論壇成員 謝維和

中國(guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

清華大學(xué)校務(wù)委員會(huì)副主任、原副校長(zhǎng)

深化高等教育體制機(jī)制改革這個(gè)目標(biāo)當(dāng)然是要提高和加強(qiáng)高等學(xué)校的辦學(xué)活力和內(nèi)生動(dòng)力，可以說(shuō)這是提高辦學(xué)質(zhì)量的一個(gè)很重要的方面。而且，在實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)時(shí)，我們心里都有這樣的假設(shè)，也就是說(shuō)，關(guān)鍵要協(xié)調(diào)好政府和學(xué)校的關(guān)系，主要的途徑是政府的放權(quán)。為了能夠更好地認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題，我們從一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間維度來(lái)考察中國(guó)高等教育體制機(jī)制政策的演變。對(duì)于教育政策的研究和分析來(lái)說(shuō)，這種歷史的維度是非常重要的，也是符合教育規(guī)律的。我們做教育研究，特別是體制價(jià)值政策研究的，沒(méi)有這樣一個(gè)歷史維度是不行的。

中國(guó)高等教育體制政策的演變是怎么回事呢？我們主要根據(jù)國(guó)務(wù)院的文件進(jìn)行分析。這里不能不回到三十二年前，1985年，中共中央制定和頒發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，《決定》指出，中國(guó)教育體制存在的“主要問(wèn)題是在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校主要是對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過(guò)死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒(méi)有很好地管起來(lái)”?？梢哉J(rèn)為，從1985年高等教育改革開始，體制機(jī)制改革的任務(wù)就非常明確，所以，中央文件認(rèn)為，要從根本上改變這種做法必須從教育體制入手，系統(tǒng)地改革管理體制，在宏觀管理堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，肯定學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，提高學(xué)校的辦學(xué)水平。 

再跨越五年，看一看1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，在座的有些人可能也參加了這個(gè)綱要的討論，當(dāng)時(shí)第十八條講到深化高等教育體制改革的時(shí)候明確地說(shuō)，“深化高等教育體制改革。進(jìn)行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國(guó)家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制?！?，同時(shí)還指出，“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過(guò)立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。要在招生、專業(yè)調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任免、經(jīng)費(fèi)使用、職稱評(píng)定、工資分配和國(guó)際合作交流等方面，分別不同情況，進(jìn)一步擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校要善于行使自己的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立起主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。政府要轉(zhuǎn)變職能，由對(duì)學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理。要重視和加強(qiáng)決策研究工作，建立有教育和社會(huì)各界專家參加的咨詢、審議、評(píng)估等機(jī)構(gòu)，對(duì)高等教育方針政策、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃等提出出咨詢建議，形成民主的、科學(xué)的決策程序”。

五年以后我們?cè)偻驴?，跳的時(shí)間長(zhǎng)度大一點(diǎn)，到了2010年又有一個(gè)規(guī)劃綱要出來(lái)了。即《中國(guó)教育中長(zhǎng)期改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》。這里同樣也是這么提的，它進(jìn)一步指出，“以簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn) , 深化教育管理體制改革 , 提高公共教育服務(wù)水平 。 推進(jìn)中央向地方放權(quán)、政府向?qū)W校放權(quán),明確各級(jí)政府責(zé)任,規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為,促進(jìn)管辦評(píng)分離,形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌 協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。 當(dāng)時(shí)我也有機(jī)會(huì)直接參與了這個(gè)規(guī)劃的制定，在體制機(jī)制改革中非常強(qiáng)調(diào)政府與大學(xué)之間關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整。

最近國(guó)務(wù)院又提出放管服的政策，這個(gè)政策是在2015年提出來(lái)的，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措之一。2015年是《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》國(guó)發(fā)〔2015〕29號(hào)；2016年是《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知國(guó)發(fā)》〔2016〕30號(hào)是工作要點(diǎn)；2017年就是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》國(guó)辦發(fā)〔2017〕57號(hào)。一步一步地往下走。關(guān)鍵是國(guó)務(wù)院發(fā)了文件以后，教育部、財(cái)政部、人社部、中編辦和發(fā)改委又聯(lián)合下了一個(gè)文件，叫做《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》教政法〔2017〕7號(hào)。即怎樣具體落實(shí)中央國(guó)務(wù)院放管服的文件。這個(gè)文件比原來(lái)的文件進(jìn)一步具體化，其中的內(nèi)容非常廣泛，包括學(xué)科專業(yè)設(shè)置機(jī)制、高校編制及崗位管理制度、用人環(huán)境、 職稱評(píng)審、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)管理、內(nèi)部治理、監(jiān)督服務(wù)，等等。

而最新的政策是今年9月份下發(fā)的文件，叫做《中共中央國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，“堅(jiān)持放管服相結(jié)合。深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅(jiān)決放下去，把該管的事項(xiàng)切實(shí)管住管好，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系。”

顯然，30多年來(lái)，中央國(guó)務(wù)院一直在強(qiáng)調(diào)這個(gè)改革。不可謂不多，不可謂說(shuō)得不詳細(xì)，在大學(xué)工作的同志只要稍微了解一些文件和政策的內(nèi)涵，大家都可以看到。我們的體制改革始終在扣住這個(gè)點(diǎn)往下推進(jìn)，也取得了很大的成績(jī)。對(duì)這三十二年這個(gè)持續(xù)改革的政策，我個(gè)人覺(jué)得其中有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

首先是持續(xù)性，從改革開放初期關(guān)于教育體制改革，一直到現(xiàn)在都在做這件事情，這么多年的政策反反復(fù)復(fù)地在這個(gè)問(wèn)題上濃墨重彩地去說(shuō)、去制定各種具體舉措，這說(shuō)明什么？背后包含了一些什么樣的含義？這充分說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題的重要性。而且放權(quán)不大容易，也有難度，這里的原因真的挺復(fù)雜的。

其次是近年來(lái)這個(gè)政策的節(jié)奏越來(lái)越快，剛才給大家看的是放管服的政策，我自己在研究教育政策的經(jīng)歷當(dāng)中很少看到這種情況，如此的三令五申、緊鑼密鼓。開始是方案，后面馬上又是要點(diǎn)，再下面又是分工與具體實(shí)施意見，而且各個(gè)省又在制定放管服的細(xì)則，一步一步地抓落實(shí)，這個(gè)節(jié)奏是非常之快的。

第三，從我自己研究的對(duì)比和歷史上的政策內(nèi)容，大家也可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政府放權(quán)的力度是越來(lái)越大，尤其是教育部、中編辦、財(cái)政部、發(fā)改委與人社部的文件里面，可以說(shuō)是這些年在放權(quán)和給予學(xué)校自主權(quán)，從政府的角度給予的力度是最大的一次。

改革發(fā)展的趨勢(shì)是非常明確和積極的，但困惑也仍然是存在的。為什么調(diào)整了三十年，講了這么多，我們大學(xué)很多同志仍然感到缺乏自主權(quán)？有些大學(xué)的校長(zhǎng)在反映雖然政府也確實(shí)在不斷地放權(quán)，可是他們的獲得感不是很強(qiáng)，究竟是為什么？實(shí)事求是地說(shuō)，近年來(lái)大學(xué)的自主權(quán)的確在不斷的擴(kuò)大，我是九十年代中期就在北師大做學(xué)校管理的工作，后來(lái)到首師大和清華，也在做學(xué)校的管理工作，確實(shí)和九十年代相比，和當(dāng)時(shí)從事大學(xué)管理的時(shí)候相比，自主權(quán)的確是擴(kuò)大不少。但為什么現(xiàn)在還要進(jìn)一步深化改革呢？為什么各種文件還是那么多？由此，我們要換一個(gè)角度想一想，高校的活力到底應(yīng)該從哪里獲得？過(guò)去我們對(duì)高校辦學(xué)活力和體制改革的設(shè)想和假設(shè)是不是有不完善的地方？增強(qiáng)高校的活力是不是不能僅僅考慮來(lái)自于政府的放權(quán)？在很大辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，是不是應(yīng)該好好地考慮如何從市場(chǎng)當(dāng)中獲得辦學(xué)的活力與發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力呢？換句話說(shuō)，深化改革的目標(biāo)就是推進(jìn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，這種高等教育的治理體系究竟是政府和學(xué)校的二元結(jié)構(gòu)好還是政府、學(xué)校和市場(chǎng)的三元結(jié)構(gòu)更好？今天更多的是提出這個(gè)問(wèn)題。

這里，涉及到高等學(xué)校如何“接招”？如果獲得了一定的辦學(xué)自主權(quán)，再跟政府要這個(gè)要那個(gè)，恐怕就有點(diǎn)問(wèn)題了，人家就要說(shuō)，我給了你權(quán)力你還找我，干脆把權(quán)力收回來(lái)吧。我們應(yīng)該開拓與行業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)的聯(lián)系與合作。實(shí)際上辦學(xué)自主權(quán)就是一種空間，所以要完善自身的治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整學(xué)校的學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，如何去適應(yīng)社會(huì)、市場(chǎng)與行業(yè)企業(yè)的要求，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)空間，這也是大學(xué)本身需要考慮的問(wèn)題。只有這樣，我們的大學(xué)才能真正具有辦學(xué)活力與內(nèi)生動(dòng)力，不斷提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

本文標(biāo)題為編者所加，演講原題為《中國(guó)高教體制改革的政策演變與分析》。

  謝維和

中國(guó)教育三十人論壇成員

中國(guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

清華大學(xué)校務(wù)委員會(huì)副主任、原副校長(zhǎng)

謝維和，漢族，1954年5月生，江西上饒人，哲學(xué)博士，1980年加入中國(guó)共產(chǎn)黨，先后在江西大學(xué)、北京青年政治學(xué)院、北京青少年研究所、北京師范大學(xué)、首都師范大學(xué)、清華大學(xué)工作，現(xiàn)為清華大學(xué)校務(wù)委員會(huì)副主任，教授、博士生導(dǎo)師。

主要社會(huì)兼職有：中國(guó)教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)教育國(guó)際交流協(xié)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)高等教育管理研究會(huì)副理事長(zhǎng)、中國(guó)高等教育評(píng)估研究會(huì)副理事長(zhǎng)、中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、全國(guó)高等教育管理研究會(huì)副理事長(zhǎng)、全國(guó)高等學(xué)校招生與就業(yè)研究會(huì)副理事長(zhǎng)、全國(guó)高等學(xué)校教學(xué)研究會(huì)副理事長(zhǎng)、全國(guó)高校遠(yuǎn)程教育協(xié)作組副組長(zhǎng)、教育部教育科學(xué)研究規(guī)劃高等教育學(xué)科評(píng)審組組長(zhǎng)、教育部普通高等學(xué)校教學(xué)工作評(píng)估專家委員會(huì)副主任、OECD《教育政策分析》譯叢主編、第十一屆全國(guó)人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)委員等。主要研究方向：教育學(xué)原理、教育社會(huì)學(xué)、高等教育等。先后主持并完成了國(guó)家、教育部、

北京市以及世界銀行等各種研究項(xiàng)目10余項(xiàng)，出版學(xué)術(shù)著作9本，翻譯學(xué)術(shù)著作若干本，研究報(bào)告若干篇。多次參與教育部組織的重要政策法規(guī)的研討和制定，參與專業(yè)、學(xué)科的調(diào)整與規(guī)劃工作。著有《中國(guó)的教育公平與教育發(fā)展（1990-2005）》《教育活動(dòng)的社會(huì)學(xué)分析：一種教育社會(huì)學(xué)的研究》《從分配到擇業(yè)：大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)狀況的實(shí)證研究》《柵欄內(nèi)外：中國(guó)高等師范教育百年省思》《當(dāng)代青年社會(huì)學(xué)》《走向明天的基礎(chǔ)教育》等。