基本案情

高某, 中共黨員，某村黨支部委員、村務(wù)監(jiān)督委員會主任兼該村世行貸款項(xiàng)目互助協(xié)會會計。2012年11月至2015年7月，某縣財政先后三次給該村互助協(xié)會下?lián)茼?xiàng)目資金30萬元。2017年6月至10月，高某利用擔(dān)任互助協(xié)會會計的職務(wù)便利，由本人或兒子分多次從協(xié)會賬戶支取互助資金共計26.2萬元，用于其兒子開辦的公司資金周轉(zhuǎn)使用。之后，高某以協(xié)會會員的名義偽造了虛假借款資料予以沖賬。2018年3月案發(fā)后，高某及兒子陸續(xù)歸還了所挪用的資金。

問：高某是否屬于監(jiān)察對象，其行為應(yīng)如何定性？

分歧意見

紀(jì)檢機(jī)關(guān)對高某進(jìn)行黨紀(jì)立案沒有異議，但《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）施行后，監(jiān)察機(jī)關(guān)對高某是否屬于監(jiān)察對象及行為如何定性，有以下兩種不同意見：

第一種意見認(rèn)為：互助協(xié)會是民間社會團(tuán)體，互助協(xié)會資金歸全體會員共同所有，屬集體資金。高某挪用的是集體資金，且挪用時是利用其擔(dān)任的協(xié)會會計的職務(wù)便利，按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，不屬于監(jiān)察對象，其行為應(yīng)定為挪用資金罪，應(yīng)直接移送公安機(jī)關(guān)偵查。

第二種意見認(rèn)為：互助協(xié)會的主管部門是扶貧部門，互助資金是由政府世行貸款項(xiàng)目管理部門通過財政撥付。高某既是協(xié)會工作人員，同時還具有黨支部委員、村務(wù)監(jiān)督委員會主任的身份，是協(xié)助政府管理互助資金，屬于《刑法》規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，屬于監(jiān)察對象，高某利用職務(wù)便利，挪用互助資金用于營利性活動，應(yīng)定為挪用公款罪，應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查后移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

評析意見

一、高某屬于監(jiān)察對象。

《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員”。

本案中高某應(yīng)屬第五項(xiàng)“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，理由如下：

按照《<中華人民共和國監(jiān)察法>釋義》中的解釋，作為監(jiān)察對象的基層群眾性自治組織中從事管理人員，包括村民委員會、居民委員會的主任、副主任和委員，以及其他受委托從事管理的人員。根據(jù)有關(guān)法律和立法解釋，這里的“從事管理”主要是指：1、救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理;2、社會捐助公益事業(yè)的款物的管理;3、國有土地的經(jīng)營和管理;4、土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理;5、代征、代繳稅款;6、有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作;7、協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作。

這與《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》一致。高某擔(dān)任互助協(xié)會會計的職責(zé)，本質(zhì)上是協(xié)助人民政府管理世行貸款項(xiàng)目專項(xiàng)資金，互助協(xié)會通過將上級撥付資金與農(nóng)民自主經(jīng)營相結(jié)合，向協(xié)會會員提供辦理小額貸款服務(wù)的方式解決貧困農(nóng)戶的資金短缺問題，增加農(nóng)戶收入。高某違反協(xié)會章程和財務(wù)管理制度，利用協(xié)助人民政府從事資金管理的職務(wù)便利，將互助資金的一大部分挪歸其兒子用于營利性活動，剝奪了其他協(xié)會會員對資金的使用權(quán)，侵犯了互助資金的所有權(quán)。

二、挪用公款罪與挪用資金罪的區(qū)分。

挪用公款罪是指國家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個人使用，進(jìn)行非法活動，或者挪用公款數(shù)額較大，進(jìn)行營利活動，或者挪用公款數(shù)額較大，超過三個月未還的行為。挪用資金罪是指公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員，利用職務(wù)上的便利，挪用本單位的資金歸個人使用或者借貸給他人，數(shù)額較大，超過三個月未還，或者雖未超過三個月，但數(shù)額較大，進(jìn)行營利活動，或者進(jìn)行非法活動的行為。兩者的主觀方面都是直接故意，即明知是公款或本單位的財產(chǎn)，不該挪用而故意非法挪用，但準(zhǔn)備日后歸還，并無侵吞或永久占有的打算和做法。兩者的客觀方面是利用職務(wù)之便，挪用公款或單位資金歸個人使用，進(jìn)行非法活動，或者進(jìn)行營利活動，或者超過三個月未還。

兩者的區(qū)別：一是犯罪主體不同。挪用公款罪的主體是國家工作人員，包括在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的國家工作人員；在國有公司、企事業(yè)單位和人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員;受國有單位委派到非國有單位中從事公務(wù)的人員;其他依照法律從事公務(wù)的人員。挪用資金罪的主體是公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員，是非國家工作人員。二是侵犯的客體不同。挪用公款罪侵犯的客體是國家公共財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，挪用資金罪侵犯的客體是本單位資金的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。

根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”:1、救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理;2、社會捐助公益事業(yè)的款物的管理;3、國有土地的經(jīng)營和管理;4、土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理;5、代征、代繳稅款;6、有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作;7、協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作。

本案中，高某除擔(dān)任協(xié)會會計外，還擔(dān)任村黨支部委員、村務(wù)監(jiān)督委員會主任職務(wù)，屬于村基層組織人員。縣政府世行貸款項(xiàng)目辦同村委會簽訂資金撥付協(xié)議，而村委會同村互助協(xié)會簽訂項(xiàng)目資金管理使用協(xié)議。

高某作為互助協(xié)會工作人員，在依照協(xié)會章程管理互助社資金的過程中，履行的是協(xié)助政府管理扶貧款物的職責(zé)，高某符合國家工作人員中的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的特殊主體要件。

主觀方面是直接故意，即明知互助資金是公款，必須?？顚Ｓ?，不該挪用，而為了兒子的企業(yè)發(fā)展而有意違反規(guī)定進(jìn)行挪用，但不是永久占有，從偽造的借據(jù)來看，準(zhǔn)備一年后歸還，符合挪用公款罪的主觀方面要件。高某身為互助協(xié)會會計，具有發(fā)放、管理互助資金的職務(wù)便利條件。高某負(fù)責(zé)保管互助協(xié)會公章、理事長印章、借據(jù)、現(xiàn)金支票等開展互助協(xié)會業(yè)務(wù)的必備物品和資料，偽造虛假借款資料十分方便，本案中高某采取一人偽造全部虛假借款資料的非法手段，客觀上形成了挪用26.2萬元的事實(shí)，符合挪用公款罪的客觀方面要件。互助資金屬于國務(wù)院扶貧辦為促進(jìn)中國貧困農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，通過與世界銀行合作的形式而逐級撥付給貧困農(nóng)村的扶貧專項(xiàng)資金，故互助資金實(shí)質(zhì)上屬于國家財政資金。村級互助協(xié)會要按照協(xié)會章程，向本互助協(xié)會的成員提供小額借款服務(wù)，同時互助資金的使用和管理要接受上級扶貧、審計等部門的監(jiān)督，對違反規(guī)定的，上級有權(quán)收回互助資金。因此互助資金的性質(zhì)仍屬財政資金，所有權(quán)仍歸國家，不屬互助協(xié)會集體資金。高某作為互助協(xié)會會計，利用職務(wù)之便，違反規(guī)定挪用互助資金的行為，侵犯了公款的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，同時侵犯了國家工作人員職務(wù)行為的廉潔性，符合挪用公款罪的客體構(gòu)成要件。

綜上所述，筆者同意第二種意見，高某屬于監(jiān)察對象，對高某應(yīng)以挪用公款職務(wù)犯罪定性為準(zhǔn)，并追究其刑事責(zé)任。