1、國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并的審批。

根據(jù)《土地管理法》第56條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變該幅土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。”

而根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《出讓條例》）第11條的規(guī)定：“ 土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門(以下簡稱出讓方)與土地使用者簽訂?！笨梢姡恋厥褂脵?quán)出讓合同也是屬于具有行政性質(zhì)的民事合同的一種，也需適用《合同法》的相應(yīng)規(guī)則，故而根據(jù)《合同法》第77條之規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。

法律、行政法規(guī)規(guī)定變更合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的，依照其規(guī)定?！?/span>

綜合以上法規(guī)可以看出，國有建設(shè)用地使用權(quán)的分割、合并由國土資源管理部門審批是完全合法的，其既有行政權(quán)的行使也有代表合同當(dāng)事人一方的合法權(quán)利。

2、規(guī)劃審批的合法性分析

前文已經(jīng)說到《土地管理法》第56條中規(guī)定了涉及到土地用途的變更方才需要規(guī)劃主管部門審批。那我們再來看看規(guī)劃的法規(guī)是如何規(guī)定的。對于涉及到規(guī)劃變更的，如對于建設(shè)過程中變更規(guī)劃條件的，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第43條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)及時將依法變更后的規(guī)劃條件通報同級土地主管部門并公示。”

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定：“第六十四條　未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款?！?/span>

由此可以看出，規(guī)劃主管部門主要審批的是當(dāng)事人申請的建設(shè)需符合控制性規(guī)劃的要求而進(jìn)行批準(zhǔn)的。而所謂的控制性規(guī)劃是指 以城市總?cè)?guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。其在具體建設(shè)審批的時候主要控制的是以下的幾項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)：主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，一般應(yīng)包括以下各項：總用地面積；  總建筑面積；住宅建筑總面積，平均層數(shù)；容積率、建筑密度；住宅建筑容積率，建筑密度；綠地率。工程量及投資估算。而建設(shè)單位委托設(shè)計單位出具的施工圖紙經(jīng)過圖紙審查后符合相關(guān)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)即可，規(guī)劃主管部門并不需要對具體的平面布局進(jìn)行審批，因此如果僅僅是基本單元的分割、合并并不影響到相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，則規(guī)劃主管部門當(dāng)然不會予以審批。

再從另外一個角度來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的規(guī)劃部門可以審批的變更僅僅限于規(guī)劃許可的申請人，而目前很多實踐中遇到的申請分割、合并的當(dāng)事人已經(jīng)非當(dāng)時的原產(chǎn)權(quán)人，因此根據(jù)《行政許可法》第49條的規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)。”必須是被許可人才有權(quán)提出變更行政許可的事項，如果非原來的許可對象，即使是產(chǎn)權(quán)人也無權(quán)提出許可變更，而應(yīng)該提出新的規(guī)劃許可，而這種內(nèi)部基本單元的分割、合并，又非許可內(nèi)容，除非涉及到了規(guī)劃用途的變更。

綜合以上分析，如非涉及土地、房屋規(guī)劃用途變更的房屋實體的分割、合并，不應(yīng)申請規(guī)劃部門審批。

3、房管部門審批的合法性分析

對于是否需要房管部門前置性審批的問題，肯定很多不動產(chǎn)登記人員對此不以為然，認(rèn)為不動產(chǎn)登記工作既然已經(jīng)轉(zhuǎn)入國土部管理了，那就應(yīng)該沒房管什么事了。但是筆者恰恰從涉及到土地管理的條例中找到了一個規(guī)定?！冻鲎寳l例》第25條規(guī)定：“土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，并依照規(guī)定辦理過戶登記。”這是目前筆者找到的唯一直接指導(dǎo)分割登記的法條，簡直是尷尬了。

但是筆者認(rèn)為，由于《出讓條例》是1990年出臺的，這個法條出臺的背景是當(dāng)時的登記為土地和房屋分開登記的年代，因此其在《物權(quán)法》、《不動產(chǎn)登記暫行條例》出臺后，有沖突的地方應(yīng)該由新法替代，而不應(yīng)該在由兩個部門審批后再行辦理登記。

其實到這個時候，筆者的觀點已經(jīng)很明確了，在僅僅涉及房屋實體分割、合并的情況下，應(yīng)該由登記部門自己來審查和判斷。