國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記的問題，日前法律法規(guī)缺乏具體規(guī)范。僅《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）規(guī)定了國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記問題，但也主要是規(guī)定了申請材料，實際工作中登記人員對于審核要點仍較難把握。國有建設(shè)用地需具備何種條件，不動產(chǎn)登記機構(gòu)方可為土地使用者辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記？筆者試根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)對該問題予以解析。

土地使用者申請國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記首先必須符合必要性條件。

本文所稱的國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記，是指同一權(quán)利人在建設(shè)用地首次登記后申請對國有建設(shè)用地進行分割或者合并登記，或同一土地使用者在建設(shè)用地首次登記時申請對國土部門供應(yīng)的建設(shè)用地進行分割或者合并。對于前者，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》（以下簡稱《細則》）第26條將之歸于變更登記的類型；對于后者，其實為對土地供應(yīng)后的宗地進行分割或者合并以作為首次登記時的不動產(chǎn)單元。

土地使用者申請國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記首先必須符合必要性條件。所謂必要性條件是指建設(shè)用地首次登記后或土地供應(yīng)后首次登記前土地開發(fā)利用情況的變化導(dǎo)致確需建設(shè)用地分割、合并，否則將違反不動產(chǎn)登記規(guī)則或無法進行不動產(chǎn)登記。

為便于理解必要性條件，茲舉二例。

例一：某公司通過掛牌方式競得相鄰兩宗國有建設(shè)用地，簽訂的兩個土地出讓合同分別確定了規(guī)劃條件，但總平面布置圖是按照合并的上述兩宗建設(shè)用地設(shè)計的，且有一幢房屋建在兩宗建設(shè)用地分界處上面，上述兩宗建設(shè)用地的規(guī)劃條件已經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核實未變更。該公司申請首次登記時申請將上述兩宗建設(shè)用地合并進行登記。根據(jù)《細則》第2條第2款規(guī)定的房屋等建筑物、構(gòu)筑物和森林、林木等定著物應(yīng)當與其所依附的土地、海域一并登記的不動產(chǎn)登記規(guī)則，上述房屋建在兩宗建設(shè)用地分界處上面，從必要性的角度應(yīng)允許將兩宗建設(shè)用地合并登記。

例二：某房地產(chǎn)公司取得的建設(shè)用地已經(jīng)首次登記，據(jù)其提交政府同意進行分割登記的辦公會議紀要及城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核實規(guī)劃條件未變更的意見，申請將一宗地分割為六宗地進行登記，但并未說明分割登記的合理理由。該宗地已經(jīng)首次登記，已經(jīng)發(fā)生物權(quán)變動的效力，即某房地產(chǎn)公司已取得建設(shè)用地使用權(quán)，其未說明分割登記的合理理由，不符合分割、合并登記的必要性條件，應(yīng)不允許進行分割登記。

土地使用者申請國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記必須符合必要性條件，有如下理由：從規(guī)劃管理的角度，宗地是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)控制性詳細規(guī)劃、土地出讓計劃、區(qū)域土地利用實際情況等因素確定的，是判斷建設(shè)活動是否符合控制性規(guī)劃以及土地估價的載體，宗地一經(jīng)確定，不宜隨意調(diào)整；如無分割、合并登記的必要，不予辦理分割、合并登記并不影響不動產(chǎn)登記，也不影響權(quán)利人的權(quán)益；首次登記后分割、合并登記增加了不動產(chǎn)登記的行政成本。

 宗地的分割、合并在技術(shù)上應(yīng)具有可行性。

土地使用者申請國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記，宗地的分割、合并在技術(shù)上應(yīng)具有可行性，否則宗地的分割、合并雖符合必要性條件，但在技術(shù)上因不具有可行性，仍無法進行宗地的分割、合并。

如土地使用者申請對不同用途或不同土地使用年限的建設(shè)用地進行合并登記，則有可能在技術(shù)上無法確定合并后建設(shè)用地的用途、土地使用年限而無法進行建設(shè)用地合并登記。 

土地使用者申請國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記，應(yīng)提交城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門是否同意建設(shè)用地分割、合并以及是否涉及建設(shè)用地規(guī)劃條件變更的意見。

土地使用者申請國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記，應(yīng)提交城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門是否同意建設(shè)用地分割、合并以及是否涉及建設(shè)用地規(guī)劃條件變更的意見，也即城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門需先行審查建設(shè)用地分割、合并是否涉及建設(shè)用地規(guī)劃條件變更，是否同意建設(shè)用地分割、合并。主要依據(jù)包括四個方面。

其一，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第43條規(guī)定，“建設(shè)單位應(yīng)當按照規(guī)劃條件進行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性詳細規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當及時將依法變更后的規(guī)劃條件通報同級土地主管部門并公示”。根據(jù)該規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)按照規(guī)劃條件進行建設(shè)。

其二，建設(shè)用地規(guī)劃條件均以具體地塊計算，國有建設(shè)用地的分割、合并必然涉及規(guī)劃條件是否變更的問題。

取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證是申請建設(shè)用地批準書的前提條件，而規(guī)劃許可證中均確定了規(guī)劃條件，也就是說確定規(guī)劃條件是取得建設(shè)用地的前提條件。可以說規(guī)劃條件是根據(jù)控制性詳細規(guī)劃為建設(shè)用地量體定做的條件，規(guī)劃條件的變更屬于建設(shè)用地自身要素的改變。《物權(quán)法》第7條規(guī)定“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當遵守法律”，因此，土地使用者申請國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記時，必須核實建設(shè)用地分割、合并是否涉及規(guī)劃條件變更。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第45條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照國務(wù)院規(guī)定對建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實”，因此核實規(guī)劃條件是否變更是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的職責。

涉及改變土地用途的，應(yīng)經(jīng)人民政府批準；涉及調(diào)整容積率的，應(yīng)按規(guī)定補繳土地出讓價款。

建設(shè)用地的分割、合并涉及改變土地用途的，應(yīng)根據(jù)《土地管理法》第56條規(guī)定，經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后方可辦理分割、合并登記。建設(shè)用地的分割、合并涉及調(diào)整容積率的，經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準調(diào)整容積率后，應(yīng)根據(jù)原國土資源部《關(guān)于嚴格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》，按照批準調(diào)整時的土地市場樓面地價核定應(yīng)補繳的土地出讓價款，土地使用者補繳土地出讓價款后方可辦理分割、合并登記。

綜上，土地使用者申請國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記必須符合以下條件：首先必須符合必要性條件；其次，宗地的分割、合并在技術(shù)上應(yīng)具有可行性；再次，土地使用者應(yīng)提交城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門是否同意建設(shè)用地分割、合并以及是否涉及建設(shè)用地規(guī)劃條件變更的意見；最后，涉及改變土地用途的，應(yīng)經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，涉及調(diào)整容積率的應(yīng)按規(guī)定補繳土地出讓價款。