□賈紹鳳 關(guān)于中國水治理的建議 1.完善河長制協(xié)調(diào)機(jī)制以應(yīng)對水系統(tǒng)治理的挑戰(zhàn)。中國水管理改革呈現(xiàn)出兩種明顯相反而又相互平衡的趨勢：2016年底全國推行“河長制”，各地一把手對河湖管理負(fù)總責(zé)，意味著綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制和權(quán)威增強(qiáng)；而2018年3月十九屆三中全會(huì)和“兩會(huì)”期間公布的國務(wù)院改革方案，水利部的諸多職能劃轉(zhuǎn)到其他部門，意味著水管理的職能被大大地分散。或許在頂層設(shè)計(jì)中就是預(yù)先安排了河長制，以應(yīng)對水管理職能分散化后水管理協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)，看似反向的操作實(shí)際上得到了平衡。 在這樣的制度安排下，如何完善和發(fā)揮河長制的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制更為關(guān)鍵。按照目前的機(jī)構(gòu)改革方案，很多大系統(tǒng)的統(tǒng)一管理得到了加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了一件事交由一個(gè)部門管理的理念。例如強(qiáng)化了“自然資源”系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，設(shè)置了自然資源部，統(tǒng)管土地、礦產(chǎn)、水、森林、草地、海洋等各種自然資源；強(qiáng)化了“生態(tài)環(huán)境”系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，設(shè)置生態(tài)環(huán)境部，對海陸全覆蓋的包括大氣、水、土地以及噪聲、輻射等方面的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；綜合交通大系統(tǒng)的統(tǒng)一管理也得到了強(qiáng)化，除了管道運(yùn)輸歸能源局主管外，公路、鐵路、航空、水運(yùn)等交通方式都由交通部主管。 有點(diǎn)遺憾的是，作為地表最活躍、與人類聯(lián)系最緊密的水系統(tǒng)，卻被大大弱化了。水是萬物之源，每種生物都離不開水，所以水是生態(tài)之基。水是最基本的自然資源，但水又有多種屬性，水多了就是災(zāi)害，會(huì)引發(fā)洪災(zāi)、澇災(zāi)，水臟了也會(huì)引發(fā)魚蝦死亡、污染水產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品、污染土壤等嚴(yán)重問題。水還是地球上物質(zhì)運(yùn)移最重要的動(dòng)力，從高山到河流、湖泊、海洋的泥沙輸送、營養(yǎng)物運(yùn)移、污染物傳輸，都不能少了水的作用。而且水在地表是具有組織性的，有以流域?yàn)閱卧慕M織系統(tǒng)，水的災(zāi)害、資源、生態(tài)、環(huán)境、交通、能源等多種屬性多位一體，并通過水的作用，把流域內(nèi)的山、水、林、草、田、湖連成緊密作用的整體，把上中下游組成一個(gè)聯(lián)系緊密的命運(yùn)共同體。實(shí)際上，不同自然資源之間聯(lián)系是很弱的，例如地底下的礦產(chǎn)資源和太陽能、風(fēng)能資源，幾乎不相關(guān)；不同的環(huán)境問題之間也可能是不相關(guān)的，例如城市噪聲和水污染，而水資源、水災(zāi)害、水生態(tài)、水環(huán)境之間是緊密不可分的，相比于自然資源系統(tǒng)的統(tǒng)一管理、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，水系統(tǒng)更需要統(tǒng)一管理。好在我們有了河長制（包括湖長制）。在水管理職能進(jìn)一步部門分割、破碎化的情況下，發(fā)揮好河長制的綜合協(xié)調(diào)功能，意義更為重大。 河長制的核心功能是綜合協(xié)調(diào)，其本質(zhì)是首長負(fù)責(zé)制，其本意是強(qiáng)化地方黨政的以河湖為載體的水資源綜合管理職責(zé)。在目前的實(shí)際運(yùn)行中，由于河長制辦公室設(shè)在水利廳（局），存在由水利部門推動(dòng)而首長缺位的傾向，這是必須避免和糾正的。 2.強(qiáng)化流域綜合管理體制。中國已設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)。水利部設(shè)立了長江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)、海河水利委員會(huì)、淮河水利委員會(huì)、珠江水利委員會(huì)、松遼水利委員會(huì)、太湖流域管理局七大流域管理派出機(jī)構(gòu)。流域機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定和水利部的授權(quán)在所管轄的范圍內(nèi)對水資源進(jìn)行管理與監(jiān)督。但目前的流域機(jī)構(gòu)只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，缺乏流域綜合管理的職能。 可以考慮把流域管理機(jī)構(gòu)與河長制相結(jié)合，為大江大河設(shè)立中央級別的河長，中央相關(guān)部門和流域內(nèi)?。ㄊ袇^(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)為河長領(lǐng)導(dǎo)小組成員，以大江大河流域機(jī)構(gòu)為河長辦公室，落實(shí)流域綜合管理，并通過流域的綜合管理，實(shí)現(xiàn)水系統(tǒng)的綜合管理。 3.進(jìn)一步發(fā)揮中國政府主導(dǎo)水資源宏觀配置的優(yōu)勢。中國水資源宏觀配置主要還是政府決定的，包括大江大河的水資源區(qū)域配置，尤其是跨流域的水資源配置。而且中國有較好的規(guī)劃傳統(tǒng)，包括中長期水供求規(guī)劃。我們應(yīng)該發(fā)揮好政府的規(guī)劃和宏觀配置優(yōu)勢，在常規(guī)水源配置的基礎(chǔ)上，著重做好非常規(guī)水源的規(guī)劃和配置工作，大力扶持沿海地區(qū)的海水直接利用和海水淡化。要根據(jù)黃河水沙形勢變化、南水北調(diào)開通、海水利用蓬勃發(fā)展的新形勢，適時(shí)調(diào)整黃河水分方案，優(yōu)化北方地區(qū)的水資源配置。對跨流域調(diào)水工程，堅(jiān)持按照經(jīng)濟(jì)可行的原則進(jìn)行慎重論證，既要避免用戰(zhàn)略必要性代替經(jīng)濟(jì)可行性，又要避免對跨流域調(diào)水工程的一概否決。 4.繼續(xù)改革以充分發(fā)揮市場機(jī)制在水資源配置中的作用。必須堅(jiān)持資源配置的市場化改革方向。首先，明確水價(jià)改革的全成本定價(jià)方向，逐步落實(shí)全成本水價(jià)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論已經(jīng)證明，扭曲的價(jià)格必然扭曲資源配置，妨礙資源配置的效率。目前遠(yuǎn)低于全成本的水價(jià)嚴(yán)重阻礙了水資源的高效配置，因此必須堅(jiān)持水價(jià)改革的全成本定價(jià)方向，盡快分步驟實(shí)現(xiàn)全成本定價(jià)。其次，在缺水地區(qū)，要進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)水市場改革，把水權(quán)明晰到微觀用水戶，并允許水權(quán)交易，以調(diào)動(dòng)每一個(gè)用水戶關(guān)心和保護(hù)水資源的主動(dòng)性、高效用水的積極性。 5.利用新技術(shù)促進(jìn)現(xiàn)代水治理體系中的社會(huì)參與和監(jiān)督。中國管理體制的優(yōu)勢是政府有著強(qiáng)有力的決策力、執(zhí)行力，但缺點(diǎn)是社會(huì)參與和監(jiān)督偏弱。以IT技術(shù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)，為社會(huì)參與和監(jiān)督提供了便利的條件和廣闊的空間。在人人都可以隨時(shí)隨地聯(lián)網(wǎng)的時(shí)代，可以充分發(fā)揮每個(gè)人的“移動(dòng)觀測站”功能，對突發(fā)洪水、道路積水、水管漏水、水污染等水情進(jìn)行報(bào)告，參與水管理并進(jìn)行監(jiān)督。 6.推動(dòng)水治理的國際合作。積極參與國際水治理組織的活動(dòng)，廣泛開展水治理國際交流與合作，深入?yún)⑴c國際水治理規(guī)則的討論，適時(shí)提議和商議國際河流合作組織的建設(shè)。 (作者為中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員) |
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