先行登記保存與行政強(qiáng)制措施中的查封、扣押具有某些交叉、部分屬性相似，有執(zhí)法人員因此認(rèn)為先行登記保存與查封扣押都能夠?qū)ι姘肝锲愤M(jìn)行“固定”和掌控，甚至認(rèn)為先行登記保存就是一種行政強(qiáng)制措施。實(shí)際上，先行登記保存與查封扣押在性質(zhì)、期限、對象等各方面都不相同。

一、法律依據(jù)

先行登記保存是《行政強(qiáng)制法》第三十七條第二款“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)”設(shè)定的行政處罰案件調(diào)查程序中的一種執(zhí)法手段，其強(qiáng)制性較為有限，主要用于調(diào)查的起始階段，目的是便于行政機(jī)關(guān)保全證據(jù)并確定是否立案調(diào)查，不具有可訴性。

行政強(qiáng)制措施是由《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的，由法律、法規(guī)設(shè)定的“在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實(shí)施暫時性控制的行為”。除“防止證據(jù)損毀”與先行登記保存近似外，其適用更為廣泛。它是行政機(jī)關(guān)直接作用于當(dāng)事人人身自由或財物上的強(qiáng)制力，是具體行政行為，具有可訴性。

二、對物權(quán)的影響

先行登記保存是基于職權(quán)主義對當(dāng)事人的權(quán)利進(jìn)行一定限制，當(dāng)事人在七日內(nèi)予以配合、容忍，以保障行政機(jī)關(guān)“有效實(shí)施行政管理”。按照《行政處罰法》“當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)”的規(guī)定，先行登記保存時作為證據(jù)的物品、材料等并未發(fā)生物權(quán)的轉(zhuǎn)移，僅是對其處分權(quán)進(jìn)行限制，即禁止“銷毀”、“轉(zhuǎn)移”。根據(jù)對文義的理解，先行登記保存的證據(jù)并不由行政機(jī)關(guān)保管，原則上應(yīng)由當(dāng)事人保管，當(dāng)該證據(jù)被其他有關(guān)人員占有時由該占有人保管。也就是說，在七日期間內(nèi)無論是由誰占有的該證據(jù)，都應(yīng)當(dāng)使該證據(jù)保持先行登記保存時的狀態(tài)，不得使該證據(jù)發(fā)生占有的轉(zhuǎn)移或滅失。

采取行政強(qiáng)制措施查封、扣押的當(dāng)事人的財物，在查封、扣押期間臨時的具有公共財產(chǎn)的性質(zhì)，是由行政機(jī)關(guān)保管或者委托第三人保管，因此占有發(fā)生了轉(zhuǎn)移，查封、扣押的財物不可能再由當(dāng)事人掌握或者保管。

三、與證據(jù)的關(guān)系

先行登記保存是法律為保障調(diào)查順利進(jìn)行而設(shè)置的一種調(diào)查手段，重在以“登記”的形式對證據(jù)進(jìn)行“保存”，其適用對象是“可能滅失或者以后難以取得”的證據(jù)，實(shí)踐中主要針對物證、書證兩類。證據(jù)是證明案件事實(shí)的依據(jù)，一切有助于證明案件真實(shí)的材料都有可能成為案件證據(jù)，涉案物品可以成為《行政訴訟法》第三十一條所列的“物證”，因此涉案物品作為證據(jù)時也可以成為先行登記保存的對象。但是，將大量的涉案物品作為“物證”進(jìn)行先行登記保存過于牽強(qiáng)，因?yàn)橄刃械怯洷４驷槍Φ氖亲C據(jù)而不是財物。對于作為物證的物品可以采取如現(xiàn)場筆錄、視聽資料、登記造冊并經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)等多種方式進(jìn)行固定。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)案情作出裁量，當(dāng)涉案物品作為財物的價值大于作為證據(jù)的價值，或者可以通過其他方式補(bǔ)強(qiáng)該證據(jù)時，就不能以“證據(jù)”的名義行查封、扣押之實(shí)，否則有濫用行政權(quán)力之嫌。

四、后處理

《行政處罰法》第三十七條“應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定”的規(guī)定，未進(jìn)一步對“處理決定”的后處理情況進(jìn)行明確，因此導(dǎo)致出不同的理解。有觀點(diǎn)認(rèn)為立案調(diào)查即是行政機(jī)關(guān)作出的“處理決定”，一旦作出此種決定后就萬事大吉、符合了《行政處罰法》的規(guī)定。實(shí)際上，此種觀點(diǎn)一方面是先入為主的認(rèn)為行政機(jī)關(guān)只要履行了“作出處理決定”的形式就可以無限期限制當(dāng)事人的物權(quán)，實(shí)則無視了“處理決定”應(yīng)有的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。二方面是斷章取義地對法律條文進(jìn)行取舍，丟掉了當(dāng)事人可以對“在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)”作出的解讀。其實(shí)對行政機(jī)關(guān)而言，“法無授權(quán)即禁止”，《行政處罰法》只授予了行政機(jī)關(guān)7日的先行登記保存時間，超出該期限則無權(quán)限；對當(dāng)事人而言，“法無禁止即允許”，法律規(guī)定“在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)”，對于當(dāng)事人就是除開此期間，可以銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。另外，即使是對當(dāng)事人財物或證據(jù)的控制，先行登記保存的強(qiáng)度明顯是弱于查封、扣押的行政強(qiáng)制措施的，查封扣押僅有三十日期限，“舉其重以明輕”，先行登記保存不可能超越查封扣押的強(qiáng)度和期限，更不可能無限期的控制當(dāng)事人的財物直至“沒收”。

對“處理決定”的理解，應(yīng)從調(diào)查程序及涉案物品兩方面入手。調(diào)查程序分為應(yīng)當(dāng)立案、不予立案兩種，對物品的處理，可以參照《行政強(qiáng)制法》第二十七條“對違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定”的規(guī)定進(jìn)行體系解釋：對違法事實(shí)清楚，需要立案調(diào)查并且需要對先行登記保存的證據(jù)繼續(xù)掌控的，應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施，依法將先行登記保存的證據(jù)轉(zhuǎn)為查封或者扣押；對不需要立案調(diào)查，或者不需要繼續(xù)控制該證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在七日期限內(nèi)及時解除先行登記保存，超過期限的，應(yīng)視為自行解除先行登記保存。

五、結(jié)語

綜上所述，先行登記保存并不是《行政強(qiáng)制法》第九條第一款第五項(xiàng)所指的“其他行政強(qiáng)制措施”，它就是《行政處罰法》單獨(dú)設(shè)定的一種調(diào)查手段本身。