格?，F(xiàn)在當(dāng)?shù)氐拇甯刹亢驼珓?wù)人員在工作方式上沒(méi)什么區(qū)別, 周一到周五都實(shí)行嚴(yán)格的八小時(shí)工作制, 周末還要輪流值班, 此外還有嚴(yán)格的考勤制度。因此, 當(dāng)?shù)卮甯刹恳哺緵](méi)有時(shí)間去從事額外工作, 當(dāng)?shù)睾芏啻甯刹慷及腴_(kāi)玩笑式的說(shuō), “除了當(dāng)村干部以外, 我們什么都做不了”。這種說(shuō)法雖然有點(diǎn)夸張, 但卻不無(wú)道理。對(duì)于上海農(nóng)村的村干部而言, 當(dāng)村干部就是一個(gè)職業(yè), 因而其所培養(yǎng)的職業(yè)素養(yǎng)、以及結(jié)交的關(guān)系圈子, 都是與當(dāng)村干部相關(guān)的, 如果真的讓他們辭職去做別的工作, 他們還真不一定能夠勝任。從W鎮(zhèn)了解的情況來(lái)看, 當(dāng)?shù)卮甯刹恐型巨o職的非常少, 大部分人都是干到退休為止。其二, 村干部?jī)?nèi)部職能分工相對(duì)明確。在其他地區(qū)的農(nóng)村, 村干部?jī)?nèi)部并沒(méi)有明確的職能分工, 雖然名義上有書(shū)記、主任、婦女主任、會(huì)計(jì)、治保主任、民兵連長(zhǎng)等分工, 但實(shí)際上只有在完成上級(jí)具體任務(wù)時(shí)才有這種區(qū)分, 而在日常的村莊治理中, 基本都是由書(shū)記、主任帶頭, 有什么事大家都一起上。而在上海農(nóng)村, 村干部之間的職能分工很明確, 一般設(shè)有書(shū)記 (書(shū)記主任一肩挑) 、農(nóng)業(yè)副主任、行政副主任、婦女主任、治保主任等職位, 書(shū)記一般是主抓村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 而農(nóng)業(yè)主任則主要負(fù)責(zé)村莊農(nóng)業(yè)發(fā)展, 此外還有大量的“條線干部”, 如農(nóng)建員、科普員等。當(dāng)然, 村兩委班子的成員也會(huì)兼任一些條線, 且大部分條線干部也是同時(shí)兼任幾條線。通過(guò)明確的條線分工, 村干部可以精準(zhǔn)而有效地對(duì)接上級(jí)政府各個(gè)部門(mén)。

(三) 工作能力的事務(wù)導(dǎo)向

職業(yè)化促發(fā)了村干部工作能力的事務(wù)導(dǎo)向。在村干部職業(yè)化的背景之下, 一個(gè)人能否當(dāng)上村干部, 關(guān)鍵是看個(gè)人能力, 看其是否具備當(dāng)村干部所必需的素質(zhì)。職業(yè)化村干部的能力素質(zhì)并不在于村干部的動(dòng)員能力, 而主要是指村干部的做事能力。前者依托于村干部在群眾中的威信、面子, 后者則依托于村干部的業(yè)務(wù)能力。實(shí)際上, 由于當(dāng)?shù)卮甯刹渴锹殬I(yè)化的, 因而村干部并不需要向其他地區(qū)農(nóng)村那樣必須具有良好的群眾基礎(chǔ)才能任職, 村干部與村民之間的關(guān)聯(lián)也頗為松散。以厚重集體資源為基礎(chǔ)的事務(wù)型治理消解了動(dòng)員型治理的必要性。因此, 當(dāng)?shù)卮甯刹可踔量梢杂赏獯迦藫?dān)任, 小組長(zhǎng)也可以跨組兼任。職業(yè)化的村干部在一定程度上脫嵌于村莊社會(huì), 為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人控制提供了更大空間。

(四) 行為邏輯的任務(wù)導(dǎo)向

職業(yè)化村干部的行為邏輯具有鮮明的任務(wù)導(dǎo)向性。當(dāng)村干部就是他們的職業(yè)和事業(yè), 他們的行為邏輯并不是機(jī)會(huì)主義的, 而是對(duì)未來(lái)具有明確預(yù)期。完成上級(jí)交予的任務(wù), 做好村干部的分內(nèi)工作, 是他們的最終目標(biāo)。當(dāng)然, 在這一過(guò)程中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會(huì)為其提供相應(yīng)的晉升機(jī)會(huì), 如從村書(shū)記提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)某部門(mén)。相比而言, 在兼職的情況下, 如果當(dāng)村干部不能為自己帶來(lái)一些利益, 往往就沒(méi)有多少人愿意當(dāng)村干部, 是否當(dāng)村干部、如何當(dāng)村干部的選擇具有更多機(jī)會(huì)主義色彩。上級(jí)的政策可能導(dǎo)致村干部的選擇性執(zhí)行和服從。在中西部地區(qū), “村干部不好管”、“村干部不聽(tīng)話”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的普遍抱怨, 如何控制選舉, 也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常關(guān)鍵的工作。然而, 村干部的職業(yè)化使得村干部“中性化”了。職業(yè)化改變了傳統(tǒng)的村治的動(dòng)力, 村干部既不是當(dāng)家人, 也不是純粹意義上的代理人, 也少有成為謀利者的動(dòng)機(jī)。村干部客觀化為一種職位, 完成職業(yè)本身所承載的任務(wù)是其工作目標(biāo), 村干部成為就事論事、不偏不倚的辦事員。

四、村干部職業(yè)化的原因分析

歐陽(yáng)靜認(rèn)為, 稅費(fèi)改革之后村級(jí)組織官僚化的邏輯在于“村莊內(nèi)生權(quán)威的衰變”以及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的蛻變”。[15]一方面, 隨著鄉(xiāng)土社會(huì)的變遷, 傳統(tǒng)的“長(zhǎng)老秩序”和“禮治秩序”[16]逐漸被侵蝕, “長(zhǎng)老”和“禮”等維系鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生秩序的社會(huì)性權(quán)威與地方性規(guī)范碎片化了, [17]在此背景下, 村干部喪失了治理村莊的權(quán)威與能力, “無(wú)為而治”成為稅改后村級(jí)治理的常態(tài);另一方面, 稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威進(jìn)一步弱化, 在復(fù)雜的治理任務(wù)面前缺乏相應(yīng)的資源, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不將村級(jí)組織納入到自身的治理結(jié)構(gòu)中, 使村干部成為為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事的“一條腿”。在這雙重背景下, 村干部官僚化或職業(yè)化逐步成為地方政府應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理任務(wù)的可行選擇。然而, 這一解釋框架更適用于分析中西部地區(qū)村干部職業(yè)化的原因。上海村干部職業(yè)化有其特殊條件, 當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化開(kāi)始于上世紀(jì)80年代末期, 因而并不是為了解決稅改之后村治動(dòng)力不足和村級(jí)治理癱瘓的困境, 而是始于當(dāng)?shù)卮迩f的發(fā)展主義需求。村莊發(fā)展主義的目標(biāo)提出了村干部職業(yè)化的需求, 強(qiáng)大的村集體經(jīng)濟(jì)是維系村干部職業(yè)化的保證, 而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力的市場(chǎng)化則倒逼著村干部職業(yè)化。

(一) 村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求

村干部的職業(yè)化與上海農(nóng)村特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程有關(guān)。20世紀(jì)80年代早期, 當(dāng)?shù)卮寮w成為工業(yè)發(fā)展的主體, 這就對(duì)村干部的能力、素質(zhì)和工作方式提出了新的要求。為了推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村書(shū)記人選也開(kāi)始進(jìn)行干預(yù)。在此過(guò)程中, 職業(yè)化的村干部隊(duì)伍就變得非常必要。

例如, W鎮(zhèn)陳村的村支部書(shū)記說(shuō), “90年代 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)) 對(duì)村里的考核主要是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展。六七十年代是以農(nóng)業(yè)為主, 村干部的文化水平都有限。到了八九十年代, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主, 要發(fā)展工業(yè), 要招商引資, 就要有經(jīng)濟(jì)頭腦, 會(huì)說(shuō)話的人, 尤其是村書(shū)記一定要有這個(gè)能力。鎮(zhèn)里當(dāng)時(shí)也主要是考慮村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 對(duì)村干部要求很高, 要坐班、要考勤、要考核”。

80年代以來(lái), W鎮(zhèn)對(duì)于村干部的考核主要為村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 如果村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來(lái), 達(dá)不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求, 村主職干部就下臺(tái)。因而, 村一級(jí)事務(wù)龐雜繁多, 且村莊具有較高的發(fā)展主義的目標(biāo)任務(wù), 村級(jí)組織的作用重點(diǎn)不是社會(huì)管理和社會(huì)治理, 而是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此背景下, 只有全職的村干部才有可能完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加于村級(jí)組織的發(fā)展主義要求。

(二) 雄厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保證

在土地整治和村莊更新之前, 4上海市大部分村莊的村集體經(jīng)濟(jì)都比較可觀。其中, 八九十年代時(shí)村集體經(jīng)濟(jì)很重要的一部分來(lái)自于集體企業(yè)的利潤(rùn)或分紅。而2000年之后, 尤其是近幾年來(lái), 隨著政府對(duì)于鄉(xiāng)村中小企業(yè)管控越來(lái)越嚴(yán), 一些環(huán)境污染大、經(jīng)濟(jì)效益低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小型企業(yè)大多面臨倒閉的命運(yùn)。但村級(jí)組織仍然能夠通過(guò)出租廠房或集體建設(shè)用地的方式獲取租金收入。也即, 工業(yè)收入是當(dāng)?shù)卮寮w收入的主要來(lái)源, 而農(nóng)業(yè)收入只是其中很少一部分。以W鎮(zhèn)陳村為例, 該村在2014年之前的集體收入主要包括:廠房租賃 (每年280萬(wàn)) , 土地租賃 (每年65萬(wàn)) , 農(nóng)業(yè)收入 (每年100萬(wàn), 主要是政府的補(bǔ)貼) 。由于當(dāng)?shù)卮甯刹康墓べY是從村集體收入中開(kāi)支, 因而村莊具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 是村干部職業(yè)化能夠長(zhǎng)久維系的重要保證。

強(qiáng)大的村集體經(jīng)濟(jì), 一方面能夠保證村干部的工資收入較高, 從而使得村干部隊(duì)伍相對(duì)比較穩(wěn)定;另一方面也能更好地吸納村莊精英進(jìn)入村干部隊(duì)伍, 從而保證村莊治理的有效性和穩(wěn)定性。

(三) 正規(guī)勞力市場(chǎng)的支撐

在上海市的市場(chǎng)輻射效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)吸納機(jī)制作用下, 上海農(nóng)民的市場(chǎng)化程度很高, 并逐漸瓦解了村莊中的“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”。自20世紀(jì)90年代后期以來(lái), 當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就開(kāi)始進(jìn)入附近企業(yè)和工廠上班, 獲得正式工作。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái), 隨著土地的流轉(zhuǎn), 當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠外來(lái)種植大戶承包經(jīng)營(yíng), 村莊因而變成一個(gè)純粹生活與休閑的地方, 村莊內(nèi)部獲取收入的機(jī)會(huì)很少且沒(méi)有吸引力, 這就消解了村干部的“兼職”空間。在此背景下, 村干部的職業(yè)化成為必然。例如, 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村有很多條線干部, 如農(nóng)建員、農(nóng)機(jī)手、泵站管理員等, 他們一年當(dāng)中真正工作的時(shí)間其實(shí)不長(zhǎng), 但村里還是要全職聘請(qǐng)。因?yàn)槿绻粚Ｂ毱刚?qǐng)的話, 這些人也會(huì)去市場(chǎng)上尋找新的工作機(jī)會(huì), 且基本都是進(jìn)廠務(wù)工, 那么當(dāng)村里需要這些人員時(shí), 想要臨時(shí)雇人是不可能的。因此, 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力的高度市場(chǎng)化和市場(chǎng)的高度正規(guī)化, 倒逼著村干部隊(duì)伍的職業(yè)化。

五、村干部職業(yè)化的治理效果

在大部分中西部農(nóng)村, 由于村莊本身沒(méi)有多少利益和資源, 村治動(dòng)力不足。在此情況下, 村干部沒(méi)有積極性, 村莊治理能力弱化, 村級(jí)治理的目標(biāo)是維持現(xiàn)狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也不敢對(duì)村莊強(qiáng)行施壓, 因?yàn)橐坏┤绱? 更加無(wú)人愿當(dāng)村干部。鄉(xiāng)村組織因而淪為“維持會(huì)”。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū), 例如浙東農(nóng)村, 則普遍出現(xiàn)了“富人治村”現(xiàn)象。[18]浙東農(nóng)村社會(huì)分化較大, 富人的生產(chǎn)和生活都以村莊為中心, 但富人當(dāng)村干部并不是看重村干部的收入, 而是看重村干部身份所帶來(lái)的政治資本及其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資本的能力。[19]表面看來(lái), 富人當(dāng)村干部對(duì)其余村民并沒(méi)有多大損害, 因?yàn)楦蝗朔堑珱](méi)有攫取村莊的公共資源, 反而在諸如選舉時(shí)會(huì)通過(guò)賄選給予普通農(nóng)民一些好處。但長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái), 富人當(dāng)村干部使得普通村民被排斥出村莊政治的視野, 普通村民的政治效能感弱化, 他們?cè)诖迩f政治中越來(lái)越?jīng)]有說(shuō)話的資格。[20]上海村干部的職業(yè)化構(gòu)造了不同的村治動(dòng)力, 形成了不同的治理結(jié)構(gòu), 進(jìn)而呈現(xiàn)出不同的治理績(jī)效。

第一, 村莊治理規(guī)范。在上海農(nóng)村, 村級(jí)治理最重要的特點(diǎn)即規(guī)范, 村干部會(huì)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求或者政府制定的規(guī)章制度辦事, 很少出現(xiàn)村干部徇私舞弊的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)于村干部普遍存在較強(qiáng)的信任, 雖然一般民眾與村干部之間并無(wú)多少緊密的聯(lián)系和互動(dòng), 但在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民看來(lái), 村干部貪污腐化的事不可想象, 這與中西部農(nóng)民關(guān)于村干部貪污腐敗的刻板印象形成鮮明對(duì)比。在此意義上, 有學(xué)者認(rèn)為村干部壟斷農(nóng)村資源促使農(nóng)村貧富分化差距加大是推行村干部專職化的根本原因。[21]村干部的職業(yè)化, 意味著村干部成為一種制度身份, 而且, 這種身份不能與其他職業(yè)兼容。村治的動(dòng)力被導(dǎo)入有序的制度化軌道。村干部不再是一門(mén)副業(yè), 要么當(dāng)村干部, 要么就不當(dāng)村干部。這在一定程度上約束了村莊精英的投機(jī)行為, 促進(jìn)了村莊治理的規(guī)范化, 并且獲得了農(nóng)民的正向反饋與認(rèn)同。

第二, 村莊治理有效。村級(jí)治理的規(guī)范化是一把雙刃劍, 既可能帶來(lái)治理的形式化, 也可以帶來(lái)治理的有效性。由于上海村干部職業(yè)化已發(fā)展得相對(duì)較為成熟, 因而村莊治理的規(guī)范性早已形成、且已被村干部?jī)?nèi)化接受;同時(shí), 雄厚的集體經(jīng)濟(jì)是這些復(fù)雜規(guī)則和制度落地的基礎(chǔ)性條件。因此, 厚重資源基礎(chǔ)上的規(guī)范化并沒(méi)有帶來(lái)治理的形式化, 村級(jí)治理變得更為有效。在村級(jí)治理規(guī)范化的管理模式之下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)把控村級(jí)組織的能力更強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村級(jí)組織的有效監(jiān)控, 一方面是通過(guò)績(jī)效考核控制了村干部的收入來(lái)源, 村干部要想拿到高工資, 就必須要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排, 完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)交予的各項(xiàng)任務(wù);另一方面是通過(guò)“條線干部”深入到村級(jí)治理的具體事務(wù)中。在此背景下, 鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村兩級(jí)的治理任務(wù)都能較好完成, 從而帶來(lái)了村級(jí)治理的有效性。

第三, 村治格局穩(wěn)定。村干部的職業(yè)化使得村莊治理生態(tài)和諧、村治格局穩(wěn)定, 這主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面:一是村干部之間的關(guān)系平和, 二是村干部與普通民眾之間的信任關(guān)系。首先, 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的村干部之間都比較團(tuán)結(jié), 少有派性斗爭(zhēng), 村干部之間由于職能分工明確而呈現(xiàn)出相互取長(zhǎng)補(bǔ)短、功能聯(lián)合的治理模式。其次, 職業(yè)化消解了村干部非正規(guī)獲利的渠道, 而村干部職位本身的激勵(lì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的緊密監(jiān)控導(dǎo)致了村干部行為的規(guī)范化和程序化, 從而建構(gòu)了制度化的干群信任關(guān)系。村干部客觀化為一種職業(yè), 因而可以相對(duì)客觀地、不偏不倚地、就事論事地處理村級(jí)治理中的各種問(wèn)題。

六、余論:過(guò)密治理與職業(yè)化的限度

村干部的職業(yè)化為其村莊治理注入了活力與動(dòng)力。然而, 必須看到, 上海農(nóng)村村干部職業(yè)化有其特殊的基礎(chǔ)和條件, 這一模式并不是在任何地方的農(nóng)村都可以成功復(fù)制或推廣。村干部的職業(yè)化與上海農(nóng)村特定的基礎(chǔ)條件有關(guān)。上海農(nóng)村厚重的資源積累為職業(yè)化村干部的有效治理創(chuàng)造了條件, 從而構(gòu)造了過(guò)密化治理形態(tài)。過(guò)密化治理不再?gòu)?qiáng)調(diào)村莊政治和村莊動(dòng)員, 而是強(qiáng)調(diào)行政治理和事務(wù)治理。事實(shí)上, 職業(yè)化消除了村莊政治的空間, 取消了村莊治理的不確定性, 并通過(guò)厚重的過(guò)密治理來(lái)填補(bǔ)村莊動(dòng)員的原有功能。但是, 過(guò)密治理必然是高成本的。上海由于城市發(fā)展和郊區(qū)治理的需要, 村干部的職業(yè)化具有可行性。一方面, 由于村莊的工業(yè)化程度較高, 村莊內(nèi)部有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);另一方面, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)關(guān)系事務(wù)繁雜, 上級(jí)政府及其各個(gè)部門(mén)的各種“創(chuàng)建”活動(dòng), 也自上而下產(chǎn)生了過(guò)密治理的需求。

由此可見(jiàn), 上海農(nóng)村特定的治理形勢(shì)、治理目標(biāo)和治理資源, 是職業(yè)化村干部有效治理的基礎(chǔ), 同時(shí), 也只有通過(guò)職業(yè)化的村級(jí)組織才能應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的治理任務(wù)。因此, 在上海農(nóng)村, 村干部的職業(yè)化具有一定的合理性, 它滿足了“大都市”對(duì)“小農(nóng)村”的功能定位和治理定位。

但是, 廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村, 卻不具有推行村干部職業(yè)化的條件:一方面, 中西部地區(qū)的農(nóng)村普遍面臨人口外流、村莊逐漸空心化的現(xiàn)象, 村莊治理任務(wù)并不多, 村級(jí)治理本身就是維持型的, 因而沒(méi)有必要推行村干部職業(yè)化;另一方面, 中西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)普遍薄弱, 且地方財(cái)力也并不雄厚, 如果強(qiáng)行推行村干部職業(yè)化, 勢(shì)必加大農(nóng)民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是, 當(dāng)前中西部地區(qū)地方政府越來(lái)越熱衷于推進(jìn)村干部的職業(yè)化, 基于“無(wú)人當(dāng)村干部”的擔(dān)憂, 不斷提高村干部的工資待遇。事實(shí)上, 就中西部地區(qū)的農(nóng)村而言, 由于治理資源的整體限制, “中農(nóng)治村”是一種正常狀態(tài)。[22]中農(nóng)是指那些主要收入在農(nóng)村、主要社會(huì)關(guān)系在農(nóng)村的農(nóng)民, 他們由于在村莊里還有獲得不低于進(jìn)城打工收入的各種副業(yè)機(jī)會(huì), 因而愿意留在村莊。他們對(duì)村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)和利益關(guān)聯(lián)的重視構(gòu)成了村治的動(dòng)力。村干部職業(yè)化的激進(jìn)舉措, 一方面可能難以達(dá)到真正意義的規(guī)范治理而流于形式, 另一方面還可能瓦解原來(lái)的村莊治理基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上, 中西部農(nóng)村地區(qū)不應(yīng)該盲目推行村干部的職業(yè)化。職業(yè)化可能打破“中農(nóng)治村”的格局, 加劇選舉競(jìng)爭(zhēng), 耗散村莊秩序。因此, 應(yīng)該慎重推進(jìn)村干部的職業(yè)化。