《民主與法制時報》記者 趙春艷 北京報道

62歲的羅毅山（化名）站在被推倒的房屋前淚流滿面，他的兒子不停地催促羅毅山離開。盡管知道自己的房屋會被拆遷，但這棟房屋承載著羅毅山太多的人生回憶——孩子的出生地，老伴的故去之所，隨著房屋的消失都將泯沒于此。

2016年年初的時候，羅毅山就知道自己家所在的位置要成為新開發(fā)區(qū)，他明白最終要離開這片土地了。同村的劉善（化名）因不滿拆遷補償正與政府打官司。對此，羅毅山更想早點安穩(wěn)下來，不愿意“折騰”。

隨著經濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進展的加速，一些老舊村莊、城市的重新規(guī)劃和整理納入了這一進程中，使“征收拆遷”成為當下關注度高且又十分敏感的詞匯，由此產生了個體利益與公共利益的碰撞，并延伸出了大量的糾紛。

據(jù)最高人民法院調研統(tǒng)計，2015年、2016年、2017年，全國法院一審受理征收拆遷類訴訟分別約為2.9萬件、3.1萬件及3.9萬件，占當年行政訴訟案件總量的13%、14%和17%左右。這組數(shù)據(jù)說明，征收拆遷仍是社會矛盾的集中領域。

為了滿足老百姓的個體利益，更是讓依法執(zhí)政的法治理念深入權力機關，2014年8月29日最高人民法院發(fā)布了第一批征收拆遷典型案例，今年5月15日又發(fā)布了第二批典型案例。

這些案例的典型性不僅對于法院正確履職、統(tǒng)一裁判尺度有重要作用，更是通過訴訟監(jiān)督，“倒逼”行政機關及時糾正在征收拆遷中的違法行為，同時確認行政機關合法行為的效力，切實實現(xiàn)了對行政管理相對人訴權、產權的雙重保護。

被告是誰？法院要智慧判定

江蘇省泰興市泰興鎮(zhèn)（現(xiàn)濟川街道）南郊村張堡二組的村民陸繼堯在取得村里138平方米的集體土地使用權并辦理了相關證件，這個勤懇的農民除了在該地塊上出資建房外，還在房屋北側未領取權證的空地上栽種樹木，建設附著物。

2015年12月9日上午，陸繼堯后院內的樹木被人鏟除，道路、墩柱及圍欄被人破壞，拆除物被運離現(xiàn)場。當時有濟川街道辦事處（以下簡稱街道辦）的工作人員在場。此外，作為陸繼堯持有權證地塊上房屋的動遷主體，街道辦曾多次與其商談房屋的動遷情況，其間也涉及房屋后院的搬遷事宜。

陸繼堯認為，在無任何法律文書為依據(jù)、未征得其同意的情況下，街道辦將后院拆除搬離的行為違法，故以街道辦為被告訴至法院，請求判決確認拆除后院的行為違法，并恢復原狀。

泰州醫(yī)藥高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院一審認為，涉案附著物被拆除時，街道辦有工作人員在場，盡管其辯稱系因受托征收項目在附近，并未實際參與拆除活動，但未提交任何證據(jù)予以證明。經查，陸繼堯房屋及地上附著物位于街道辦的行政轄區(qū)內，街道辦在強拆當天日間對有主的地上附著物采取了有組織的拆除運離，且街道辦亦實際經歷了該次拆除活動。作為陸繼堯所建房屋的動遷主體，街道辦具有推進動遷工作，拆除非屬動遷范圍之涉案附著物的動因，故從常理來看，街道辦稱系單純目擊而非參與的理由難以成立。據(jù)此，在未有其他主體宣告實施拆除或承擔責任的情況下，可以推定街道辦系該次拆除行為的實施主體。

一審法院遂認定街道辦為被告，確認其拆除陸繼堯房屋北側地上附著物的行為違法。一審判決后，原、被告雙方均未提起上訴。

最高法行政庭副庭長王振宇介紹，不動產征收當中最容易出現(xiàn)的問題是，片面追求行政效率而犧牲正當程序，甚至不作書面決定就直接強拆房屋的事實行為也時有發(fā)生。強制拆除房屋以事實行為面目出現(xiàn)，往往會給相對人尋求救濟造成困難。按照行政訴訟法的規(guī)定，起訴人證明被訴行為系行政機關而為是起訴條件之一，但是由于行政機關在強制拆除之前并未制作、送達任何書面法律文書，相對人要想獲得行為主體的相關信息和證據(jù)往往很難。如何在起訴階段證明被告為誰，有時成為制約公民、法人或者其他組織行使訴權的主要因素，尋求救濟就會陷入僵局。如何破局？如何做到既合乎法律規(guī)定，又充分保護訴權，讓人民群眾感受到公平正義，就是人民法院必須回答的問題。本案中，人民法院注意到強拆行為系動遷的多個執(zhí)法階段之一，通過對動遷全過程和有關規(guī)定的分析，得出被告街道辦具有推進動遷和強拆房屋的動因，為行為主體的推定奠定了事理和情理的基礎，為案件處理創(chuàng)造了情理法結合的條件。

王振宇解釋，在行政執(zhí)法不規(guī)范造成相對人舉證困難的情況下，人民法院不宜簡單以原告舉證不力為由拒之門外，在此類案件中要格外關注訴權保護。另外事實行為是否系行政機關而為，人民法院應當從基礎事實出發(fā)，結合責任政府、誠信政府等法律理念和生活邏輯作出合理判斷。

最高人民法院行政庭審判長于泓告訴記者，最高人民法院2012年出臺了《關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》。陸繼堯的訴訟，法院在審查未作書面決定直接強制拆除房屋的事實行為時，合理分配舉證責任解決了原告在起訴階段證明被告是誰這一制約公民、法人或者其他組織行使訴權的難題，通過對動遷全過程和有關規(guī)定的分析得出街道辦是適格被告的結論，既合乎法律規(guī)定，又充分保護訴權，讓人民群眾感受到公平正義。

如何補償？法院應適度審查

2015年4月8日，吉林省永吉縣人民政府（以下簡稱永吉縣政府）作出房屋征收決定，決定對相關的棚戶區(qū)實施改造，同日發(fā)布永政告字（2015）1號《房屋征收公告》并張貼于拆遷范圍內的公告欄。永吉縣龍達物資經銷處（以下簡稱經銷處）所在地段處于征收范圍。

2015年4月27日至29日，永吉縣房屋征收經辦中心作出選定評估機構的實施方案，并于4月30日召開選定大會，確定改造項目的評估機構。2015年9月15日，永吉縣政府依據(jù)評估結果作出永政房征補（2015）3號房屋征收補償決定。經銷處認為，該征收補償決定存在認定事實不清、程序違法，評估機構的選定程序和適用依據(jù)不合法，評估價格明顯低于市場價格等諸多問題，故以永吉縣政府為被告訴至法院，請求判決撤銷上述房屋征收補償決定。

吉林市中級人民法院一審認為，被訴房屋征收補償決定依據(jù)的評估報告從形式要件看，分別存在沒有評估師簽字，未附帶設備、資產明細或者說明，未標注或者釋明被征收人申請復核評估的權利等不符合法定要求的形式問題；從實體內容看，在對被征收的附屬物評估和資產、設備評估上均存在評估漏項的問題。上述評估報告明顯缺乏客觀性、公正性，不能作為被訴房屋征收補償決定的合法依據(jù)。遂判決撤銷被訴房屋征收補償決定，責令永吉縣政府60日內重新作出行政行為。永吉縣政府不服提起上訴，吉林省高級人民法院二審以與一審相同的理由判決駁回上訴、維持原判。

王振宇說，在征收拆遷案件當中，評估報告作為確定征收補償價值的核心證據(jù)，人民法院能否依法對其進行有效審查，已經在很大程度上決定著案件能否得到實質解決，被拆遷人的合法權益能否得到充分保障。本案中，人民法院對評估報告的審查是嚴格的、到位的，因而效果也是好的。在認定涉案評估報告存在遺漏評估設備、沒有評估師的簽字蓋章、未附帶資產設備的明細說明、未告知申請復核的評估權利等系列問題之后，對這些問題的性質作出評估，得出了兩個結論。一是評估報告不具備合法的證據(jù)形式，不能如實地反映被征收人的財產情況。二是據(jù)此認定評估報告缺乏客觀公正性、不具備合法效力。在上述論理基礎上撤銷了被訴房屋征收補償決定并判令行政機關限期重作。本案對評估報告所進行的適度審查，可以作為此類案件的一種標桿。

法院應依法公正審理財產，征收征用案件

針對法院公布的典型案例，最高人民法院行政庭庭長黃永維認為，無論是征收農村集體土地，還是征收城市國有土地上房屋，都事關經濟發(fā)展、城市建設和民生保障。增進民生福祉是國家發(fā)展的根本目的。全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，要求行政機關在執(zhí)法實踐中運用法治思維和法治手段，把“嚴格、規(guī)范、文明”執(zhí)法落實到實處，持續(xù)保障人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。地方政府既要完成好征收拆遷任務，保障建設項目及時用地，推進經濟跨越式發(fā)展，還要保障被征收群眾的合法權益，維護好社會的和諧穩(wěn)定。

于泓說，征收拆遷案件常常面臨公共利益與私有財產保護的平衡問題。如何在現(xiàn)有法律框架內平衡二者關系，切實化解矛盾，是當前行政審判面臨的主要責任之一。2016年11月4日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》明確指出，完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，細化規(guī)范征收征用法定權限和程序。最高人民法院也同期出臺了《關于充分發(fā)揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》，明確要求依法公正審理財產征收征用案件，維護被征收征用者的合法權益。

于泓告訴記者，在審理征收拆遷類案件過程中，人民法院通過合理界定公共利益范圍，審查涉案征收項目是否合乎公益要求和比例原則，堅決防止公共利益擴大化。為切實保障民眾的知情權，遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度，人民法院將依法公正審理征收補償協(xié)議等案件，達到通過補償復原被征收人因征收而受損的權益的目的，充分保護被征收人的合法權益，促進法治政府和政務誠信建設。

另外，黃永維說，為更好地保障當事人的合法權益，最高人民法院爭取盡快出臺有關國有土地上房屋征收與補償?shù)乃痉ń忉專魑痉▽嵺`中的難點、熱點問題，統(tǒng)一裁判尺度，進一步明確補償?shù)姆秶?、形式和標準，給予被征收征用者公平合理補償，保障人民群眾安居樂業(yè)，為改革開放保駕護航。

原標題《維護被征收征用者的合法權益，典型案例為“征收拆遷”導航》