財政的職能，經(jīng)典的說法是三項職能，即穩(wěn)定經(jīng)濟、資源配置、收入分配，是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段。這些職能已經(jīng)清晰地給予了財政在國家和社會治理的中定位：基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性、調(diào)控性和支柱性。

黨的十八屆三中全會明確提出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要的支柱”。如何理解財政在國家治理中的基礎(chǔ)地位和重要支柱地位？這是由財政業(yè)務(wù)的屬性和財政在國家治理體系中的地位決定的。

一、財政的基礎(chǔ)性和支柱性

國家治理體系，各方面認識不一。從縱向看，就是政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)五位一體戰(zhàn)略布局；從橫向看，可以理解為國家治理結(jié)構(gòu)體系、功能體系、制度體系、方法體系和運行體系的綜合體。深入探究各體系構(gòu)成要素中財政的地位和作用，可以更好理解財政的基礎(chǔ)性和支柱性。

（一）國家治理體系的縱向結(jié)構(gòu)看財政的基礎(chǔ)性和支柱性

政治體系是政治關(guān)系的組織實體、制度及其相互關(guān)系的體現(xiàn)，是實現(xiàn)國家治理的主體力量和基本制度。在這個體系中，財政資金要“保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、保安全”，是保證各機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和制度履行的物質(zhì)基礎(chǔ)，無疑居于重要的基礎(chǔ)地位。

經(jīng)濟體系是投資、生產(chǎn)、消費、貿(mào)易等各類經(jīng)濟活動主體按照一定規(guī)則規(guī)范開展經(jīng)濟活動的體系。這個體系的有效運行，不僅為財政建設(shè)提供了基礎(chǔ)和源泉，而且受財政的影響和調(diào)控。在經(jīng)濟體系中，財政的收支活動都將產(chǎn)生重要影響，但也依賴于行業(yè)、市場、產(chǎn)業(yè)、金融、經(jīng)濟活動規(guī)范以及基本經(jīng)濟制度等的重要作用，發(fā)揮著支柱性作用。

文化體系大致由文化生產(chǎn)、傳播、利用、產(chǎn)品貿(mào)易等各類活動主體及其載體構(gòu)成。在這個體系中，財政發(fā)揮著支持、引領(lǐng)、促進、拉動等重要作用。在這個體系中，為了文化體系得以健康運行和發(fā)展，財政發(fā)揮著重要的支柱性作用。

社會體系由國家、政府、單位、企業(yè)、社會組織、公民個人等各類社會活動主體系構(gòu)成的極為復(fù)雜的系統(tǒng)。針對這個體系，政府的主要職能是通過提供基本公共服務(wù)和社會保障而實現(xiàn)社會資源的合理配置，以促進各類主體適當(dāng)參與社會治理、相對公平地分享發(fā)展成果、提高人民祈福、維護社會和諧。在這個體系下，財政是實現(xiàn)這些目標的基礎(chǔ)物質(zhì)保障。

生態(tài)體系簡而言之就是我們的生存、生活、生產(chǎn)所依賴的環(huán)境系統(tǒng)。提高生態(tài)文明程度，財政需要發(fā)揮支持、引導(dǎo)、促進作用，體現(xiàn)出重要的支柱性作用。

（二）國家治理體系的橫向結(jié)構(gòu)看財政的基礎(chǔ)性和支柱性

治理結(jié)構(gòu)體系，主要體現(xiàn)國家治理中各參與主體的責(zé)任及其邊界，以及主體之間的相互作用各關(guān)系。其中最重要的主體是政府、社會、市場，他們之間的核心關(guān)系是政府與市場、政府與社會、中央政府和地方的政府之間的關(guān)系。在這個結(jié)構(gòu)體系下，各類關(guān)系最直接、最基本的體現(xiàn)，都反映在財政上面，那就是把握好財政的支出邊界，體現(xiàn)“有所為有所不為”的原則。財政是保證國家治理結(jié)構(gòu)體系順利運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

治理功能體系，解決的是“治理體系主要發(fā)揮什么作用”的問題，主要體現(xiàn)動員、組織、監(jiān)管、服務(wù)、配置等功能。實現(xiàn)這些功能，顯然財政是重要的手段和支撐，也是服務(wù)和配置功能的重要的載體。在這個體系中，財政運送支柱性作用。

治理制度體系，治理制度體系解決的是“如何保障治理結(jié)構(gòu)有效運轉(zhuǎn)”的問題，包括實現(xiàn)國家治理目標的各類法律制度、標準規(guī)范及動作機制。在這個體系中，涉及財政的法律制度是重要的組成部分，也是保障其他法律制度等得以執(zhí)行和落實的基礎(chǔ)。財政的支柱性作用表現(xiàn)明顯。

治理方法體系，解決的是“具體靠什么手段進行治理”的問題。國家治理是一個綜合系統(tǒng)，需要多元方法和手段的協(xié)同使用。一般可以概括為法律、行政、經(jīng)濟、道德、教育、協(xié)商等六大方法手段。顯然，財政作為一種國家治理的工具和手段，在這個體系中既是經(jīng)濟手段的具體體現(xiàn)之一，也是其他手段得以有效運用的協(xié)同因素，發(fā)揮著支柱性的作用。

治理運行體系治理運行體系解決的是“治理體系采取何種方式、何種路徑運轉(zhuǎn)”的問題，可以概括為自上而下、自下而上、橫向互動三大運行方式。無論何種方式，財政作為實現(xiàn)國家治理意圖的特質(zhì)資源都以資金流、現(xiàn)金流的形式維持和體現(xiàn)著這些運行方式，因而居士于基礎(chǔ)性地位。

綜上，可以對財政的基礎(chǔ)和支柱性地位進一步表述如下：

——財政資金是治國理政的必要物質(zhì)基礎(chǔ)。兵馬未動，糧草先行。沒有財政資金保工資、保運轉(zhuǎn)、保安全、保穩(wěn)定，所有政策措施和治國理政的實踐都不可能正常進行。

——財政預(yù)算是體現(xiàn)治國理政的意圖的重要技術(shù)基礎(chǔ)?！耙槐绢A(yù)算看天下”。財政預(yù)決算，是黨和政府執(zhí)政為民、增進人民福祉、發(fā)展經(jīng)濟和社會戰(zhàn)略意圖的重要反映。

——財政收支活動是實現(xiàn)資源配置、收入調(diào)節(jié)和經(jīng)濟調(diào)控的基本職能的載體和基本途徑，是政治、經(jīng)濟、社會三大系統(tǒng)的有機聯(lián)結(jié)，是政治安定、經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的基本保障。

——財政政策是協(xié)調(diào)政府、社會、市場及其他各類主體利益關(guān)系的基本手段。

——財政監(jiān)督和績效考核是檢驗國家治理效能的重要手段和方法。

——財政關(guān)系是中央和地方政府間、同及政府不同間事權(quán)劃分的集中體現(xiàn)。

二、十八屆三中全會以來對財政工作的新要求

黨的十八屆三中全會明確提出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要的支柱”。這是對財政工作的新定位，也是對財政工作的新要求。具體表現(xiàn)在：

（一）  對財政工作有新定位。把財稅體制改革置于各項事業(yè)改革之首，加快推進，為其他改革奠定堅實基礎(chǔ)。是各領(lǐng)域改革中，深改辦通過的第一項改革方案。

（二）  更加突出強調(diào)“政”的作用。財、政互為依托，但過去側(cè)重于財，對政關(guān)注不夠，也由此導(dǎo)致財政部門淪為出納部門、財務(wù)部門。如何突出“政”，就是在制定各項政策時，更加強調(diào)財政的參與度，更加強調(diào)財政規(guī)律主動適應(yīng)、引領(lǐng)、規(guī)范其他業(yè)務(wù)活動，更加強調(diào)立足國家治理大局下經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的實際需要制定財政政策和開展財政活動。特別是在制定和實施各項政策時，更加強調(diào)財政可持續(xù)的約束條件，增加財政的話語權(quán)。

（三）  突出要求理清財政支出的邊界。財政要拋棄過去頭痛醫(yī)頭、腳本痛醫(yī)腳的支出安排方法，保持業(yè)務(wù)定力，堅持有所為有所不為，強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用。凡市場能做的，財政要少參與，少界入。

（四）  財政調(diào)控經(jīng)濟的手段和方法更加多樣。改變過去主要依靠稅收、政策性金融、安排支出等方式調(diào)控經(jīng)濟，改進債務(wù)管理、推進PPP、通過中期預(yù)算發(fā)揮財政“逆周期”調(diào)節(jié)作用等。

（五）  理順財政關(guān)系更加突出地依賴于事權(quán)劃分。各級財政關(guān)系和財政支出的安排更加強調(diào)以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)。事權(quán)劃不清，支出責(zé)任劃分不能定型，稅收體系就不能調(diào)整到位，稅收法定就可能落實，地方稅收體系了不能構(gòu)建。因此，財稅體制改革的邏輯起點在事權(quán)劃分。事權(quán)劃分不能到位時，只能依據(jù)既定法規(guī)、新情況新問題、專業(yè)領(lǐng)域探索等情形劃分支出責(zé)任。

（六）  適應(yīng)新常態(tài)。經(jīng)濟新常態(tài)下，財政工作要有定力（不求一時增長快慢）、要保基本兜底線守網(wǎng)底、要更好發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟作用以穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)、要更加優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、更加注重投入績效。社會新常態(tài)下，適應(yīng)人民群眾的更高的公平正義期望而追求均等化，關(guān)注發(fā)展不平衡下的地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群貧富差距問題而優(yōu)化資源配置，人口流動和遷移形勢下的財政可攜帶，城鎮(zhèn)化推進中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，老齡化加速過程中的財政可持續(xù)。政治新常態(tài)下，人民群眾參政議政的通道更多，監(jiān)督意愿更強烈，研究財政問題更專業(yè)，需要更加規(guī)范財政行為，更加強調(diào)財政預(yù)算公開（面更廣、項更細、更及時），更加需要協(xié)調(diào)不同利益主體的關(guān)系。