2015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明改革總體方案》，提出要建立國家空間規(guī)劃體系，整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機制。在中央深改辦和發(fā)改、國土、環(huán)保、住建等部委的推動下，海南、廣西、浙江、貴州、福建等省都在推進省級層面的空間規(guī)劃的試點工作?！端拇ㄊ〕擎?zhèn)體系（2014-2030）》編制于2013年啟動，目前工作已經(jīng)接近尾聲。結(jié)合編制過程中的一些體會和國家空間規(guī)劃體系改革的趨勢，有一些不成熟的思考和大家分享。

交流三部分內(nèi)容：一是省情主要特征與挑戰(zhàn)；二是本次規(guī)劃的主要策略；三是編制過程中的困惑和進一步的思考。

四川是我國內(nèi)陸地區(qū)重要的人口和資源大省，同時也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相對后發(fā)的省份。2014年全省戶籍總?cè)丝?133萬人，常住總?cè)丝?107萬人，轄18個地級市，3個自治州，183個區(qū)縣，4661個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，總面積48.5萬平方公里。

四川省情特征的第一個方面，發(fā)展階段相對滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量不高。2014年全省人均GDP為3.50萬元，僅為全國平均水平的3/4。常住人口城鎮(zhèn)化率46.3%，低于全國8.5個百分點；戶籍人口城鎮(zhèn)化率29.4%，低于常住人口城鎮(zhèn)化率17個百分點。流動人口總量超過3000萬人，占全國流動人口總量約1/8、流動方式多元復(fù)雜，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第二個方面，生態(tài)環(huán)境和人居安全約束相對突出。首先四川是長江、黃河重要的水源補給區(qū)，三大國家重點生態(tài)功能區(qū)占了全省面積的60%，國家生態(tài)安全屏障的責(zé)任重大。其次四川省自然災(zāi)害類型多、頻次高，是我國地震、滑坡、泥石流等災(zāi)害較集中的省，較多的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村分布在地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)。另外，隨著城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，部分地區(qū)環(huán)境超載、生態(tài)退化和環(huán)境污染等問題也日益凸顯。

第三個方面，地區(qū)和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。四川地處我國地勢三大階梯中的第二和第三階梯的交界地帶，省內(nèi)幾大板塊發(fā)展條件差異巨大。如人口密度盆地內(nèi)部為400人/平方公里，攀西地區(qū)為100人/平方公里，川西地區(qū)只有10人/平方公里，盆地和川西相差40倍，經(jīng)濟密度盆地和川西更是相差60倍。在成都與省內(nèi)其它二級城市的發(fā)展差距在不斷加拉大，成都的人均GDP水平大致是省內(nèi)其它市州的2-5倍。如何改善持續(xù)擴大的區(qū)域差距是建設(shè)全面小康社會需要回答的首要問題。

基于對上版省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實施的評估，以及對四川當(dāng)前發(fā)展階段和國家發(fā)展要求的解讀，本次規(guī)劃的主要任務(wù)為：探索以人為本的新型城鎮(zhèn)化路徑，優(yōu)化省域城鄉(xiāng)空間資源配置和城鎮(zhèn)化空間布局形態(tài)，為四川省加快建設(shè)西部經(jīng)濟強省和全面建成小康社會提供空間支撐保障。

具有四川特色的新型城鎮(zhèn)化推進路徑包括五個方面，即：

以人為本：堅持省內(nèi)轉(zhuǎn)移為主、省外輸出為輔的城鎮(zhèn)化道路，充分尊重農(nóng)民意愿和自主選擇，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；

四化同步：加快產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育多元發(fā)展動力，實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動；

生態(tài)文明：落實生態(tài)文明理念，實施分區(qū)差異化發(fā)展路徑，引導(dǎo)人口向省內(nèi)承載力高的地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進就近就地城鎮(zhèn)化；

優(yōu)化布局：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展，推動全省形成大中小城市和小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代城鄉(xiāng)格局；

傳承文化：加強歷史文化遺產(chǎn)保護，提升城鎮(zhèn)風(fēng)貌特色，改善人居環(huán)境品質(zhì)，加快美麗城鎮(zhèn)和宜居城鄉(xiāng)建設(shè)。

圍繞省域空間資源配置和城鎮(zhèn)化空間格局優(yōu)化，規(guī)劃提出的主要策略如下：

策略一，嚴(yán)格資源環(huán)境和人居安全的全域管控，以生態(tài)安全格局為底線調(diào)控省域城鄉(xiāng)空間發(fā)展。

構(gòu)建“一帶六片八廊多點塊”的全省生態(tài)安全格局，首次劃定了龍門山—安寧河谷安全控制帶，控制區(qū)域內(nèi)人口和產(chǎn)業(yè)的過度集聚。同時制定了加強盆周山地和川西高原重點生態(tài)功能區(qū)的管控，加強流域生態(tài)廊道的保護，促進城鎮(zhèn)集約節(jié)約發(fā)展，加強環(huán)境綜合整治，嚴(yán)格保護綠色生態(tài)空間的措施。

策略二，基于資源環(huán)境承載能力評價，制定分區(qū)差異的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略。

包括：促進平原地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，嚴(yán)格保護耕地和區(qū)域生態(tài)綠廊綠楔，防止城鎮(zhèn)建設(shè)連綿；推動丘陵地區(qū)加快發(fā)展，強化城鎮(zhèn)發(fā)展支撐能力，促進有條件的中心城市加快集聚；引導(dǎo)盆周山地地區(qū)特色化發(fā)展，嚴(yán)格控制地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)人口集聚，加強生態(tài)型經(jīng)濟發(fā)展和扶貧開發(fā)；實現(xiàn)川西高原地區(qū)綠色生態(tài)發(fā)展，完善交通網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)補償機制，推動全域旅游發(fā)展，合理調(diào)控資源開發(fā)和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展等。

策略三，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模和職能結(jié)構(gòu)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建多點多極的城鎮(zhèn)體系。

規(guī)劃提出合理限定成都主城區(qū)的人口規(guī)模，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間品質(zhì)，重點發(fā)展科技研發(fā)、尖端制造、國際交往、金融商務(wù)、文化旅游等功能。促進區(qū)域性中心城市發(fā)展，加快培育一批百萬人口規(guī)模以上的中心城市，完善產(chǎn)業(yè)和服務(wù)支撐，發(fā)揮其對周邊區(qū)域的輻射帶動作用。鼓勵經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、環(huán)境承載力較強的重點縣、重點鎮(zhèn)發(fā)展，使之成為就近就地城鎮(zhèn)化的主要載體。

策略四，對接國家戰(zhàn)略要求，構(gòu)建開放型、網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)。

上版體系規(guī)劃的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)為“一心四軸、四區(qū)一環(huán)”，形成以成都為核心的“K”字形空間結(jié)構(gòu)，受制于當(dāng)時的區(qū)域發(fā)展階段和成渝分治的編制背景，在區(qū)域開放和川渝合作方面考慮不多。本次規(guī)劃基于城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)的識別，以主動融入國家戰(zhàn)略格局為導(dǎo)向，提出構(gòu)建“一軸三帶、四群一區(qū)”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局，以“兩橫、兩縱”的開放型組織結(jié)構(gòu)來更好的銜接區(qū)域、引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間格局優(yōu)化。

策略五，明確省級層面需要重點加強協(xié)調(diào)和管控的地區(qū)。

包括成都大都市圈和6個都市區(qū)，以及沿江城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)區(qū)和安寧河谷城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)區(qū)。以城市群和都市區(qū)為引領(lǐng)促進各城市群內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展與分工合作，促進各級中心城市與外圍地區(qū)一體化發(fā)展，重點應(yīng)對省內(nèi)跨區(qū)域協(xié)調(diào)難的問題，促進基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共建，推進區(qū)域一體化進程。

目前，本次體系規(guī)劃的成果已經(jīng)通過住建部的專家審查，規(guī)劃的主要結(jié)論也已經(jīng)納入了四川省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和十三五規(guī)劃綱要。在接近3年的規(guī)劃編制過程中，一直困擾項目組的就是省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實施效力問題。當(dāng)前省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制和組織實施主體是住建部門，編制內(nèi)容卻基本上涵蓋了省域空間規(guī)劃的全部，不僅城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展方面需要和各省級部門協(xié)調(diào)，10多個專項規(guī)劃內(nèi)容更是和其它部門規(guī)劃交叉重疊，導(dǎo)致規(guī)劃編制和審批過程中阻礙重重、周期漫長。

同時規(guī)劃實施也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如規(guī)劃提出的次區(qū)域差異化發(fā)展戰(zhàn)略，對于破解資源環(huán)境和城鎮(zhèn)發(fā)展之間的沖突具有重要的意義，但短期內(nèi)卻無法推動省級主體功能區(qū)規(guī)劃的修編，在實施上更是不具備主體功能區(qū)按縣級單元差異化政績考核的力度。另外，規(guī)劃提出的促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)發(fā)展資源應(yīng)當(dāng)向部分二級中心城市、重點縣和重點鎮(zhèn)傾斜，背后的關(guān)鍵是打破土地、產(chǎn)業(yè)、投資等發(fā)展資源按行政層級進行配置的機制，目前看來是前景渺茫。其它諸如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通規(guī)劃、扶貧開發(fā)等專項規(guī)劃內(nèi)容的實施同樣也缺乏有效的保障。

問題的核心在于規(guī)劃編制內(nèi)容和組織實施部門的事權(quán)不對應(yīng)。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確了省級人民政府是省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制和組織實施的主體，但在實際操作中，無論是編制還是實施，基本上都是由省級住建部門牽頭，規(guī)劃成果雖然涵蓋了綜合性區(qū)域規(guī)劃的大部分內(nèi)容，但本質(zhì)上依然是部門屬性的規(guī)劃。由于住建部門在省域空間資源管控和配置方面的事權(quán)相對偏弱，導(dǎo)致規(guī)劃實施在城鎮(zhèn)化政策制定、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模調(diào)控、重大建設(shè)項目選址、重點地區(qū)協(xié)調(diào)管控等方面都會遇到障礙。

個人認(rèn)為，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實效性的提升關(guān)鍵在于規(guī)劃編制與國家空間治理體系現(xiàn)實和改革趨勢的契合。省域空間規(guī)劃體系改革是國家治理體系改革的重要舉措，但到目前為止，對于省域空間規(guī)劃如何進行合一、由誰來牽頭合一都還存在諸多認(rèn)識上的分歧。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確的重要的法定規(guī)劃層次，同時也是省域重大項目選址和下位城市規(guī)劃編制的重要依據(jù)，如何提高規(guī)劃的實效性、提高規(guī)劃編制和審批效率，仍是我們當(dāng)下必須面對的問題。

建議在短期內(nèi)，國家空間治理體系改革尚未明確之前，按照政府行政不缺位、不越位的原則，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在視野上超越部門規(guī)劃，在行動上回歸部門規(guī)劃。

建議在編制全國體系規(guī)劃的同時，進一步完善省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法，圍繞住建部門的核心事權(quán)，借鑒城市總體規(guī)劃編審分離的經(jīng)驗，大幅度簡化規(guī)劃編制內(nèi)容，縮短規(guī)劃審批流程，加強規(guī)劃實施的政策保障和機制建設(shè)，強調(diào)規(guī)劃編制過程中的部門協(xié)同，提高規(guī)劃的時效性和實效性。

而在中長期，順應(yīng)國家空間治理體系改革的需要，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃將成為省域空間規(guī)劃的重要組成部分，并應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)省域空間規(guī)劃的責(zé)任。

未來國家治理體系改革的方向包括管理層級進一步簡化，管理部門進一步整合，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等。按照改革的趨勢，省級政府的宏觀調(diào)控職能將進一步加強，省域空間規(guī)劃具有明確的行政主體和事權(quán)責(zé)任，將成為國家區(qū)域性空間規(guī)劃中最具有實踐意義，同時承擔(dān)承上啟下作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃經(jīng)過多年的實踐，在城鎮(zhèn)化研究、城鎮(zhèn)空間組織、多專項規(guī)劃協(xié)同、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、指導(dǎo)地方建設(shè)等方面的積累將成為省域空間規(guī)劃編制不可或缺的重要力量。個人的判斷，國土空間管理核心部門的整合將是實現(xiàn)省級空間規(guī)劃合一的根本性制度保障。但應(yīng)對未來空間資源管理事權(quán)的整合，我們在相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的修訂，國土空間用途管理體系的整合，空間管理基礎(chǔ)信息平臺的搭建，空間規(guī)劃向區(qū)域公共政策話語體系的轉(zhuǎn)化等方面還有很多工作需要補課。

國家區(qū)域空間規(guī)劃事權(quán)的整合，必將打破多個舊系統(tǒng)，組建一個新系統(tǒng)。系統(tǒng)構(gòu)成的三個要件：要素、結(jié)構(gòu)和目標(biāo)，真正能夠促使系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵不在于要素多少的變化，而是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和目標(biāo)的深刻變革。每個系統(tǒng)都有一個隱含的重要目標(biāo)，就是確保自我永續(xù)。國家空間治理體系的變革，要求各空間規(guī)劃主導(dǎo)部門都能夠跳出狹隘的部門視野，以更寬廣的視野、更開放的心態(tài)來合縱連橫。規(guī)劃設(shè)計行業(yè)的目標(biāo)不僅僅是在國家空間規(guī)劃編制試點中成為領(lǐng)跑者，更重要的是創(chuàng)新技術(shù)方法、重構(gòu)理論體系、影響國家決策，成為國家空間治理體系變革的推動者！

感謝項目主管總工李曉江、各位院總工在工作過程中給予的幫助和指導(dǎo)！感謝四川省住建廳、四川省院、四川省規(guī)劃編研中心和成都市規(guī)劃院各位參與工作的領(lǐng)導(dǎo)和同志！感謝北京大學(xué)、中國人民大學(xué)和北京師范大學(xué)各位參與研究的老師和同學(xué)們！感謝中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院內(nèi)參加項目各位同事的努力和辛勤付出！