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河湖生態(tài)流量管控是生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的重要任務(wù)，是建設(shè)造福人民的幸福河的重要基礎(chǔ)，是推進水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是保障高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。我國不同河湖的水文情勢、生態(tài)保護要求、水資源開發(fā)利用程度與調(diào)控能力千差萬別，給河湖生態(tài)流量管控工作帶來巨大挑戰(zhàn)，科學(xué)有序推進河湖生態(tài)流量管控，已成為新時期水利改革發(fā)展的重要課題之一。 河湖生態(tài)流量是維系河湖生態(tài)功能、控制水資源開發(fā)強度的基礎(chǔ)性指標，是統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)“三生”用水的重要基礎(chǔ)，事關(guān)水安全保障和生態(tài)文明建設(shè)全局，具有基礎(chǔ)性、先決性的重要地位。
近年，關(guān)于河湖生態(tài)流量管控理論、方法等學(xué)術(shù)研究成果不斷探索創(chuàng)新，黃河水量統(tǒng)一調(diào)度、黑河生態(tài)綜合治理、引黃入冀補淀、扎龍濕地生態(tài)補水等生態(tài)流量管控實踐探索取得顯著成效。但總體來看，現(xiàn)有研究較少從全局尺度、整體層面明確河湖生態(tài)流量管控的總體思路和對策措施。 河湖生態(tài)流量管控是一項系統(tǒng)工程，涉及目標確定、調(diào)度管理、監(jiān)測預(yù)警、評價監(jiān)管等多方面。然而，受我國水資源稟賦條件限制、區(qū)域生態(tài)特性差異、水資源開發(fā)與調(diào)控能力不同及流域各方利益訴求差別等因素制約，構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)文明要求的河湖生態(tài)流量管控體系仍面臨巨大挑戰(zhàn)。1.水資源稟賦條件、生態(tài)節(jié)律和保護要求等差異帶來的挑戰(zhàn)河湖生態(tài)流量目標決定于河湖生態(tài)節(jié)律和保護要求等因素。生態(tài)節(jié)律決定于生態(tài)水文過程，我國南北方、東西部不同河湖水文特征和過程差異大，不同河湖的生態(tài)節(jié)律多種多樣。此外，不同河湖生態(tài)保護要求也存在顯著差異，如長江、珠江等南方地區(qū)主要以加強重要湖泊濕地、珍稀特有魚類生境、洄游魚類“三場”、河口壓咸等敏感生態(tài)保護目標用水需求為主；而西北地區(qū)則以維持河流通道、尾閭湖泊生態(tài)不退化、下游河谷林草和綠洲生態(tài)系統(tǒng)健康為重點。這種差異性導(dǎo)致河湖生態(tài)流量目標確定和保障難以通過建立普適性方式方法，而只能采取“一河湖一方案”來開展。2.水資源開發(fā)利用程度與調(diào)控能力差異帶來的挑戰(zhàn)河湖生態(tài)流量保障一方面要考慮生態(tài)保護要求，另一方面要考慮水源保障條件，即水資源開發(fā)利用程度和調(diào)控能力。特殊的國情水情和特定的發(fā)展階段，決定了我國不同地區(qū)河湖水資源開發(fā)利用程度千差萬別，海河、黃河流域水資源開發(fā)利用率分別高達106%、82%，而南方流域水資源開發(fā)利用率不足20%。不同的水資源開發(fā)利用程度，只能采取差異化的生態(tài)流量確定和保障對策。此外，水資源調(diào)控能力也影響到生態(tài)流量過程的保障程度，這些都給生態(tài)流量目標確定和保障帶來復(fù)雜性。3.年內(nèi)年際水文過程不確定性帶來的挑戰(zhàn)水文過程是一種隨機過程，其本身的不確定性，與生態(tài)流量目標保障“確定性”要求存在矛盾；加上我國特殊的氣候地理條件，大部分河湖年內(nèi)年際來水差別極大，進一步加劇了這種矛盾性。這種不確定性，一方面導(dǎo)致了生態(tài)流量調(diào)度管理難以“精準化”：對水文過程隨機性的把握，只能以典型年來水情勢作為調(diào)度基礎(chǔ)，給生態(tài)流量實際調(diào)度中精準識別、指導(dǎo)和反饋帶來困難；另一方面導(dǎo)致了生態(tài)流量管控難以“即時生效”：只能在水文年結(jié)束后根據(jù)當年來水條件確定相應(yīng)的保障目標，而且同一流域上下游、干支流同一年的來水條件存在差異，這給了由來水條件“靈活”調(diào)整生態(tài)流量目標基準的可能，造成生態(tài)流量管理上的漏洞。4.生態(tài)流量相關(guān)利益方的訴求差別帶來的挑戰(zhàn)河湖生態(tài)流量保障在管理層面涉及多個中央政府部門以及省級和地方政府機構(gòu)，包括水利、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)改和財政等部門；在利益分配上涉及城鄉(xiāng)供水、生態(tài)補水、農(nóng)業(yè)灌溉、水力發(fā)電、航運、景觀等多個領(lǐng)域。根據(jù)2018年“三定”方案，水利部門全面負責指導(dǎo)河湖生態(tài)流量水量管理工作，但在實際工作中仍然存在不同部門、中央與地方協(xié)調(diào)機制不暢等實際問題，導(dǎo)致河湖生態(tài)流量管控在利益統(tǒng)籌、管理成本、管理效率等方面存在不協(xié)調(diào)，直接制約了我國河湖生態(tài)流量管控落地實施。
針對我國河湖生態(tài)流量管控面臨的主要挑戰(zhàn)，按照新時期我國治水主要矛盾轉(zhuǎn)化提出新的發(fā)展要求，把河湖生態(tài)流量管控工作放到水利改革發(fā)展全局中統(tǒng)籌考慮。在尊重自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律等基礎(chǔ)上，以統(tǒng)籌“三生”為核心，以實現(xiàn)人水和諧為目標，從理論方法、技術(shù)體系、管理機制等河湖生態(tài)流量管控全過程各要素進行優(yōu)化整合，形成更為科學(xué)、更加合理、更有效率、更具操作性的河湖生態(tài)流量管控體系。
一方面通過集成生態(tài)學(xué)、水文學(xué)等跨學(xué)科專業(yè)，構(gòu)建一套既符合理論又便于管理的河湖生態(tài)流量概念內(nèi)涵體系，統(tǒng)一河湖生態(tài)流量表征指標和評價方法；另一方面，按照需要與可能相結(jié)合、科學(xué)與合理相統(tǒng)籌的原則，合理配置生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，分區(qū)分類分級提出河湖生態(tài)流量確定的準則與方法，研究提出不同類型河湖生態(tài)流量閾值。根據(jù)河湖生態(tài)保護對象要求，選擇適宜方法分析計算，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游干支流水量平衡、生態(tài)保護要求與水資源條件、“三生”用水協(xié)調(diào)等因素，綜合確定河湖生態(tài)流量目標。首先，結(jié)合新技術(shù)，實現(xiàn)對流域范圍內(nèi)降水量、流量、水位、工程泄放量、河道外取用水等水文過程全要素數(shù)據(jù)的自動采集、傳輸、處理和報送，提升監(jiān)測預(yù)報的準確性、時效性和全覆蓋性，為河湖生態(tài)流量管控提供數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)。其次，在保障防洪和供水安全前提下，綜合考慮流域水情、工情和生態(tài)保護需求，將流域干支流把口節(jié)點、重要取水口、重要水利水電工程、供水設(shè)施等納入流域統(tǒng)一調(diào)度體系，明確工程調(diào)度運行方式。此外，在辨識河湖生態(tài)流量保障的主要風(fēng)險要素基礎(chǔ)上，建立風(fēng)險評估技術(shù)方法，開展生態(tài)流量保障風(fēng)險的動態(tài)分析、跟蹤、評估和預(yù)測，構(gòu)建基于生態(tài)流量保障風(fēng)險的智能管理系統(tǒng)，實現(xiàn)河湖生態(tài)流量保障風(fēng)險預(yù)見防控和應(yīng)急處置。一方面建立和完善流域水資源、水生態(tài)調(diào)查、評價、監(jiān)測和管理制度，將河湖生態(tài)流量管控納入流域水資源管控體系，并根據(jù)登記權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分開原則，明確流域水資源一體化監(jiān)管的責任主體、監(jiān)管職責及分工、監(jiān)管程序等。另一方面，結(jié)合河湖生態(tài)流量監(jiān)管實踐需求，建立統(tǒng)一的河湖生態(tài)流量監(jiān)測評價技術(shù)規(guī)范和標準，明確評價監(jiān)測數(shù)據(jù)要求，結(jié)合全國水文監(jiān)測站網(wǎng)，因地制宜優(yōu)化河湖生態(tài)流量監(jiān)測站網(wǎng)，形成全覆蓋生態(tài)流量動態(tài)監(jiān)測評價體系。按照河湖生態(tài)流量管控的總體思路，從以下六個方面提出我國河湖生態(tài)流量管控的對策措施。1.摸清流域區(qū)域水資源水生態(tài)“家底”水資源調(diào)查監(jiān)測是開展水資源管理、強化生態(tài)流量管控的重要基礎(chǔ)。以流域為單元，深入開展流域水資源水生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查，識別水資源水生態(tài)演變特征，摸清流域區(qū)域水資源水生態(tài)的家底，為基于水資源稟賦條件和河湖生態(tài)節(jié)律等開展河湖生態(tài)流量管控工作奠定基礎(chǔ)。系統(tǒng)梳理不同河湖的涉水自然保護地、生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)保護紅線等已有成果資料，整理分析河湖水系生態(tài)環(huán)境特征及重要河湖珍稀瀕危魚類、土著特有魚類、洄游魚類“三場”、河道內(nèi)或濕地珍稀保護動植物資源分布等生態(tài)敏感區(qū)分布狀況，明晰河湖生態(tài)功能定位，分析識別其保護要求，為科學(xué)確定生態(tài)流量目標提供支撐。按照“遵循河湖自然規(guī)律、保護河湖生態(tài)對象、兼顧河湖開發(fā)現(xiàn)狀、利于水量調(diào)度監(jiān)管”原則，統(tǒng)籌上下游、干支流水資源合理配置、生態(tài)環(huán)境保護需求，分區(qū)、分類、分期、分級提出河湖生態(tài)流量確定準則，通過科學(xué)計算、協(xié)調(diào)平衡、綜合考量，“一河一策”地確定生態(tài)流量目標。一方面是明確不同控制斷面的調(diào)度要求：對于工程類的控制斷面，調(diào)度保障以工程合理的泄放來保障生態(tài)流量；對于非工程的控制斷面，調(diào)度保障以斷面以上控制河道外用水來保障。另一方面是明確監(jiān)測、預(yù)警等“配套”措施。針對來水、用水過程的不確定性，通過監(jiān)測及時反映變化動態(tài)、通過預(yù)警及時做出前瞻調(diào)整，以盡可能實現(xiàn)生態(tài)流量目標保障的連續(xù)。
根據(jù)河湖屬性，分級組織實施，在發(fā)揮流域管理機構(gòu)作用的同時，充分調(diào)動省、市等地方水行政主管部門和人民政府在生態(tài)流量保障工作中的積極性，明確相應(yīng)權(quán)責，探索把河湖生態(tài)流量管控工作納入最嚴格水資源管理制度、各級河湖長制考核評價體系，形成“上下協(xié)同、分工協(xié)作、責任明確、齊抓共管”的生態(tài)流量管控責任體系。將生態(tài)流量管控納入相關(guān)法律法規(guī)體系中，實現(xiàn)河湖生態(tài)流量依法監(jiān)管。針對河湖生態(tài)流量管控實時動態(tài)需求，推動水文水資源水生態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)完善，建立全國、流域、區(qū)域?qū)哟蔚暮雍鷳B(tài)流量數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)信息的完整、可靠、一致。刊于《中國水利》2020年第15期，原題為《新時期強化河湖生態(tài)流量管控的總體思路與對策措施》，略有刪減作者/李原園（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院副院長、教授級高級工程師），廖文根，趙鐘楠，邢子強，張建永，張越，黃錦輝
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