一、24年前，國(guó)、地稅分家源起中央和地方的“財(cái)政爭(zhēng)奪”

20世紀(jì)7、80年代，我國(guó)農(nóng)村承包改革取得了很大成功。于是，很多人主張城市也要搞承包。不僅企業(yè)要承包，中央和地方之間也要搞承包。

加上為了調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方的積極性，這種意見(jiàn)逐漸成為主流意見(jiàn)。于是，我國(guó)財(cái)政體制出現(xiàn)了“包干制”。企業(yè)跟政府簽承包合同，約定交多少稅。地方跟中央搞承包，每年向中央繳納定額的財(cái)政稅收。

“包干制”實(shí)行一段時(shí)間后，漸漸出現(xiàn)部分地方采用減免企業(yè)稅收的方式，截留經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的現(xiàn)象。導(dǎo)致財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重、中央財(cái)政占整體財(cái)政收入的比重“雙下降”，中央資金匱乏。

為了緩解這一局面，1994年國(guó)家實(shí)行分稅制改革。分稅制改革主張?jiān)O(shè)立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)。中央政府設(shè)立國(guó)家稅務(wù)總局，是國(guó)務(wù)院主管稅收工作的直屬機(jī)構(gòu)。省及省以下稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)為國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩個(gè)系統(tǒng)。這就使中央和地方政府各自保持穩(wěn)定的稅基，防止互相交叉和侵蝕，改變了中央向地方要錢的被動(dòng)局面。 

二、“合作不合并”——改革前的磨合

國(guó)、地稅分家的這些年，在實(shí)踐中出現(xiàn)很多問(wèn)題，如征管效率低、執(zhí)法口徑不一、國(guó)地稅爭(zhēng)奪稅源等等。加上“營(yíng)改增”逐步展開(kāi)，地稅的工作任務(wù)大量減少，國(guó)稅的工作任務(wù)大量增加，國(guó)、地稅合并的呼聲越來(lái)越高。

但在當(dāng)時(shí)，之所以不合并，考慮的因素有很多，如未來(lái)的地方稅體系建設(shè)可能需要地稅局，再比如打破已經(jīng)形成的利益格局障礙重重等。然而，國(guó)、地稅聯(lián)合辦稅的需求客觀擺在眼前。

2015年底，中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)了《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，明確國(guó)地稅“合作不合并”，當(dāng)時(shí)改革的第一大任務(wù)為“理順征管職責(zé)劃分”，明確中央稅由國(guó)稅部門征收，地方稅由地稅部門征收，共享稅按稅種屬性和方便征管原則確定。當(dāng)時(shí)還提出，按照有利于降低征收成本和方便納稅的原則，國(guó)稅、地稅部門可互相委托代征有關(guān)稅收。同時(shí)提出推進(jìn)涉稅信息共享、拓展跨部門稅收合作

三、  “合并”的呼聲越來(lái)越高

近年來(lái)，“合并”得到越來(lái)越多人的支持。支持理由包括：

1、實(shí)行兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的理由已不存在

分設(shè)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，最主要的目的是為了改變中央和地方收入混同，中央收入得不到保障的狀況。隨著電子辦稅以及稅務(wù)信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)在完全可以實(shí)現(xiàn)稅收收入不混同，導(dǎo)致當(dāng)初不得不實(shí)行分稅制的制約已經(jīng)消失。社會(huì)的發(fā)展為國(guó)、地稅合并掃清了障礙。

2、合并適應(yīng)“大部制改革”的客觀形勢(shì)

我國(guó)正在推行的大部制改革，即為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級(jí)大部的政府組織體制。特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。而國(guó)、地稅合并正適應(yīng)了我國(guó)“大部制改革”的客觀形勢(shì)。

3、分設(shè)兩套機(jī)構(gòu)增加納稅人辦稅成本

對(duì)納稅人而言，分稅制最直接的弊端在于辦稅不夠便利。納稅人辦稅需要同時(shí)操作兩套系統(tǒng)，往返兩個(gè)部門，降低了納稅人的辦事效率，增加了納稅遵從成本。

4、分設(shè)兩套機(jī)構(gòu)增加稅收征管成本

兩套機(jī)構(gòu)在人員配置、辦公設(shè)備、辦公場(chǎng)地、信息化建設(shè)等方面都需要投入雙倍的成本。不僅如此，面對(duì)國(guó)、地稅需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)時(shí)，還要付出額外的溝通成本。如果溝通不暢，將影響征管效果，進(jìn)一步增加征管成本。

5、分設(shè)兩套機(jī)構(gòu)導(dǎo)致一些有損稅法權(quán)威的現(xiàn)象

從實(shí)踐情況看，分設(shè)兩套機(jī)構(gòu)存在國(guó)、地稅對(duì)同一問(wèn)題或事實(shí)在稅法上認(rèn)定不一的情況。兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)各自按照自己的理解進(jìn)行稅收征管，造成執(zhí)法口徑不一，損害了稅法的權(quán)威。還有些情況下，兩套機(jī)構(gòu)爭(zhēng)搶稅源，造成納稅人重復(fù)納稅，嚴(yán)重?fù)p害納稅人的合法權(quán)益。

6、合并有利于推進(jìn)稅收法治

綜合來(lái)看，國(guó)、地稅合并不僅減輕了納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)，減少了稅收征管成本，提高治稅效率，也有利于統(tǒng)一管理，強(qiáng)化稅收的法治屬性，有利于提升稅收治理能力，推進(jìn)我國(guó)的稅收法治建設(shè)。

7、上海的成功經(jīng)驗(yàn)表明合并具有現(xiàn)實(shí)可行性

上海市稅務(wù)局掛國(guó)、地稅兩塊牌子，實(shí)為一套人馬。這一成功經(jīng)驗(yàn)為國(guó)、地稅合并的可行性提供了可靠現(xiàn)實(shí)論證。

8、目前是合并的最佳時(shí)機(jī)

我國(guó)實(shí)行“營(yíng)改增”之后，地稅部門征管的一大稅種營(yíng)業(yè)稅取消，地稅部門職能減少，國(guó)稅部門征管壓力增大。另外，為了保證營(yíng)改增政策的順利過(guò)渡，部分國(guó)、地稅部門實(shí)行合署辦公、統(tǒng)一納稅。國(guó)、地稅對(duì)合并都有內(nèi)在需要，加上雙方的合作空前密切，這為合并提供了最佳契機(jī)。

四、國(guó)、地稅合并是歷史的選擇

2018年3月13日，新的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。方案提出，改革國(guó)稅地稅征管體制，將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。國(guó)務(wù)委員王勇在做方案說(shuō)明時(shí)指出，國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。

國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)王軍在人民大會(huì)堂“部長(zhǎng)通道”上說(shuō)，稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革的方案，是一項(xiàng)利民、利稅、利企、利國(guó)的好方案，稅務(wù)部門堅(jiān)決擁護(hù)，完全贊同。全國(guó)人大審議通過(guò)后，稅務(wù)部門將在黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)地方黨委政府及有關(guān)部門的支持下，勇于擔(dān)當(dāng)，精準(zhǔn)操作，確保改革積極平穩(wěn)扎實(shí)如期落地，努力做到事合、人合、力合、心合，建設(shè)一支讓黨放心、讓人民群眾滿意的稅務(wù)鐵軍。

經(jīng)過(guò)多年的倡導(dǎo)，國(guó)、地稅合并成為歷史的選擇。

五、合并之后我們將面臨哪些問(wèn)題

1、不影響分稅制，不改變中央和地方的稅收分成

分稅制財(cái)政管理體制，簡(jiǎn)稱分稅制，是指在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，主要按稅收來(lái)劃分各級(jí)政府的預(yù)算收入，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，負(fù)有明確的平衡責(zé)任，各級(jí)次間和地區(qū)間的差別通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)節(jié)。

雖然國(guó)稅和地稅合并，但不同稅種歸屬于中央財(cái)政還是地方財(cái)政或其分成比例并未改變。合并后，對(duì)稅務(wù)局征收的稅款，將根據(jù)不同的稅種，通過(guò)稅務(wù)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政的劃分。國(guó)、地稅合并原則上不影響中央和地方的財(cái)政分享格局。

2、雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，各種權(quán)限如何設(shè)置

新的機(jī)構(gòu)改革方案提出，“國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與省（區(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制?！痹陔p重領(lǐng)導(dǎo)下，資金撥付、人員任命、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、制度建設(shè)等方面的權(quán)力劃分體系如何設(shè)置仍需要具體落實(shí)。

3、如何防范政府過(guò)度干預(yù)

地方政府肩負(fù)著推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重任，同時(shí)缺乏稅法專業(yè)知識(shí)。如果政府對(duì)稅收工作過(guò)度干預(yù)，容易導(dǎo)致稅收淪為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，將對(duì)我國(guó)對(duì)稅收法治建設(shè)產(chǎn)生不利影響。在未來(lái)的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式下，如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)防范地方政府的過(guò)度干預(yù)值得思考。

4、納稅人辦稅成本降低

辦稅成本降低，是國(guó)、地稅合并給納稅人帶來(lái)的最直接的便利。未來(lái)，納稅人辦稅不需要跑國(guó)、地稅兩家，電子辦稅也將統(tǒng)一系統(tǒng)。除此以外，以往由于國(guó)、地稅意見(jiàn)不一導(dǎo)致納稅人重復(fù)溝通、難以協(xié)調(diào)等情況將不復(fù)存在。

5、納稅人涉稅風(fēng)險(xiǎn)變化

除了辦稅成本降低的便利，國(guó)、地稅合并同時(shí)將導(dǎo)致納稅人的涉稅風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生變化。

一方面，因國(guó)、地稅分立導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)將不再存在。具體如：國(guó)地稅雙重征稅、國(guó)地稅執(zhí)法口徑不一、地方違規(guī)設(shè)置稅收優(yōu)惠等等。

另一方面，由于國(guó)、地稅合并，導(dǎo)致納稅人合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)增加。國(guó)、地稅合并后，在涉稅信息方面將實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，以往納稅人通過(guò)鉆空子逃避納稅的風(fēng)險(xiǎn)增大。合并后，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以投入到稅務(wù)征管的人力、物力都將增強(qiáng)，納稅人的涉稅違法行為被發(fā)現(xiàn)和查處的風(fēng)險(xiǎn)更大。

6、稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和崗位如何分配

國(guó)、地稅合并必然導(dǎo)致稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)和崗位的重新配置。領(lǐng)導(dǎo)崗位如何安排，怎樣在大力改革中保持班子的基本穩(wěn)定，避免出現(xiàn)動(dòng)蕩和混亂是接下來(lái)面臨的一個(gè)重大問(wèn)題。

7、稅務(wù)機(jī)關(guān)人員工作壓力減輕

近些年，政府改革大刀闊斧，稅務(wù)人員的總體工作任務(wù)和工作壓力都有所增加。又受制于公務(wù)員離職增多的現(xiàn)實(shí)情況，不少稅務(wù)機(jī)關(guān)出現(xiàn)嚴(yán)重的人員短缺。國(guó)、地稅合并后，稅務(wù)系統(tǒng)總體工作量將有所下降，原國(guó)、地稅人員共同辦公，可以起到緩解工作壓力的實(shí)際作用。

8、能否實(shí)現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部人員的有效配置

在部門人員配置上，這些年也出現(xiàn)了新的情況。如稅務(wù)稽查案件明顯增多，稽查部門人手不足、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)欠缺等問(wèn)題逐漸突出。國(guó)、地稅合并后，大廳辦稅人員、稅收專管員等崗位必將出現(xiàn)人員冗余、如果借國(guó)、地稅合并的機(jī)會(huì)適當(dāng)調(diào)整稅務(wù)系統(tǒng)各部門間的人力配置將大大提高稅務(wù)系統(tǒng)的工作效率。

無(wú)疑，國(guó)、地稅合并深得人心。新的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中同時(shí)指出，合并后的稅務(wù)部門“具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。此前關(guān)于社保、醫(yī)保由稅務(wù)局代征的傳聞是否會(huì)成為現(xiàn)實(shí)？今后，會(huì)不會(huì)將財(cái)政部門組織的非稅收入的職責(zé)統(tǒng)一納入合并后的稅務(wù)部門征管？讓我們拭目以待。