包起帆  上海市人民政府參事、華東師范大學(xué)國(guó)際航運(yùn)物流研究院院長(zhǎng)

上海地處我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)帶與沿江經(jīng)濟(jì)帶的交匯點(diǎn)，盡占我國(guó)黃金海岸線中部和長(zhǎng)江出?？诘膬?yōu)越區(qū)位，是長(zhǎng)江流域及長(zhǎng)三角區(qū)域的中心城市、經(jīng)濟(jì)龍頭，肩負(fù)著我國(guó)建設(shè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)四個(gè)中心的重任，又時(shí)遇中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的正式啟動(dòng)。上海面臨極大的發(fā)展機(jī)遇，又面臨空前的挑戰(zhàn)，核心的問題是上海需要有新的發(fā)展空間。

一、土地已成為上海當(dāng)前面臨的最大資源瓶頸

目前，上海土地資源與空間發(fā)展遇到瓶頸。上海市域面積6787平方公里，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，至2020年，上海建設(shè)用地總規(guī)模為2981平方公里，而在2010年時(shí)，上海的建設(shè)用地已達(dá)2830平方公里，時(shí)至今日，建設(shè)用地已所剩無幾。

截至2013年末，上海常住人口2415.15萬，其中戶籍常住人口1425.14萬，外來常住人口990.01萬。按城鎮(zhèn)用地計(jì)算，上海人口密度高達(dá)9589人/km2，其中中心城區(qū)16828人/km2，是全國(guó)人口密度最大的城市。

從宜居城市的標(biāo)準(zhǔn)看，建設(shè)用地占陸域面積的比例一般為30%。截至目前，上海建設(shè)用地總規(guī)模超過全市陸域面積的40%，高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國(guó)際大都市。根據(jù)最新文件披露，上海建設(shè)用地的終極規(guī)模鎖定3226km2，接近全市陸域面積的48%，離宜居城市的目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。按照國(guó)家嚴(yán)控建設(shè)用地總量和保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行“穩(wěn)中有降、逐年遞減”的政策，這將給上海的發(fā)展帶來了更大的壓力。

二、城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒

從上海自身的發(fā)展經(jīng)歷看，上海就是一個(gè)建立在灘涂上的城市，翻開6000年的地理史，上海64.5%的土地由長(zhǎng)江泥沙堆積而成。僅解放以來，累計(jì)圈圍灘涂面積1130余平方公里，使上海的土地面積擴(kuò)大了19.7%，圈圍的灘涂面積相當(dāng)于現(xiàn)在的一個(gè)半中心城區(qū)。不斷淤漲的灘涂給這個(gè)城市帶來了一次又一次的發(fā)展生機(jī)，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。

圖1: 上海城市土地淤漲進(jìn)程圖

縱觀世界上許多沿海城市，都是在河口、海灣中不斷因勢(shì)利導(dǎo)地開發(fā)、利用潛在的港口、岸線和腹地資源建設(shè)而成的。在國(guó)內(nèi)，我國(guó)已形成了“三大五小”（即珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀與遼寧沿海、山東半島、江蘇沿海、海峽西岸、北部灣）開發(fā)格局。如遼寧的“沿海五點(diǎn)一線”戰(zhàn)略部署、河北的“曹妃甸和滄州渤海新區(qū)”、天津的“濱海新區(qū)開發(fā)開放”等等。這些沿海城市通過土地資源的有效布局、調(diào)整、擴(kuò)張形成開發(fā)新區(qū)或改革試驗(yàn)區(qū)，成為區(qū)域型或全國(guó)型的戰(zhàn)略發(fā)展新空間、新地標(biāo)。

縱觀歷史，橫看周邊，上海城市發(fā)展的步伐不應(yīng)在我們手中止步，而應(yīng)順勢(shì)而為，及早謀劃2040年前的上海城市發(fā)展新格局。

三、再造一個(gè)“浦東”的構(gòu)想

利用航運(yùn)資源發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、利用灘涂資源拓展城市空間、利用拓展的空間實(shí)現(xiàn)城市功能置換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)……這些既是國(guó)內(nèi)外沿海城市發(fā)展的通用模式，也是上海歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)延續(xù)，是解決目前上海城市發(fā)展瓶頸的有效手段。上海要實(shí)現(xiàn)新一輪的經(jīng)濟(jì)飛躍，必須突破上海現(xiàn)有的空間禁錮和航運(yùn)資源的瓶頸，充分利用上海土地的“可生”優(yōu)勢(shì)，尋求上海海上發(fā)展新空間。

拓展土地空間是上海得以長(zhǎng)足發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為了改變上海土地緊缺現(xiàn)象，上海已做出了巨大努力，但現(xiàn)實(shí)情況依然是土地資源供需矛盾日益嚴(yán)峻。筆者認(rèn)為，及早做好規(guī)劃，加快利用灘涂圍墾成陸是擴(kuò)大上海城市土地面積的最佳選擇。

在上海灘涂資源中，橫沙東灘是一個(gè)集“區(qū)位、土地、泥沙、岸線、航道”等眾多優(yōu)勢(shì)資源于一身的區(qū)域。橫沙東灘西側(cè)是橫沙島陸域，東側(cè)是橫沙淺灘，處于自然狀態(tài)；北側(cè)是北港航道；南側(cè)是長(zhǎng)江口北槽深水航道。整個(gè)橫沙處在上海東北部、長(zhǎng)江出?？诩包S金海岸線中部之上。橫沙東灘憑借其獨(dú)特的地理位置，是上?？梢灾攸c(diǎn)考慮圍墾成陸的寶地，經(jīng)過市政府相關(guān)部門多年的努力圈圍，已初見成效。

圖2: 橫沙開發(fā)現(xiàn)狀圖

1、區(qū)位優(yōu)勢(shì)：橫沙東灘位于長(zhǎng)江出?？?，扼守我國(guó)海岸線與長(zhǎng)江黃金水道的T字形交點(diǎn)，通江達(dá)海。其背靠長(zhǎng)興海洋裝備島，用短距離隧道或橋梁連通后，即可經(jīng)滬崇蘇陸上大通道直抵上海浦東和蘇北。

2、土地資源優(yōu)勢(shì)：目前，橫沙東灘已批準(zhǔn)促淤圈圍的面積為112平方公里，已成陸17.3平方公里，在其東側(cè)還有大片的灘涂可供開發(fā)，約370平方公里，最終可形成約480平方公里的土地資源。

3、泥沙資源優(yōu)勢(shì)：目前長(zhǎng)江口深水航道、南槽航道、北港航道、港區(qū)支航道和碼頭前沿維護(hù)疏浚每年可產(chǎn)生疏浚土近1億立方米。而2013年這些疏浚土上灘比例不足20%，大量的棄土外拋造成了資源和能源浪費(fèi)。橫沙開發(fā)可滿足疏浚土利用和圈圍造陸的雙向需求，變廢為寶，實(shí)現(xiàn)資源綜合利用。

4、岸線資源優(yōu)勢(shì)：橫沙成陸后可形成上百公里的深水岸線，可滿足現(xiàn)代海洋工業(yè)、制造業(yè)、物流業(yè)等發(fā)展的需要。北側(cè)約有50公里以上岸線資源，緊貼北港航道；南側(cè)約有48公里岸線，緊鄰長(zhǎng)江口深水主航道，東側(cè)可建大型挖入式港池。

5、航道資源優(yōu)勢(shì)：南貼長(zhǎng)江口12.5米深水主航道，北靠長(zhǎng)江口10米北港航道，東側(cè)直接面向大海，可建20米超深航道。

6、開發(fā)總體成本低：新生區(qū)域，土地開發(fā)不占用農(nóng)業(yè)用地、不涉及動(dòng)拆遷，地塊面積大，便于總體規(guī)劃、分步實(shí)施。

7、開發(fā)技術(shù)成熟：我國(guó)在吹填成陸、建港等方面已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，初步研究認(rèn)為橫沙成陸開發(fā)符合長(zhǎng)江河口自然演變規(guī)律，符合河口灘涂成陸、海島發(fā)育演變的模式。

圖3: 橫沙開發(fā)遠(yuǎn)景示意圖

但是，目前橫沙東灘僅作為上海市耕地占補(bǔ)平衡用地，沒有明晰的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃指引，更沒有為未來的港口岸線和將來土地的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用做好前期預(yù)留，亟需從規(guī)劃角度為橫沙開發(fā)重新定位，結(jié)合上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)成功后的擴(kuò)區(qū)需求，謀劃上海第二個(gè)“浦東”的美好藍(lán)圖，使之成為上海城市發(fā)展的新空間。

四、當(dāng)務(wù)之急的工作

考慮到每年長(zhǎng)江口近億方疏浚土綜合利用的時(shí)效性，必須及早解決目前存在的體制和機(jī)制問題，利益補(bǔ)償和均衡問題。從吹填、促淤、造地目前所需的成本來看，很難覆蓋預(yù)期土地產(chǎn)生的價(jià)值，這是目前產(chǎn)生問題的根源。

要解決這個(gè)問題，需要相關(guān)部門從國(guó)家資源綜合利用的國(guó)策，從節(jié)能環(huán)保的高度來認(rèn)識(shí)問題的重要性和緊迫性，研究建立由中央政府、地方政府、工程施工企業(yè)、土地開發(fā)方、設(shè)計(jì)院所共同參與的聯(lián)合體，建立集疏浚、吹填、促淤、造地、開發(fā)等一體的工程項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成長(zhǎng)江疏浚土利用責(zé)任共擔(dān)、利益共享、資源節(jié)約、環(huán)境友好的新局面，為橫沙開發(fā)奠定基礎(chǔ)。

長(zhǎng)期以來，以陳吉余院士為首的許多專業(yè)人士提出了不少有關(guān)橫沙開發(fā)的建議，得到了市委、市府領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注和重視，目前，華東師范大學(xué)國(guó)際航運(yùn)物流研究院聯(lián)合了包括北京中交水規(guī)院、南京水科院、上海航道院等國(guó)內(nèi)十九家科研院所，在市科委支持下，開展了《上海城市發(fā)展新空間和深水新港戰(zhàn)略研究》課題，從經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、航運(yùn)、金融、資源、環(huán)境、海洋、河口海岸、生態(tài)、統(tǒng)計(jì)等角度，組建跨部門、跨行業(yè)，擁有大量專業(yè)研究骨干的綜合團(tuán)隊(duì)，研究取得的初步成果已引起各方積極反響，將為上海城市發(fā)展的新空間和深水新港的規(guī)劃決策提供技術(shù)支撐。