??土地總量鎖定、增量減少，上海城市發(fā)展已經(jīng)進入資源緊約束階段，必須轉型升級?！拔辶空{(diào)控”、“全生命周期管理”、“規(guī)劃引領”、“功能優(yōu)先”、“打造復合型社區(qū)”……上海市規(guī)劃和國土資源管理局相關處室負責人為我們詳解了資源環(huán)境緊約束下上海土地利用和城市發(fā)展模式的新思路、新實踐。而南外灘的開發(fā)，正是一場有益的探索。

??訪談嘉賓：

??上海市規(guī)劃和國土資源管理局詳細規(guī)劃處負責人(以下簡稱“詳”)

??上海市規(guī)劃和國土資源管理局土地利用處負責人(以下簡稱“土”)

??打造“三宜”全球城市

??記者：上海正啟動新一輪城市總體規(guī)劃編制，提出要著力打造以人為本、宜居、宜業(yè)、宜游的城市，怎樣理解這三個“宜”呢？

??詳：這三個“宜”的核心基礎是“以人為本”。宜業(yè)，就是要看給人們提供怎樣一個良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。上海要打造“全球城市”，要與長三角城市一起代表國家參與全球競爭，就必須提高上海全球資源的配置能力，打造與全球城市相匹配的產(chǎn)業(yè)體系，加強區(qū)域統(tǒng)籌合作，強調(diào)思維創(chuàng)新。今天我們面對機遇也面對挑戰(zhàn)，資源也存在瓶頸，為此要更強調(diào)創(chuàng)新，加速創(chuàng)新能力的培育，通過創(chuàng)新推動城市發(fā)展，“倒逼”城市轉型。南外灘作為上海金融區(qū)“一城一帶”組成部分，在規(guī)劃上注重功能、空間與環(huán)境的結合，從制度上注重創(chuàng)新，以此吸引投資人，正是建設全球城市的一種探索。

??宜居，就是要看城市給人們提供怎樣的人文關懷，充分尊重市民的主體地位和多元化需求，目的是要營造一種優(yōu)美舒適的生活環(huán)境、和諧幸福的城市氛圍、充滿活力且有強烈風俗感的社區(qū)環(huán)境，提供公平高效的公共服務，關注弱勢群體的基本保障，讓所有生活在上海的市民具有幸福感、成就感和歸宿感。

??宜游，則是要看外地人、外國人對上海怎么評價，它強調(diào)的是，是否具有文化魅力、是否具有良好的景觀生態(tài)空間。

??雖然上海歷史文化風貌保護工作做得不錯，但與倫敦、巴黎等國際城市相比，歷史風貌保護率還是有差距。作為一個國際化城市，城市的歷史基底需要被更好地尊重，要大力發(fā)掘提升上海歷史城市文化的內(nèi)涵。同時要樹立引領城市的時尚形象，培育具有全球影響力的文化，利用黃浦江、蘇州河等資源創(chuàng)建優(yōu)美的城市環(huán)境、塑造空間景觀、打造上海獨特的具有國際水準的全球城市形象。

??從出生到成長都要管起來

??記者：上海的土地“新政”提到了一個概念：“全生命周期管理”，能否為我們具體闡述一下？

??土：今年年初，為破解上海城市發(fā)展面臨的資源緊約束現(xiàn)實，市政府印發(fā) 《關于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見》，明確提出實施“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”基本策略，構建土地利用資源、效能、機制“三位一體”的全生命周期管理體系?！叭芷诠芾怼笔恰拔辶空{(diào)控”里流量增效中最重要的一個落實點。

??其實，“全生命周期管理”是一個擬人化的概念，就好比人的“生老病死”。對一家企業(yè)而言，也像人一樣會經(jīng)歷出生、發(fā)育，再到成熟，直至衰老的一個全過程。以前在土地管理上，工業(yè)用地按照出讓的最高年限，一個工業(yè)用地就給50年，而一個項目本身的存續(xù)時間，并不一定有這么長，在一定程度上造成了土地低效利用。

??本市2020年建設用地規(guī)模規(guī)劃目標為3226平方公里，這一數(shù)據(jù)將被作為上海未來建設用地的終極規(guī)模，予以鎖定，不得突破。上海將逐年減少每年新增建設用地規(guī)模，主要依靠盤活存量土地滿足發(fā)展需要。如何做好增量？即在流量不增加的情況下，按照“全生命周期管理”，把土地出讓的年限適度彈性調(diào)整，進一步提高土地的流轉速度，提高土地節(jié)約集約利用水平。

??南外灘的開發(fā)中，強調(diào)了土地管理的概念，按照要求把所有建設用地都納入到“全要素”、“全過程”的績效考評?？紤]以提高土地的質(zhì)量效益為目標，以出讓合同為平臺，把“全要素”，如項目建設、功能實現(xiàn)、運營管理、節(jié)能環(huán)保等不單單是經(jīng)濟指標，還包括社會、環(huán)境等要素，都納入到合同管理，最終實現(xiàn)土地應用管理的全過程、系統(tǒng)化、精細化管理，其大方向與“全生命周期管理”是一脈相承的。南外灘項目還充分體現(xiàn)了管理要求，比如說“四帶”，即帶功能建設、帶基礎設施要求、帶附加圖則、帶應用管理，這些在項目中都有體現(xiàn)。南外灘開發(fā)設置了不低的門檻，提出了轉讓管理和物業(yè)持有的要求，這樣將推動房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)從開發(fā)商轉化為城市運營管理商，從而提高建筑品質(zhì)，把承諾的功能落地，促進市場良性循環(huán)，避免炒作投機。

??不出績效就請下車

??記者：新的土地利用和城市發(fā)展模式強調(diào)規(guī)劃引領、功能優(yōu)先、綜合開發(fā)，具體應該怎樣理解？從操作層面而言，開發(fā)一個區(qū)域、一個地塊與以前有哪些不同？

??詳：新一輪規(guī)劃編制和土地利用模式，更強調(diào)“社區(qū)”概念，強調(diào)功能的綜合。引入“全生命周期管理”，也就是說，本來只管一個頭，現(xiàn)在一直要從頭管到尾，這是一個非常有效的手段，有利于維護總體規(guī)劃落實，強調(diào)“全系統(tǒng)”、“全配套”。如果出現(xiàn)偏差，可以在周期管理中就及時進行梳理、扭轉，只有進行全系統(tǒng)、全配套的生命周期管理，才能顯現(xiàn)活力。這在國際上也是一個趨勢，就像歐洲的一些老城為什么這么讓人流連忘返，因為它們的每個細節(jié)都有活力，都有記憶。

??第二是強調(diào)產(chǎn)城融合，像新加坡的第四代產(chǎn)業(yè)園區(qū)做得相當好，不僅是工作和居住的平臺，更植入了“生活”，配有社區(qū)健身、休閑、教育等，因其產(chǎn)業(yè)園靠近新加坡大學，白領可以借助學校平臺搞研討會、及時交流。第三強調(diào)服務的均衡性和多元性，考慮到高、中、低端各類人群的各種需求，為大眾服務。第四是強調(diào)環(huán)境生態(tài)性，形成良好的配套，這代表了全球城市的發(fā)展趨勢。

??土：“全生命周期管理”中最核心的一塊是如何落地。管理中要有一個明確的監(jiān)管主體，包括一些后續(xù)的制約性措施要完善。只有既注重前期，又強調(diào)功能運營，所有要素盡可能納入到整個“全生命周期管理”平臺中，同時強調(diào)事后評估、監(jiān)管、處罰，才是真正的“全生命周期管理”。

??詳：上海在這方面是有優(yōu)勢的，上海規(guī)劃和國土資源管理已合并在一起，所以能從總體規(guī)劃的最初導向，到項目生成準入，到監(jiān)控進行全程考慮。此外，采用績效考核，達不到要求就逼你“主動退出”、“強制退出”，在上海資源緊約束的背景下，好比一輛快速奔跑的車，不出績效就請下車，讓能上車的人上車。

??從開發(fā)商到“城市運營商”

??記者：在土地利用和城市發(fā)展新模式中，政府和開發(fā)商的角色與以前相比是否會有不同？他們應該是什么樣的關系？

??詳：以前土地開發(fā)，好比孩子出生以后就不管了；現(xiàn)在“全生命周期管理”，從生得好不好、是否缺胳膊少腿，讀書好不好，到生病就診，是否生活得快樂，這些都要管。就是說，企業(yè)運營成績好不好，產(chǎn)出大不大，企業(yè)是否有歸屬感等等，這些都要關注。

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