內(nèi)容摘要：

碳排放權(quán)交易（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“碳交易”）和碳稅作為碳減排的兩種主要政策手段，在全球諸多國(guó)家和地區(qū)得到積極應(yīng)用。中國(guó)作為溫室氣體排放大國(guó)和全球第二大經(jīng)濟(jì)體，自2011年起在七個(gè)省市先后實(shí)行碳交易試點(diǎn)，取得了積極成效。在此基礎(chǔ)上，2017年底已正式啟動(dòng)了全國(guó)碳排放權(quán)交易。但受覆蓋面和調(diào)控范圍限制、碳市場(chǎng)中價(jià)格形成機(jī)制構(gòu)建難度大以及可能發(fā)生市場(chǎng)失靈等因素影響，僅以碳交易一種手段并不能有效解決中國(guó)碳減排的所有問(wèn)題。相比碳交易而言，碳稅的覆蓋面更廣、更為公平，且在中國(guó)國(guó)情下，開(kāi)征碳稅具有立法效力更高和征收更為靈活的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此，我們建議，基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情及碳減排的實(shí)際需要，現(xiàn)階段及今后一段時(shí)期，應(yīng)統(tǒng)籌考慮碳交易和碳稅兩種政策手段的并行和綜合應(yīng)用，在進(jìn)一步完善碳交易的同時(shí)擇機(jī)開(kāi)征碳稅。

【關(guān)鍵詞】碳排放權(quán)交易　碳稅　碳減排政策

【中圖分類(lèi)號(hào)】F812.42　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1003-2878（2018）04-0002-18

四、進(jìn)一步完善碳交易，擇機(jī)開(kāi)證碳稅

在國(guó)家明確建立全國(guó)碳交易市場(chǎng)以及環(huán)境保護(hù)稅放棄對(duì)二氧化碳排放征收后，國(guó)內(nèi)有關(guān)碳稅的研究和討論在逐步淡化。應(yīng)該說(shuō)，在國(guó)內(nèi)碳減排政策手段的選擇中，碳交易更符合國(guó)家對(duì)多方利益綜合權(quán)衡的需要而先行了一步，但我們認(rèn)為，國(guó)內(nèi)在應(yīng)對(duì)氣候變化和碳減排政策的戰(zhàn)略選擇上，并不能因?yàn)橐褜?shí)施碳交易市場(chǎng)就放棄碳稅?；趯?shí)際國(guó)情，我們更需要擇機(jī)開(kāi)征碳稅，與碳交易并行應(yīng)用、協(xié)調(diào)配合。
 

（一）

1.單靠碳交易機(jī)制不能充分實(shí)現(xiàn)中國(guó)碳減排的目標(biāo)

中國(guó)在2009年宣布碳排放強(qiáng)度到2020年降低40%到45%的目標(biāo)。2014年11月12日，又在《中美氣候變化聯(lián)合聲明 》中宣布于2030 年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值，并將努力早日達(dá)峰，到 2030 年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20% 左右的目標(biāo)。作為世界上的二氧化碳排放大國(guó)，減排任務(wù)艱巨，光靠碳交易機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

（1）出于對(duì)政府管理能力和企業(yè)交易能力的綜合考慮，碳交易市場(chǎng)并不能覆蓋所有的企業(yè)和碳排放量。目前已經(jīng)確定的全國(guó)碳排放交易體系啟動(dòng)時(shí)首先覆蓋了電力行業(yè)中年能耗一萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的企業(yè)。發(fā)電行業(yè)納入的企業(yè)達(dá)到1700多家，排放量超過(guò)30億噸。未來(lái)還將進(jìn)一步擴(kuò)展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)，預(yù)計(jì)現(xiàn)在的全國(guó)碳排放交易體系完全建成后所管控的碳排放量將占到全國(guó)碳排放總量的50%以上。①對(duì)于剩余近50%的二氧化碳排放量、大量的小企業(yè)排放源，也需要有相應(yīng)的調(diào)控手段。

（2）在中國(guó)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展不完善的情況下，碳交易市場(chǎng)存在價(jià)格失靈的可能。碳市場(chǎng)是基于人為設(shè)立的碳排放權(quán)而建立起的交易體系，其機(jī)制設(shè)置和運(yùn)行軌跡都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比一般的商品交易市場(chǎng)復(fù)雜，對(duì)一國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的完善程度要求更高。從近幾年EU ETS等主要碳市場(chǎng)的運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，即使在歐盟等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，碳市場(chǎng)也存在著價(jià)格調(diào)控失靈的可能性。對(duì)比歐盟碳市場(chǎng)發(fā)展中存在的問(wèn)題，在中國(guó)目前市場(chǎng)化程度不高的背景下，更需要充分考慮國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)價(jià)格失靈的可能性和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（3）中國(guó)地區(qū)發(fā)展差異大，單純依靠碳市場(chǎng)難以有效調(diào)節(jié)各地的碳排放行為。國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面差別巨大，碳減排面臨著不同的形勢(shì)，而各地在管理能力等方面也同樣存在著差別。從碳交易試點(diǎn)地區(qū)情況可以看到，由于制度設(shè)計(jì)等原因，部分地區(qū)的碳市場(chǎng)也面臨著碳價(jià)格調(diào)控失靈的問(wèn)題，需要有更加全面的碳減排手段加以應(yīng)用。
 

作為碳減排的兩種政策手段，碳稅與碳交易各有優(yōu)缺點(diǎn)。相比碳交易機(jī)制而言，碳稅的覆蓋面更廣，更為公平，碳稅計(jì)量較碳交易簡(jiǎn)單，可操作性強(qiáng)。同時(shí)，在中國(guó)的國(guó)情下，開(kāi)征碳稅具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：

（1）立法效力更高。中國(guó)作為單一制國(guó)家，相比西方國(guó)家而言，中央更具有權(quán)威性，在稅收立法上具有無(wú)可比擬的掌控力和可執(zhí)行性，對(duì)市場(chǎng)主體的約束力也更強(qiáng)。開(kāi)征碳稅，有助于進(jìn)一步彰顯中國(guó)政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的決心，強(qiáng)化政府對(duì)碳排放行為的調(diào)控力度。

（2）開(kāi)征更為靈活。碳交易需要確定國(guó)內(nèi)碳排放總量，并進(jìn)行碳排放權(quán)的分配，涉及到多方利益，在未能達(dá)成一致協(xié)議前實(shí)施的難度較大，在市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中也面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。而碳稅的開(kāi)征則更加靈活，可作為在較短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)的碳減排政策選擇。同時(shí)，我國(guó)在稅制上已經(jīng)具備了良好的基礎(chǔ)，碳稅既可以通過(guò)開(kāi)征單獨(dú)稅種實(shí)現(xiàn)，也可以在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)稅基礎(chǔ)上，新增“二氧化碳排放”的稅目。這不僅有利于減低碳稅單獨(dú)立法和實(shí)施的難度，而且可以減少為構(gòu)建新稅制體系花費(fèi)的成本和時(shí)間。
 

在應(yīng)對(duì)氣候變化的特定時(shí)期上，政府對(duì)于兩種政策手段的選擇上可能具有一定的傾向性。但考慮到現(xiàn)實(shí)中碳減排問(wèn)題的復(fù)雜性以及碳減排政策的相對(duì)有效性，為了更好地應(yīng)對(duì)氣候變化，全面實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，有必要充分認(rèn)識(shí)到碳交易和碳稅可以并行，二者的協(xié)調(diào)配合能夠發(fā)揮更大的調(diào)控作用。

無(wú)論從理論分析還是從國(guó)際社會(huì)政策選擇的傾向看，碳稅與碳交易都是可以同時(shí)運(yùn)用、共存并立的。理論上，兩者應(yīng)為互補(bǔ)關(guān)系，這種互補(bǔ)性主要表現(xiàn)在兩者的調(diào)控范圍和價(jià)格支撐上。國(guó)際政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，在碳稅與碳交易政策的運(yùn)用上，已有較多的國(guó)家實(shí)現(xiàn)了兩者的并存。因此，基于中國(guó)市場(chǎng)機(jī)制較不完善的現(xiàn)實(shí)以及開(kāi)征碳稅的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，中國(guó)更需要根據(jù)實(shí)際情況同時(shí)運(yùn)用碳交易與碳稅這兩種碳減排政策手段，構(gòu)建二者的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化和碳減排承諾，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明。
 

在碳稅與碳交易并行的制度模式下，碳稅的制度設(shè)計(jì)需要慎重考慮。同時(shí)，由于制度設(shè)計(jì)等方面的原因，兩種碳減排政策的運(yùn)用也可能會(huì)帶來(lái)兩種政策手段在調(diào)控范圍上的重疊，以及減排成本或負(fù)擔(dān)等方面的協(xié)調(diào)問(wèn)題。相應(yīng)地，也有必要通過(guò)合理的政策設(shè)計(jì)加以協(xié)調(diào)，避免政策矛盾和沖突，協(xié)同發(fā)揮兩種政策手段在碳減排上的調(diào)控作用。
 

在沒(méi)有碳市場(chǎng)的情況下，碳稅應(yīng)對(duì)所有的碳排放企業(yè)征收。但在國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)已經(jīng)先行建立的情況下，考慮到碳稅與碳交易之間的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，碳稅在制度設(shè)計(jì)上則應(yīng)不同于單獨(dú)征收的情況。

（1）明確限定征收范圍。在碳稅的征收范圍上，應(yīng)該避免對(duì)同一排放源或企業(yè)同時(shí)實(shí)施碳交易和碳稅政策，防止造成企業(yè)的雙重負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)該明確將納入碳交易體系的排放源或企業(yè)排除在碳稅的征收范圍之外，也就是說(shuō)，碳稅的征收范圍是碳交易體系覆蓋范圍之外的碳排放源或企業(yè)。

從全國(guó)碳市場(chǎng)的啟動(dòng)和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，目前納入碳交易的企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)是年能耗一萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，未來(lái)還可能會(huì)逐步降低標(biāo)準(zhǔn)從而將更多的企業(yè)和碳排放量納入調(diào)控范圍。這也就意味著，碳稅的征收范圍將主要是中小企業(yè)。

（2）采用簡(jiǎn)易計(jì)稅方式?？紤]到碳稅的征稅對(duì)象主要是中小企業(yè)，為了降低征管成本和企業(yè)管理成本，碳稅應(yīng)盡量采用較簡(jiǎn)易的計(jì)稅方式。具體而言，應(yīng)在企業(yè)二氧化碳排放量的確定上采用簡(jiǎn)易的方式，直接根據(jù)化石燃料消耗量和排放系數(shù)計(jì)算排放量和應(yīng)納碳稅額，而不是分行業(yè)考慮各種特殊因素。這樣做，盡管可能存在著一定的不公平性，但有利于降低企業(yè)在核定碳排放量上的成本，以及使得稅收征管成本也能夠相應(yīng)降低。

（3）合理選擇征稅環(huán)節(jié)。選擇化石能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是消費(fèi)環(huán)節(jié)征收也是碳稅制度設(shè)計(jì)上的爭(zhēng)議之處。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅有助于有效控管稅源和降低征管成本，具有操作的簡(jiǎn)便性和現(xiàn)實(shí)可行性。但碳稅目的是通過(guò)影響消費(fèi)者行為選擇來(lái)達(dá)到減少排放，加之我國(guó)目前的資源價(jià)格形成機(jī)制不完善，稅負(fù)難以從生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo)給消費(fèi)者，顯然將征收環(huán)節(jié)設(shè)置于消費(fèi)環(huán)節(jié)更為合理。從既積極穩(wěn)妥推出碳稅，又盡量弱化負(fù)面影響的角度考慮，可考慮在碳稅實(shí)施初期選擇化石能源開(kāi)采和生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，未來(lái)隨著征管能力的提高和控管條件的具備，再將征稅環(huán)節(jié)調(diào)整為消費(fèi)環(huán)節(jié)。

（4）選擇低稅率起步?？紤]到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，為了能夠?qū){稅人碳排放行為形成一定影響，同時(shí)不能過(guò)多影響中小企業(yè)的發(fā)展，碳稅應(yīng)選擇從較低的稅率起步。同時(shí)，從碳交易試點(diǎn)情況來(lái)看，盡管目前國(guó)內(nèi)部分地區(qū)碳市場(chǎng)的價(jià)格可以達(dá)到每噸二氧化碳100多元，但在企業(yè)的初始配額實(shí)行免費(fèi)發(fā)放的情況下，這只是企業(yè)超過(guò)配額后的碳排放的價(jià)格；如果考慮企業(yè)全部二氧化碳排放量的話，實(shí)際成本將會(huì)很低。國(guó)外已開(kāi)征碳稅的國(guó)家在起步階段也多數(shù)選擇較低的稅率，其后再根據(jù)情況提高稅率。因此，與碳市場(chǎng)中的碳價(jià)格相協(xié)調(diào)，碳稅不可避免地需要采用低稅率起步的制度設(shè)計(jì)，再動(dòng)態(tài)進(jìn)行調(diào)整。

（5）合理選擇開(kāi)征時(shí)機(jī)。碳稅開(kāi)征盡管會(huì)有一定難度，但國(guó)內(nèi)應(yīng)積極做好開(kāi)征碳稅的預(yù)案，為未來(lái)開(kāi)征碳稅做好充分準(zhǔn)備。同時(shí)，還需要明確啟動(dòng)碳稅計(jì)劃的具體情景，從而根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)和碳市場(chǎng)的發(fā)展情況選擇開(kāi)征時(shí)機(jī)。具體看，適合開(kāi)征碳稅的時(shí)機(jī)主要有兩種情況：

一是國(guó)內(nèi)需要加大碳減排力度的情況。在國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)全面啟動(dòng)后，未來(lái)的大排放源都納入調(diào)控范圍。但隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來(lái)可能需要實(shí)現(xiàn)更為嚴(yán)格的碳減排目標(biāo)。當(dāng)碳交易市場(chǎng)整體的減排潛力不能滿(mǎn)足減排目標(biāo)需要時(shí)，就應(yīng)考慮啟動(dòng)碳稅對(duì)小排放源進(jìn)行調(diào)節(jié)。

二是碳市場(chǎng)失靈的情況。即在國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)出現(xiàn)碳價(jià)格過(guò)低的情況，已經(jīng)不能通過(guò)碳市場(chǎng)自身的良性運(yùn)行發(fā)揮調(diào)控作用時(shí)，啟動(dòng)碳稅，實(shí)施最低碳價(jià)格機(jī)制。
 

在碳稅和碳交易同時(shí)實(shí)施的情況下，需要在制度和政策上合理構(gòu)建二者的協(xié)調(diào)機(jī)制，以更好地實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，同時(shí)避免對(duì)企業(yè)造成過(guò)重負(fù)擔(dān)?？傮w來(lái)看，這一協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包括兩個(gè)方面。

（1）調(diào)控范圍的協(xié)調(diào)機(jī)制。如前所述，為了避免對(duì)同一排放源或企業(yè)造成雙重負(fù)擔(dān)，碳稅和碳交易的調(diào)控范圍應(yīng)避免重疊。即清晰劃分碳稅與碳交易各自的調(diào)控范圍的情況下，明確規(guī)定納入碳交易體系的排放源或企業(yè)不屬于碳稅征收范圍。

考慮到部分屬于碳稅征收范圍的企業(yè)也可能參與自愿減排交易（CER），因此，對(duì)應(yīng)納碳稅的企業(yè)從碳交易市場(chǎng)中購(gòu)買(mǎi)的排放量也可以給予免稅政策。

此外，在可行的情況下，還可允許符合條件的企業(yè)或排放源，如在一定的二氧化碳排放范圍內(nèi)的企業(yè)，允許其自行進(jìn)行選擇適用碳稅或碳交易政策。

（2）調(diào)控力度的協(xié)調(diào)機(jī)制。在碳稅和碳交易調(diào)控力度的協(xié)調(diào)機(jī)制上，主要包括兩方面的內(nèi)容：

一是不同調(diào)控手段在企業(yè)成本負(fù)擔(dān)上的協(xié)調(diào)。由于碳市場(chǎng)所確定的碳價(jià)格存在的不確定性，這與碳稅相對(duì)確定的稅率水平（碳價(jià)格）之間可能會(huì)存在著較大差距，這就可能會(huì)導(dǎo)致適用不同調(diào)控政策的企業(yè)之間存在負(fù)擔(dān)不公平的問(wèn)題。為構(gòu)建相對(duì)公平的碳減排成本政策環(huán)境，需要從碳交易和碳稅兩個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)著手，實(shí)現(xiàn)二者在調(diào)控力度上的大體一致。一方面，在碳排放權(quán)配額的分配上，需要結(jié)合碳市場(chǎng)的逐步完善，通過(guò)拍賣(mài)使企業(yè)有償獲取配額；另一方面，碳稅需要根據(jù)企業(yè)配額拍賣(mài)的價(jià)格和碳市場(chǎng)中的交易價(jià)格情況，作為制定碳稅稅率水平的重要參考依據(jù)，通過(guò)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的碳稅稅率制度來(lái)協(xié)調(diào)與碳交易體系之間的負(fù)擔(dān)關(guān)系。

二是碳稅和碳交易基于調(diào)控力度的配合方式。碳稅與碳交易的另一個(gè)重要配合模式，是在國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)發(fā)生失靈的情況下，即市場(chǎng)中的碳價(jià)格降低到很低的水平，已經(jīng)無(wú)法調(diào)控企業(yè)碳排放行為時(shí)，通過(guò)碳稅起到碳價(jià)支撐作用。此時(shí)，可對(duì)碳交易體系無(wú)法調(diào)控的碳排放和企業(yè)征收一定稅率水平的碳稅。這種情況下實(shí)施的碳稅，是利用碳稅在碳價(jià)格或排放成本上的確定性，以其稅率水平來(lái)確定排放的最低碳價(jià)格。

課題組介紹：

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院課題組

負(fù)責(zé)人：傅志華

執(zhí)　筆：傅志華　程　瑜　許　文　施文潑　樊軼俠

全文刊發(fā)《財(cái)政研究》第4期