案情

陳某所住房屋被縣政府納入征收范圍，縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(下稱住建局)為房屋征收部門。后住建局與作為其事業(yè)單位的縣房屋拆遷管理處(下稱拆遷處)簽訂委托協(xié)議，約定住建局將職權(quán)范圍內(nèi)“組織被征收人搬遷，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)對(duì)被征收房屋予以拆除”等事項(xiàng)委托給拆遷處。但拆遷處并未委托有資質(zhì)的企業(yè)，而是自行對(duì)拆遷房屋進(jìn)行了拆除。后陳某將縣政府、住建局、拆遷處等訴至法院，要求確認(rèn)拆遷行為違法并進(jìn)行賠償。

裁判

一審法院認(rèn)為，案涉房屋征收部門系住建局，拆遷處受住建局委托承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作，但本案在委托合同中并沒(méi)有上述拆房的事項(xiàng)，對(duì)此住建局不予追認(rèn)，與住建局無(wú)關(guān)。拆遷處系超越委托范圍從事拆房活動(dòng)，不是本案適格被告?？h政府并未實(shí)施房屋拆遷行為，亦不是本案適格被告。陳某訴稱無(wú)事實(shí)根據(jù)，不予采信，遂裁定駁回了陳某的起訴。

陳某不服一審裁定，提起上訴。二審法院認(rèn)為，縣政府沒(méi)有決定實(shí)施拆遷行為，不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。住建局作為房屋征收部門與拆遷處簽訂了委托協(xié)議，委托其按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定進(jìn)行拆遷安置補(bǔ)償工作，并未對(duì)拆遷處的上述拆房事項(xiàng)予以委托，視為拆遷處超出委托范圍，在住建局不予認(rèn)可的情況下，住建局不應(yīng)對(duì)此承擔(dān)法律責(zé)任。拆遷處作為事業(yè)單位法人，并不是行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)也未授予其強(qiáng)制拆除房屋的職權(quán)，且其超出了住建局的委托權(quán)限，因此拆遷處的拆除行為不屬于行政訴訟受案范圍。故二審法院維持了一審的駁回起訴裁定。

陳某對(duì)二審裁定仍不服，向法院申請(qǐng)?jiān)賹?。法院?jīng)再審審查認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為被訴三單位是否具有被告主體資格。本案中，縣政府作出征收決定，確定住建局為房屋征收部門。陳某訴的是拆除房屋的行政行為，房屋征收部門是住建局而非縣政府，故縣政府不是本案的適格被告?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》(下稱《行政訴訟法》)第二十六條第五款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。”根據(jù)住建局與拆遷處簽訂的委托協(xié)議，住建局已經(jīng)將組織房屋拆遷的職權(quán)委托給了拆遷處。拆遷處自認(rèn)實(shí)施了拆遷行為，其行為后果應(yīng)由住建局承擔(dān)。故本案住建局作為委托機(jī)關(guān)是適格被告，拆遷處作為受托機(jī)關(guān)不是適格被告。綜上，住建局是本案適格被告，拆遷處、縣政府均不是本案適格被告。

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評(píng)析

本案需解決的關(guān)鍵問(wèn)題有二：一是拆遷處作為受托單位，是否超出住建局的委托實(shí)施了拆房行為；二是若拆遷處超出委托范圍，則其行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)。關(guān)于問(wèn)題一，拆遷處與住建局簽訂的委托協(xié)議明確約定，住建局將“組織被征收人搬遷，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)對(duì)被征收房屋予以拆除”等職權(quán)委托給了拆遷處。但本案中，拆遷處沒(méi)有按照該委托協(xié)議約定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)對(duì)被征收房屋進(jìn)行拆除，而是自己進(jìn)行了拆除，顯然已經(jīng)超越了住建局的委托范圍。由此，需要探討問(wèn)題二，拆遷處超出委托范圍所為的行為由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任。一、二審法院認(rèn)為，超出委托范圍，則委托機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任，可能是一方面認(rèn)為拆遷處超越委托范圍所為行為是其自身存在過(guò)錯(cuò)，不應(yīng)由住建局承擔(dān)責(zé)任；另一方面，考慮到住建局在委托職權(quán)時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)到受托單位超出委托范圍的行為后果，故住建局不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

《行政訴訟法》第二十六條第五款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。”本條款并未區(qū)分受托組織所為的行政行為是否在委托的范圍內(nèi)，故筆者認(rèn)為，本條款并未排除超出委托范圍的情形，即使存在超越委托的情形，仍可以適用。當(dāng)然，該條的適用前提是受托組織所為的是行政行為。就本案來(lái)說(shuō)，雖然拆遷處自己拆除房屋的行為超出了住建局的委托范圍，但是超出的是行使行政職權(quán)的具體方式，而不是行政職權(quán)本身。即拆除房屋這一行為，仍是行使住建局作為房屋征收部門所有的“組織拆除房屋”的行政職權(quán)，是一種行政行為，屬于行政訴訟受案范圍。退一步講，若拆遷處按照委托協(xié)議委托了具有相應(yīng)資質(zhì)的公司對(duì)房屋進(jìn)行拆除，而該公司在拆除房屋的過(guò)程中亦有違法之處，則對(duì)該行為不服，是否屬于行政訴訟的受案范圍呢？拆遷公司的違法拆房責(zé)任誰(shuí)來(lái)承擔(dān)呢？答案應(yīng)該與本案是相同的，上述情況仍然屬于行政訴訟的受案范圍，拆遷公司違法拆房的責(zé)任仍然要由住建局來(lái)承擔(dān)。

綜上，只要受托組織所為的行為是委托機(jī)關(guān)委托的行政職權(quán)，即未超出行政職權(quán)的范圍，則即使受托組織在行使該職權(quán)時(shí)超越雙方協(xié)議約定的具體行使方式等其他委托范圍的，仍然不改變受托機(jī)關(guān)所為是受托行政職權(quán)的性質(zhì)，委托機(jī)關(guān)仍然要對(duì)受托機(jī)關(guān)的行為承擔(dān)責(zé)任。

（作者單位：濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院）

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