對話動機

　　8月31日,關(guān)于修改個人所得稅法的決定經(jīng)十三屆全國人大常委會五次會議表決通過,修改后的個稅法將于自2019年1月1日起正式實施。為了讓納稅人盡早享受減稅紅利,2018年10月1日至12月31日期間,新個稅法開始試行。

　　個人所得稅法與每個人息息相關(guān),一直備受社會關(guān)注。圍繞新個稅法的相關(guān)焦點問題,記者與業(yè)內(nèi)有關(guān)專家展開對話。

　　對話人

　　中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任　　施正文

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授　　　　　　劉劍文

　　《法制日報》記者　　　　　　　　杜　曉

　　《法制日報》實習(xí)生　　　　　　　胡明楊

　　個稅綜合改革體現(xiàn)社會公平正義

　　記者:此次個人所得稅法修改被普遍認(rèn)為力度很大,此次修改的背景是什么?

　　施正文:黨的十八屆三中全會關(guān)于財政改革工作一項重要內(nèi)容就是稅制改革,要求建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。以前不管是個稅改革還是法律修訂,主要是通過調(diào)整起征點進(jìn)行個稅調(diào)整,并沒有涉及一些比較根本的問題,比如課稅模式。過去是分類稅制,新制定的國家個人所得稅制度是綜合所得稅或者是綜合與分類相結(jié)合,綜合與分類相結(jié)合也是綜合所得稅,只是綜合的程度稍微小一點。

　　綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度在20多年前就提出來了,此次稅制改革不僅提出了這個要求,而且重申了時間節(jié)點,即要在2020年之前完成改革。

　　劉劍文:黨的十八屆三中全會明確提出,要建立分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅制度,個稅法修改是落實這一提法的有力舉措。個稅法自1980年制定后,中間經(jīng)過六次修改,最近一次修改是2011年,從2011年到今年是第七次修改。實際上,這些年來,居民收入情況、整個社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了很大變化。另外,修改個稅法也是落實黨的十八屆三中全會提出的稅收法定原則。還有一個背景就是國際上也在進(jìn)行稅制改革,對于中國還是有影響的。

　　記者:個人所得稅法的修改及實施,其重要意義體現(xiàn)在哪里?

　　施正文:要進(jìn)一步發(fā)揮個稅在收入分配中的調(diào)節(jié)作用。因為現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的一個問題就是收入差距擴大、分配不公,所以要發(fā)揮稅收在收入分配調(diào)節(jié)中的作用。個稅是最主要的直接稅,稅收對收入進(jìn)行調(diào)節(jié)主要是靠個稅,所以這次改革主要是突出個稅調(diào)節(jié)分配的功能。突出個稅調(diào)節(jié)分配的功能不能僅僅調(diào)整起征點,稅制模式也要轉(zhuǎn)型,因為分類可能會造成不公平,所以要求綜合與分類相結(jié)合,更好發(fā)揮個稅作用。

　　另外一個就是調(diào)整稅率,稅率的調(diào)節(jié)力度是很大一項,稅基和征管也會影響調(diào)節(jié)效果。對于高收入人群,雖然有稅率的規(guī)定,但是沒有征管手段是不行的,所以嚴(yán)格征管也有助于調(diào)節(jié)。個稅的定位和增值稅不一樣,增值稅主要是籌集財政收入,不能發(fā)揮調(diào)節(jié)功能,但個稅不一樣,個稅是直接針對個人按照收入征稅,適用的是累進(jìn)稅率,這種稅制的設(shè)計機制確保個稅能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。

　　個稅改革不僅僅是稅收和經(jīng)濟(jì)問題,從更深的層面來看,還涉及社會轉(zhuǎn)型、社會進(jìn)步、民主法治等。個稅改革是民主法治發(fā)展的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié),因為個稅是直接稅,能提升公民的納稅意識和權(quán)利意識,塑造現(xiàn)代公民?，F(xiàn)代公民不僅要承擔(dān)納稅的義務(wù),還要行使相應(yīng)的權(quán)利。

　　我們經(jīng)常說財稅是國家治理的基礎(chǔ)和支柱,但如果還是通過間接稅向企業(yè)征稅,那么稅收、稅制就不能在國家治理中發(fā)揮作用。因為公眾不是納稅人,在間接稅中企業(yè)是納稅人,但是稅收的負(fù)擔(dān)最終是公眾承擔(dān),間接稅轉(zhuǎn)嫁到公眾身上,這是非透明的稅收。非透明的稅收就不是現(xiàn)代稅收,不利于塑造現(xiàn)代公民。個稅作為直接稅,有利于增強財稅透明度,體現(xiàn)了國家治理的轉(zhuǎn)型。

　　現(xiàn)代稅收制度契合現(xiàn)代國家的發(fā)展要求,這次個稅綜合改革,在我國稅制領(lǐng)域具有里程碑的意義,推進(jìn)了中國社會轉(zhuǎn)型。所以,這一次稅制改革的意義,不僅是通過稅制改革減了多少稅擴大了消費,更重要的是建立了現(xiàn)代稅制,體現(xiàn)了社會公平正義。

　　怎樣看待個人所得稅起征點設(shè)置

　　記者:此次個人所得稅法修改為哪些人群帶來了減稅福利?

　　施正文:這次個稅改革的減稅福利主要惠及以工資薪金為主要收入來源甚至唯一收入來源的這一部分人,也就是說拿工資并且收入不高的中低收入者普遍減稅,因為適用于中低收入者的前三檔級距擴大。這里有個限制條件,必須只有一項收入來源,就是工資薪金,那么你的稅負(fù)就會降。因為級距擴大相對來說可能會適用較低的稅率,但是達(dá)不到更高的級距,就不用按照那個稅率繳稅?，F(xiàn)在的方式是,一個月1500元以下適用3%的稅率,1500元到4500元要適用10%的稅率。按照新的個稅法,級距擴大后就意味著1500元到3000元還是適用3%的稅率。除了稅率級距的擴大,另外一個降稅的因素就是起征點提高,基本費用扣除從3500元提高到5000元。這兩項減稅措施針對的就是拿工資的人群。

　　如果收入來源是多元的,不只是拿工資,還有綜合所得里的其他三項所得,比如勞務(wù)報酬所得,那稅負(fù)就不一定會下降。這是因為綜合征稅要把工資之外三項所得也要匯總起來,意味著總收入提高了,有可能就適用于更高一級的稅率。也就是說,對于有多項收入來源的人,如果收入來源比較多、數(shù)額比較大,屬于中高收入者,他們的稅負(fù)就要高。雖然最高稅率沒有變化,但是稅負(fù)還是增加了,因為累計匯總征稅以后,稅率爬升,他們適用的稅率會更高。低收入者由于收入低,雖然收入多元化,如果收入很少,依然還是減稅。也就是說,專家學(xué)者、科技人員等靠自己的勞動、智慧、貢獻(xiàn)取得的收入,如果收入比較高,稅負(fù)可能就會提升,甚至?xí)休^大幅度的提升。

　　劉劍文:減稅的福利不少,其核心還是向中低收入者傾斜。具體包括:一是起征點從3500元提高到5000元,對比過去這是一個很大的變化。二是增加了專項附加扣除,這也可以給人們帶來很多福利,特別是增加了對于贍養(yǎng)老人的支出。三是建立綜合所得稅制以后,對稅率的結(jié)構(gòu)、級距進(jìn)行了優(yōu)化,以前收入不算太高的人的稅負(fù)會有較大幅度下降。

　　記者:有觀點認(rèn)為,北上廣深這樣的一線大城市與三四線城市相比,居民的工資水平和生活成本差距很大,起征點提高到5000元對于大城市的人來說,生存壓力依舊不小,因此希望個稅起征點設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該如何看待這一觀點?

　　施正文:這一想法可以理解,但是不可行也不必要。從國際上看,關(guān)于基本費用的扣除,沒有哪個國家采取國內(nèi)不同地方適用不同標(biāo)準(zhǔn)的做法。

　　標(biāo)準(zhǔn)化的原因有許多,首先,雖然生活在大城市的生活成本高,但是相對來說收入也高,所以統(tǒng)一扣除起到一定的矯正作用,消除地區(qū)之間的差異。

　　其次,在管理上存在難度。如果地區(qū)之間做了區(qū)分,但是配套管理措施沒有跟上,就會成為逃稅漏稅的一個漏洞。以北京為例,如果北京的起征點高,有些人可能就會在北京設(shè)個辦公室,但是又怎么能知道他們就一定在北京工作呢?稅務(wù)機關(guān)核實這類事實的難度很大。另外,如果北京起征點高,為了避稅,優(yōu)秀人才都往北京去,這也不利于人才流動。所以,個稅制度統(tǒng)一有助于全國協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展。

　　劉劍文:首先,修改后的個稅法現(xiàn)在已經(jīng)通過了,下一步就是實施的問題?，F(xiàn)在說要根據(jù)各個地方的不同情況分別規(guī)定稅率,這是不可能的,個稅法修改之前或許還有可能。

　　其次,在2005年個稅法修改時,大家也提到各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異較大,一線城市特別是在北上廣深這些城市生活的居民的支出負(fù)擔(dān)比其他城市大不少,能不能將起征點提高一些,體現(xiàn)差別化。這樣的想法是好的,但是從稅收的流向來講,不一定能達(dá)到目的。如果各地的起征點不一樣,起征點低的地方的人就會想方設(shè)法把收入轉(zhuǎn)移到起征點高的地方,這就造成了地區(qū)之間新的不平衡,出現(xiàn)稅收逆向流轉(zhuǎn)的問題。

　　最后,北上廣深這些地方看起來支出是大一些,某種意義上講起征點應(yīng)該高一點,但是有些時候這是一個對等的關(guān)系,因為這些地方的人所享受的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)比二三四線城市多得多。所以我們應(yīng)該多維度去思考,這樣能更好地理解很多問題。

　　專項附加扣除應(yīng)該如何操作

　　記者:此次個稅法修改中增加了專項附加扣除,包括贍養(yǎng)老人的支出、子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等與人民群眾生活密切相關(guān)的支出。如何確保相關(guān)規(guī)定在具體操作過程中公平合理?

　　施正文:這個問題是個稅法將來實施中的難點,也是容易產(chǎn)生爭議的地方。專項附加扣除這一制度設(shè)計的目的,就是要突出公平性,因為不同家庭之間專項附加扣除的情況有差異,有的家庭有這些支出,有的家庭沒有這些支出,有的多,有的少。按照量能課稅和公平的原則,沒有這項支出就不扣,支出少就少扣,這樣才公平。

　　不過,要確保公平,還需要征管能力跟進(jìn)、納稅人遵紀(jì)守法等客觀條件來保障。如果這些配套條件不能提高,或者說不能有效核實納稅人專項附加扣除的情況,就會出現(xiàn)騙取專項附加扣除的現(xiàn)象,那就會成為一個漏洞,這是將來要注意的問題。

　　現(xiàn)在的問題是,修改后的個稅法沒有對專項附加扣除的具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)做規(guī)定。未來,這方面的情況要考慮清楚,有待進(jìn)一步明確。改革不可能一步到位,需要逐步推進(jìn),但是要勇于擔(dān)當(dāng)爭取邁出更大步伐。為了提高可行性和可操作性,專項附加扣除將來在制定實施條例或者辦法時,要本著積極、公平、可行的原則,既要有一定的力度,又不能太大。在操作層面,因為專項付附加扣除現(xiàn)在是分類、分項扣除,將來肯定要根據(jù)憑證或相關(guān)信息進(jìn)行扣除,相關(guān)部門也要審核,這樣才能做到防止騙取專項附加扣除。

　　專項附加扣除要有一定的技巧。比如,就住房貸款利息和租金來說,如果要讓那些真正沒有住房的人能夠通過這些扣除減輕一部分負(fù)擔(dān),那就不能扣除太少。還有子女教育,比如普通幼兒園和高檔私立幼兒園的收費差距很大,所以過高的費用肯定是不會扣除的。還有繼續(xù)教育比如MBA,不是為了解決有飯吃的問題,這個費用肯定不會扣除。所以,6類專項附加扣除都是為了滿足基本生活的需要,是普適性的,所有人都會遇到的,要根據(jù)這個來制定標(biāo)準(zhǔn),不屬于這個范圍的過高消費和超前消費不能被考慮,這是一個原則。

　　記者:具體應(yīng)該采取什么方法來實施專項附加扣除?

　　施正文:我想不會采取完全拿發(fā)票和拿憑證來扣除的辦法。因為我們對專項附加扣除都有限額,如果超過規(guī)定的限額就不會扣除,在限額以內(nèi)的要考慮實際情況。

　　一開始可能會采取比較簡單的方法,可能實行定額扣除。以子女教育來說,只要是未成年人,一個人一年扣多少,兩個孩子又扣多少,不管在哪個學(xué)校上學(xué)扣除的數(shù)額都是確定的。沒有子女的那部分人就得不到,因為有子女的肯定會上幼兒園,所以就不用稅務(wù)機關(guān)核實了。高檔幼兒園和普通幼兒扣除一樣多。再比如繼續(xù)教育,如果處于失業(yè)狀態(tài),個稅上就會扣除,因為可能需要參加職業(yè)培訓(xùn)才能上崗,無論你參加什么崗位培訓(xùn)、參加哪個培訓(xùn)班、價格多少,只要屬于登記失業(yè)的,個稅就會扣除。 

　　住房貸款利息和住房租金可能也有一個限額,在限額以內(nèi)進(jìn)行扣除。所以在這種情況下,假如一年或者一個月租金沒有那么高,沒有超出限額,那就少扣一點；超過了就不能扣；租金少了就按照實際的扣除。所以專項附加扣除既要公平又要兼顧可行,因為如果不可行就會成為稅收漏洞。

　　記者:還有觀點認(rèn)為,專項附加扣除的申報程序過于復(fù)雜。應(yīng)該如何提高申報效率?

　　施正文:將來,對于綜合征稅來說,個人需要申報,但是稅務(wù)機關(guān)也會提供更多納稅服務(wù)。將來稅務(wù)機關(guān)和其他各個部門應(yīng)該實現(xiàn)信息共享,稅務(wù)機關(guān)根據(jù)搜集到的信息給出申報表。

　　其中,住房貸款利息和住房租金可能需要自行申報,有利于防止避稅。因為現(xiàn)在租房逃稅現(xiàn)象很嚴(yán)重,出租方不會主動告訴稅務(wù)機關(guān)說自己把房子租出去了。但是將來要是租房子想要進(jìn)行專項附加扣除,就需要向稅務(wù)部門提供出租方的信息,這樣稅務(wù)機關(guān)就可以向出租方征稅。

　　劉劍文:國家稅務(wù)總局現(xiàn)在下了指令,要加強個人所得稅領(lǐng)域申報的干部培訓(xùn),同時也要重視互聯(lián)網(wǎng)在個稅申報方面的功能和作用。隨著技術(shù)的發(fā)展,個稅申報應(yīng)該不會很難。因為改革之后的個稅是2019年1月1日生效,真正申報則是2020年,這個過程對于信息搜集和整理很重要。另外,稅務(wù)機關(guān)的申報系統(tǒng)應(yīng)該盡量簡化,便于操作和使用。