摘要：根據《國有土地上房屋征收與補償中的承租人利益保護（一）》的分析，征收在房屋租賃合同履行過程中的性質屬于不可抗力，被征收人（即出租人）得以免除因提前解除房屋租賃合同而產生的違約責任，承租人只能向征收部門主張補償，而現(xiàn)行規(guī)定對承租人的保護并不完善。承租人不能就不服拆遷補償安置協(xié)議和補償決定進行起訴，公房承租人是例外。

一、立法沿革

房屋征收之后，房屋租賃合同中的出租人可主張不可抗力免責，因此承租人無法直接通過與出租人的訴訟來使損失得到彌補，只能向房屋征收部門請求補償。而現(xiàn)行2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》共計35個條文，整部法規(guī)均不見承租人的規(guī)定。其中第二條將被征收人限定為所有權人，并完全刪除了1991年與2001年《城市房屋拆遷管理條例》中對于承租人的具體權利保障的相關規(guī)定，這對承租人利益的保護相當不利。

其實，1991年與2001年《城市房屋拆遷管理條例》中對承租人利益的保護具有相當完善的規(guī)定。就1991年的《條例》而言，首先就在第三條規(guī)定：本條例所稱被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人（包括代管人、國家授權的國有房屋及其附屬物的管理人）和被拆除房屋及其附屬物的使用人。賦予承租人與被拆遷人（即現(xiàn)行規(guī)定中的被征收人）相同的法律地位。并具體規(guī)定承租人可與拆遷人就拆遷補償的方式（房屋產權置換或貨幣補償）、產權置換房屋的位置和面積、貨幣補償的金額和發(fā)放時間、過渡方式和期限等問題進行協(xié)商并簽訂書面協(xié)議，達不成協(xié)議的，可向批準拆遷的房屋拆遷主管部門申請裁決，對裁決不服的，可向人民法院起訴。

就具體保護而言，規(guī)定拆遷人應給予因拆遷而遷出房屋的承租人搬家補助費；拆遷人應對房屋承租人進行安置，安置房不能一次解決的，還應在協(xié)議中明確過渡期限；由承租人自行安排過渡期住處的，拆遷人給予承租人臨時安置補助費，由于拆遷人的原因使承租人延長過渡期限的，從逾期之月起應當適當增加臨時安置補助費；對出租住宅房屋應實行產權調換，繼續(xù)保持原租賃關系，承租人有權要求修改因拆遷而引起變動的原租賃合同條款?？梢哉f1991年的規(guī)定對承租人的利益進行了相當完善的保護。2001年的《條例》第四條，雖然將被拆遷人限定為被拆遷房屋的所有人，但是仍具有與1991年條例關于承租人利益保護的相同或類似規(guī)定。

可以說，現(xiàn)行2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》并未把承租人利益保障問題納入法律調整的范圍。無論在實體上還是程序上，對承租人均有相當不利。

二、私有房屋承租人是否可就補償安置爭議起訴

根據上文分析，現(xiàn)行2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》并沒有關于補償承租人利益損失的規(guī)定，根據行政法“法無明文規(guī)定不可為”的原則，征收部門也不會對承租人予以補償。此時，承租人可以就補償安置爭議起訴嗎？根據2005年《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》的規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規(guī)定向有關部門申請裁決?！敝档米⒁獾氖?，《批復》中所指的《城市房屋拆遷管理條例》已經廢止，而該《批復》仍然有效。

當然，《批復》中僅規(guī)定人民法院不予受理的是民事訴訟，那私有房屋承租人可否提起相應的行政訴訟呢？根據《北京市高級人民法院關于國有土地上房屋征收與補償案件審判工作指南（試行）》（京高法發(fā)[2012]396號、現(xiàn)行有效）第五條的規(guī)定：“公房承租人未與房屋征收部門達成補償協(xié)議的，可以對區(qū)縣人民政府對其作出的房屋補償決定依法提起行政訴訟?！痹摗吨改稀凡⑽粗苯右?guī)定私有房屋承租人是否可就相關補償安置爭議提起行政訴訟，但從上述文件的傾向來看，似乎是不允許的。因為，補償安置協(xié)議具有民事合同的性質，私有房屋承租人的利益與該協(xié)議的達成與否以及內容具有直接利害關系，在這種情況之下，尚不可以提起民事訴訟，私有房屋承租人對房屋補償決定的利害關系并不比補償安置協(xié)議更大，也就不能提起行政訴訟。

三、公房承租人之例外

公有住房也就是公產房，是指所有權由政府、企事業(yè)單位等享有，一般個人只有承租權而沒有所有權的房屋。公租房按照產權人的不同大致可以分為兩種：第一種是直管公有住房，指由政府接管，國家出租、收購、新建、擴建的住房，大多數由政府房地產管理部門直接管理、出租、修繕，少部分免租給單位使用的住房。第二種是單位自管公房，指全民所有制和集體所有制等單位所有的住房，也叫做企業(yè)公房。

《北京市高級人民法院關于國有土地上房屋征收與補償案件審判工作指南（試行）》第五條之所以規(guī)定，公房承租人可以對房屋補償決定依法提起行政訴訟，是因為公房的權益實際上是由公房承租人享有的，具有與被征收人類似的法律地位。比較有代表性的如2017年《南京市國有土地上房屋征收與補償辦法》（南京市人民政府令第318號、現(xiàn)行有效）第二十六條規(guī)定：“對直管公房承租人按照下列方式進行補償：（一）征收住宅房屋的，將房地產評估價格的百分之十支付給房屋所有權人，百分之九十支付給直管公房承租人。租賃雙方另有約定的，從其約定；（二）征收非住宅房屋的，租賃雙方有約定的，從其約定；未約定的，其分配比例按照市相關規(guī)定執(zhí)行?！币虼耍砍凶馊俗鳛槔?，可以對房屋補償決定依法提起行政訴訟。