十屆全國人大代表五次會議上，金穎穎等代表提交議案,建議盡快制定《不動產(chǎn)登記法》，由國土資源部門作為登記機關(guān)較為合適——梁明哲

　　土地、房屋、礦產(chǎn)、林地等不動產(chǎn)，對權(quán)利人來說可能是最重要的財產(chǎn)。而這些不動產(chǎn)屬于誰，需要依靠有權(quán)機關(guān)登記來公示，也因為登記而具有了公信力。因此，登記對于不動產(chǎn)物權(quán)的產(chǎn)生、變更和消滅具有至關(guān)重要的意義。

　　我國的法律體系中，目前尚無不動產(chǎn)登記法，不動產(chǎn)登記的規(guī)則散見于《土地登記規(guī)則》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》等部門規(guī)章之中。即將提交十屆全國人大五次會議審議的物權(quán)法草案對不動產(chǎn)登記僅作了原則性規(guī)定。

　　制度缺失，導(dǎo)致目前我國不動產(chǎn)登記中存在諸多問題，對不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益產(chǎn)生了不利影響。

　　在十屆全國人大五次會議上，金穎穎等代表提交議案，建議盡快制定《不動產(chǎn)登記法》，著重針對不動產(chǎn)登記實踐中較為集中和突出的問題加以明確和規(guī)范。

　　實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，明確不動產(chǎn)登記部門

　　目前，我國土地、礦產(chǎn)登記職責(zé)由國土資源管理部門履行，房屋權(quán)屬登記管理工作由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，林地等其他不動產(chǎn)也均由各自的行政管理部門負(fù)責(zé)登記。

　　在物權(quán)法制定過程中，有的部門和專家曾建議明確規(guī)定統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)和登記制度。許多專家認(rèn)為，現(xiàn)在的登記機關(guān)太多太亂，應(yīng)當(dāng)把不動產(chǎn)統(tǒng)一到一個登記機關(guān)。希望把不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的問題作為物權(quán)立法的一個重點問題來解決。由于物權(quán)法作為實體法，主要是對不動產(chǎn)登記的基本原則作出規(guī)定，所以登記機構(gòu)的設(shè)立、登記規(guī)則和程序等問題，立法機構(gòu)考慮以程序法形式另行規(guī)定。

　　金穎穎代表從金融工作實踐中舉例闡述了缺少統(tǒng)一登記機關(guān)，多頭執(zhí)政帶來的弊端。她認(rèn)為，連房帶地的不動產(chǎn)如何辦理抵押登記，我國現(xiàn)行法律缺乏明確規(guī)定，這就為房地分開抵押提供了操作空間。由于土管部門和房管部門各自為政，缺少信息共享，房地產(chǎn)所有人完全可以一方面以土地使用權(quán)向債權(quán)人抵押融資，到土管部門辦理抵押登記；一方面又將該土地上的房產(chǎn)向第三方另行抵押，到房管部門再辦一次抵押登記。兩次抵押登記都是依正當(dāng)程序辦理，但房地分開抵押顯然與我國《擔(dān)保法》中房地同時抵押的原則不符，且抵押權(quán)人單純處置房或地都會嚴(yán)重影響其變現(xiàn)能力，聯(lián)合處置又涉及對債權(quán)期限、分配比例等問題的協(xié)調(diào)，困難重重。

　　為此，她提出“實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，明確不動產(chǎn)登記部門”的立法對策。金穎穎代表認(rèn)為，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，不但能夠從根本上改變常見的“房地分家”的尷尬局面，真正貫徹“房隨地走、地隨房走”這一法律原則，而且能夠?qū)崿F(xiàn)登記信息集中化，有利于查閱和辦理，在維護交易安全的同時也提高了交易效率。

　　目前不動產(chǎn)登記機構(gòu)改革的爭議較大，對于具體應(yīng)當(dāng)由什么機構(gòu)辦理統(tǒng)一登記，主要存在三種不同的觀點：一是參照世界上其他多數(shù)國家的做法，由不動產(chǎn)所在地的司法部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一登記；二是在政府中設(shè)立專門負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記的行政機關(guān)，或者在現(xiàn)有承擔(dān)登記職能的行政機關(guān)中擇一確定；三是創(chuàng)立具有服務(wù)功能的中介性質(zhì)的登記機構(gòu)。

　　金穎穎認(rèn)為，在我國由國土資源部門作為登記機關(guān)是較為合適的。登記機構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)首先符合中國國情，并考慮經(jīng)濟與效率原則。法院作為審判機關(guān)，在民事活動領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)盡可能保持中立性，在登記機關(guān)違規(guī)操作導(dǎo)致權(quán)利人損害時，法院更應(yīng)以裁判者的身份作出公正判決。至于新設(shè)登記機關(guān)，則勢必產(chǎn)生一個龐大的工程，包括機構(gòu)的設(shè)立、人員的配置、現(xiàn)有登記資料的移交等，會造成對現(xiàn)有登記資源的浪費。而國土資源部門作登記部門，一方面在于土地是不動產(chǎn)的核心內(nèi)容，房產(chǎn)、礦產(chǎn)、林地等其他不動產(chǎn)均附著于其上，土地登記從性質(zhì)上來說可以覆蓋全部不動產(chǎn)登記；另一方面則是由于現(xiàn)有土地登記已經(jīng)可以輻射到中國城鄉(xiāng)全部土地，從范圍來講也可以滿足不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求。

　　細(xì)化不動產(chǎn)登記程序與規(guī)則，體現(xiàn)合法、便民原則

　　金穎穎在議案中同時針對目前不動產(chǎn)登記過程中存在的一些突出違法行為，提出了細(xì)化不動產(chǎn)登記程序與登記規(guī)則的建議。

　　她分析認(rèn)為，目前，部分地方的不動產(chǎn)登記部門在不動產(chǎn)權(quán)屬登記證書上設(shè)定了明顯違反法律規(guī)定的登記事項或登記程序。如，在土地使用權(quán)證書上設(shè)置有效期，強制土地使用權(quán)人到期辦理續(xù)登記或換領(lǐng)新證。部分地方國土資源管理部門為了控制房地產(chǎn)開發(fā)商圈地，防止土地閑置，在開發(fā)商通過招標(biāo)、拍賣等方式合法取得土地的土地使用證上設(shè)置有效期，一般為兩年，要求開發(fā)商到期后辦理續(xù)登記或換領(lǐng)新證，否則土地證予以注銷。

　　如此，等于在法律規(guī)定之外創(chuàng)造了“臨時土地證”。

　　有的登記部門甚至在土地證到期后卻又不予辦理續(xù)登記或換發(fā)新證手續(xù)，開發(fā)商不得不持有一份已經(jīng)“過期”的土地證。對土地使用權(quán)的法律憑證設(shè)置有效期，勢必影響不動產(chǎn)權(quán)利人對所享有物權(quán)的處分，也會嚴(yán)重影響不動產(chǎn)流通與融資的能力。又如，我國《土地登記規(guī)則》和《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》等規(guī)章均規(guī)定了抵押變更登記程序，但目前一些抵押登記部門不受理抵押變更登記申請，而是要求當(dāng)事人注銷原有的抵押登記再辦理新的抵押登記。如此，不但增加了當(dāng)事人的登記成本，而且在一個抵押物有多個抵押權(quán)存在的情況下，原本順位在前的抵押權(quán)人若要變更抵押合同就必須放棄抵押權(quán)的優(yōu)先順位。

　　此外，她還列舉了一些涉及登記過程中的違法行為。如，在他項權(quán)利證書上設(shè)置“抵押期限”或“存續(xù)期間”。我國《擔(dān)保法》司法解釋雖已明確規(guī)定：“當(dāng)事人約定的或者登記部門要求登記的擔(dān)保期間，對擔(dān)保物權(quán)的存續(xù)不具有法律約束力”。但是，實踐中仍有相當(dāng)部分的登記部門強行要求在他項權(quán)利證書上載明“抵押期限”或“存續(xù)期間”，時間一般都是一到兩年。有的登記部門強制抵押雙方將其規(guī)定的抵押期限載入抵押合同，否則不予辦理登記。而“抵押期限”或“存續(xù)期間”屆滿后，抵押雙方必須到登記部門辦理續(xù)登記或重新登記，否則登記部門將可能強行注銷抵押登記。如此做法，不但明顯違反了法律，而且嚴(yán)重危害了抵押所擔(dān)保的債權(quán)的安全。

　　針對這些較為普遍存在的問題，金穎穎建議，《不動產(chǎn)登記法》應(yīng)將細(xì)化不動產(chǎn)登記程序與登記規(guī)則列入首要任務(wù)，以約束登記機關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行登記職責(zé)。不動產(chǎn)登記程序與規(guī)則的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合兩個原則：一是合法性原則，不動產(chǎn)登記規(guī)則應(yīng)符合我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，并且不違反物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的基本法律性質(zhì)與特征；二是便民原則，登記程序在兼顧交易安全的前提下還應(yīng)將效率作為價值目標(biāo)之一，方便權(quán)利人，提高交易效率。

　　此外，她建議不動產(chǎn)權(quán)屬證書，包括不動產(chǎn)的所有權(quán)證書、使用權(quán)證書、他項權(quán)利證書等，由統(tǒng)一的登記部門制定并頒發(fā)，格式全國統(tǒng)一。

　　準(zhǔn)確定位登記機關(guān)職能，尊重當(dāng)事人意思自治的權(quán)利

　　物權(quán)變動屬于民法調(diào)整的范疇，應(yīng)當(dāng)貫徹當(dāng)事人意思自治原則。但是，有些不動產(chǎn)登記部門仍然將不動產(chǎn)登記僅僅理解為完全由國家公權(quán)力支配的行政行為，完全按照自己的主觀意愿理解并執(zhí)行法律，過多地干涉了當(dāng)事人意思自治。

　　如，部分登記部門在辦理抵押登記時，對抵押物在評估價值的基礎(chǔ)上強行進行打折，并將折后金額登記為抵押金額，導(dǎo)致抵押登記的擔(dān)保金額低于抵押合同約定的擔(dān)保金額。又如，有的登記部門在最高額抵押期限上強加限制，要求該期限不得超過一年或兩年。而根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，抵押物登記記載的內(nèi)容與抵押合同約定的內(nèi)容不一致的，以登記記載的內(nèi)容為準(zhǔn)。如此一來，造成抵押權(quán)的權(quán)利范圍無端“縮水”，甚至導(dǎo)致部分債權(quán)脫離擔(dān)保。

　　針對這些違背當(dāng)事人意思自治原則的現(xiàn)象，金穎穎代表在議案中建議，登記機關(guān)要轉(zhuǎn)變職能，充分尊重當(dāng)事人意思自治?！恫粍赢a(chǎn)登記法》應(yīng)當(dāng)對登記機關(guān)的職能作一個清晰準(zhǔn)確的定位。如果統(tǒng)一登記機關(guān)最終仍然確定由某一行政機關(guān)來承擔(dān)，就更應(yīng)當(dāng)明確劃分行政機關(guān)對不動產(chǎn)的行政管理職能與登記服務(wù)職能。

　　她認(rèn)為，在不動產(chǎn)登記范疇，行政機關(guān)應(yīng)作為一個中立的見證者與服務(wù)者，以維護交易秩序、保護不動產(chǎn)物權(quán)為唯一宗旨，在法律允許的范圍內(nèi)充分尊重當(dāng)事人意思自治的權(quán)利，不該將自己的理解或意愿強加于權(quán)利人，避免以公權(quán)力侵犯私權(quán)利。如因違反登記規(guī)則或登記錯誤而給他人造成損害的，登記機構(gòu)還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。