圓桌會議 · 編者按

高校內(nèi)部治理體系創(chuàng)新：理論與實踐

中共十八大以來，國家治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的提高不僅成為一種國家意志，而且成為各級政府及各類組織管理改革的目標(biāo)。高校負(fù)有人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新的崇高使命，是既要滿足社會發(fā)展需要，又要堅持高校本質(zhì)屬性并遵循自身運行規(guī)律的復(fù)雜組織，更應(yīng)率先自覺構(gòu)建科學(xué)的治理體系以提高治理能力。2017年3月，《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，明確提出要“完善高校內(nèi)部治理”。高校內(nèi)部治理體系的理論與實踐創(chuàng)新，是提升高校辦學(xué)治校能力和我國高等教育質(zhì)量的關(guān)鍵，也將為世界一流大學(xué)和世界一流學(xué)科建設(shè)創(chuàng)造良好的治校環(huán)境。近日，本刊編輯部與浙江師范大學(xué)田家炳教育科學(xué)研究院、麗水學(xué)院聯(lián)合召開了“高校內(nèi)部治理體系創(chuàng)新的理論與實踐”高層論壇。與會專家學(xué)者圍繞高校內(nèi)部治理的諸多理論與實踐問題展開了熱烈的討論與對話，議題包括大學(xué)與社會、政府、市場的關(guān)系，大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，大學(xué)的本質(zhì)屬性與內(nèi)在邏輯，大學(xué)的歷史傳統(tǒng)與當(dāng)代變革，大學(xué)文化建設(shè)，等等。本期選發(fā)部分專家學(xué)者的發(fā)言，以饗讀者。

2017年3月31日，教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），進(jìn)一步推進(jìn)對高等學(xué)校的簡政放權(quán)。《意見》在高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置、高校編制及崗位管理制度、高校進(jìn)人用人管理、高校教師職稱評審機(jī)制、大學(xué)薪酬分配制度、高校經(jīng)費使用等方面，使高校進(jìn)一步有了“依法自主管理”的更大權(quán)限。相信這次簡政放權(quán)，對高校的自主發(fā)展、提高活力和效能將起到巨大的推動和激勵作用，具有重要意義。

我認(rèn)為這次簡政放權(quán)有三個亮點：

一是“一竿子插到底”。這次五部門的意見明確要“破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步向地方和高校放權(quán)，給高校松綁減負(fù)、簡除煩苛，讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)廣大教學(xué)科研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性”。為此，這次突破了現(xiàn)有中央和地方以及部門和行業(yè)管理的體制劃分和統(tǒng)籌管理權(quán)限，“一竿子插到底”，改變了以往的放權(quán)只是針對部分高等學(xué)校的做法，直接面向全國所有的高等學(xué)校，打破高等教育管理的體制機(jī)制障礙直接授權(quán)給高等學(xué)校。

二是在一些事項上放權(quán)力度較大，使一部分權(quán)力一次性放到底。例如，對職業(yè)教育專業(yè)管制的放權(quán)比較徹底?！兑庖姟访鞔_，高?！白灾髟O(shè)置高等職業(yè)教育（?？疲I(yè)，報省級教育行政部門備案”。不再有《專業(yè)目錄》的約束。

再如，下放高校教師職稱評審權(quán)。《意見》明確：改進(jìn)高校教師職稱評審機(jī)制，“將高校教師職稱評審權(quán)直接下放至高校，由高校自主組織職稱評審、自主評價、按崗聘用”。

又如，高校自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?！兑庖姟访鞔_：“高校根據(jù)辦學(xué)實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科研、行政職能部門等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備。鼓勵高校推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)取消行政級別的試點，管理人員實行職員制?！?/p>

三是綜合改革、整體推進(jìn)。這次由五部門聯(lián)合發(fā)布意見，涉及高等教育改革的8個方面20項內(nèi)容，有可能減少和避免單項改革面臨的相互掣肘和扯皮，具有整體推進(jìn)的聯(lián)動效應(yīng)。

本次放權(quán)是自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以來，政府不斷地放松對高等學(xué)校的管束、進(jìn)一步提高高等學(xué)校自主性的繼續(xù)。

改革開放以來，在中國社會有關(guān)釋放和激發(fā)活力、提高效能和增強(qiáng)適應(yīng)性的自主性改革發(fā)展趨勢中，社會主體的自主性日益增大，政府管制日益縮小和減弱。繼農(nóng)村改革之后，城市中各種社會主體的自主性改革首先是從企業(yè)開始，然后是各種社會團(tuán)體和事業(yè)單位。企業(yè)的自主性改革是成功的，企業(yè)已經(jīng)基本完成了作為一個獨立的市場主體的改革。這是一個社會主體與政府之間雙向互動、多元參與的博弈過程。在這一過程中，公立大學(xué)始終在呼吁和爭取辦學(xué)和管理的自主權(quán)，政府則逐步下放權(quán)力。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，“政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是對高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力”，“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制”，要“堅決實行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。根據(jù)這個改革思路，若干年來政府逐步放松對高等學(xué)校的管制、實施簡政放權(quán)；高等學(xué)校則在不斷地爭取自主辦學(xué)和自主管理的權(quán)利。今天高等學(xué)校和政府間的關(guān)系狀態(tài)就是這個改革思路的實踐結(jié)果和改革成效。

這次五部門在放權(quán)的同時，強(qiáng)調(diào)“各地各部門要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能和管理方式，支持高校適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展需要，推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)改革。要深入推進(jìn)管辦評分離，切實履行監(jiān)管職責(zé)。創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，通過完善信用機(jī)制、‘雙隨機(jī)’抽查、行政執(zhí)法、督導(dǎo)、巡視、第三方評估等加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”。

一方面，中國的公立大學(xué)作為民事主體的自主性改革或去行政化成效顯著：公立大學(xué)實現(xiàn)了法人化，區(qū)分了大學(xué)的責(zé)任和政府的責(zé)任。公立高等學(xué)校具有了參加民事行為的自主意識能力、獨立的民事責(zé)任能力，解決了訴訟的問題，大學(xué)可以成為獨立的被告。今天的中國公立大學(xué)，確已成為獨立的民事法人，享有充分的民事權(quán)利。上世紀(jì)八九十年代，教育部直屬高校在校園里建個自行車棚、修個廁所也要報當(dāng)時的國家教委審批?，F(xiàn)在中國的公立大學(xué)擁有了民法意義上的對自己的人、財、物的支配和處置權(quán)利。盡管對于中國公立大學(xué)的法人性質(zhì)仍存在學(xué)術(shù)上的爭議，例如大學(xué)是公法人還是私法人？大學(xué)是行政法人嗎？由于實踐中存在大學(xué)法人性質(zhì)的模糊現(xiàn)象，有人提出大學(xué)是一種公私融合的法人，等等。但中國公立大學(xué)作為一個民事法人或民事主體，已有的權(quán)利已經(jīng)不小，可以自主地向銀行借貸甚至置換校園；作為一個非營利組織每天都在進(jìn)行著各種各樣的營利性活動。這在其他國家的公立大學(xué)中是絕無僅有的。我國臺灣地區(qū)和很多外國大學(xué)的校長，聽到我們的公立大學(xué)可以大筆地向銀行貸款甚至置換校園，都對中國公立大學(xué)所具有的自主權(quán)利感到十分驚訝！世界其他國家的公立大學(xué)鮮有中國公立大學(xué)如此之大的民事權(quán)利。

但另一方面，中國公立大學(xué)作為一個從事教育活動的公法主體，其自主辦學(xué)的權(quán)利依然受到諸多限制。中國公立大學(xué)作為一個教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)權(quán)利和自主能力，依然受到各種各樣的約束，其辦學(xué)權(quán)利在全世界可以說是最小的。伴隨政府的放權(quán)進(jìn)程，雖然政府對大學(xué)辦學(xué)活動的行政管制在持續(xù)放松，但高等學(xué)校享有的公法權(quán)利與其承擔(dān)的公法責(zé)任仍不相匹配。目前《教育法》《高等教育法》等教育法律規(guī)定的高等學(xué)?！耙婪ㄗ灾鳌毕碛械霓k學(xué)權(quán)利，實際上還沒有真正落實到位，還沒有從根本上解決大學(xué)依法自主辦學(xué)的問題。難怪有的校長抱怨“這幾年政府放權(quán)放了很多，刪減了很多項目，但我們的獲得感不強(qiáng)”?！氨热?，現(xiàn)在不再評重點學(xué)科了，對我們松綁不少?！钡昂芏鄸|西，它實際上是從政府轉(zhuǎn)到了事業(yè)單位，也就是那些半官方的機(jī)構(gòu)”?！岸詈髧以诟黝惤?jīng)費發(fā)放、績效評估等方面還是會參考這些評價?！焙芏喙苤剖马椞貏e是各種教育標(biāo)準(zhǔn)性的《目錄》約束，導(dǎo)致中國的公立大學(xué)還不能說是一個獨立自主的辦學(xué)實體。

就拿廣受詬病的我國現(xiàn)行《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》來說，它已成為大學(xué)適應(yīng)科學(xué)和社會的發(fā)展，自主調(diào)整學(xué)科專業(yè)培養(yǎng)人才和整合力量進(jìn)行科學(xué)研究的一種體制上的障礙，嚴(yán)重影響大學(xué)根據(jù)實際需要辦出特色、辦出水平?，F(xiàn)在審批學(xué)科點要按照這個《目錄》劃分的一級學(xué)科來審批，要申報一級學(xué)科，就必須要滿足這個《目錄》規(guī)定的三個以上二級學(xué)科的設(shè)置條件。否則，就無法獲得這個《目錄》規(guī)定的一級學(xué)科的授權(quán)。例如，大學(xué)中的一個高等教育研究機(jī)構(gòu)，持續(xù)地辦好一個高等教育學(xué)科，進(jìn)行相關(guān)的科學(xué)研究和人才培養(yǎng)，為什么就不行？目前“高等教育學(xué)”在《目錄》中是教育學(xué)一級學(xué)科下的一個二級學(xué)科，為什么非要按這個《目錄》來進(jìn)行所謂的“一級學(xué)科”建設(shè)？

限制放權(quán)的因素也許是多層次和多方面的，其中可能會有對于大學(xué)缺乏自律機(jī)制的擔(dān)憂，擔(dān)心大學(xué)缺少自律意識和自我約束機(jī)制，擔(dān)心大學(xué)因質(zhì)量保障機(jī)制的問題而導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的情況。這種擔(dān)憂勢必導(dǎo)致放權(quán)過程中的反復(fù)權(quán)衡和小心斟酌。

這次五部委《意見》的第一條“改革學(xué)位授權(quán)審核機(jī)制”，放權(quán)就顯得十分謹(jǐn)慎，只是規(guī)定“對承擔(dān)國家重大科研任務(wù)、符合學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)的高校，新增碩士博士學(xué)位授權(quán)可不再要求培養(yǎng)年限”?？雌饋黼m然在資格條件上進(jìn)一步放松了一點兒，但緊接著就強(qiáng)調(diào)說：“國務(wù)院學(xué)位委員會要加強(qiáng)授權(quán)監(jiān)管，完善學(xué)位授權(quán)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化專家評審環(huán)節(jié)，開展學(xué)位授權(quán)點合格評估，對于不按照標(biāo)準(zhǔn)和程序辦理、不能保證質(zhì)量的，依法責(zé)令限期整改，直至撤銷其博士碩士學(xué)位授權(quán)?！钡诙l“改進(jìn)高校本?？茖I(yè)設(shè)置”，還是要求“除國家控制布點的專業(yè)外，高校自主設(shè)置《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》內(nèi)的專業(yè)，報教育部備案”。

黨的十八大以來，中央強(qiáng)調(diào)要注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用；提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展的能力。伴隨依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的持續(xù)推進(jìn)，國家不斷完善教育法治體系和教育法律制度，進(jìn)一步明晰政府和大學(xué)的權(quán)責(zé)邊界；政府和大學(xué)的關(guān)系，從趨勢上將按照法治思維和法治方式改革和發(fā)展。法治要求政府依法行政，法無授權(quán)不可為。政府的放權(quán)雖然還沒有從根本上解決大學(xué)自主辦學(xué)的問題，但隨著政府放權(quán)幅度的不斷增大，將使政府的職能趨向轉(zhuǎn)變成為可能，使政府在實踐中變換角色的阻力越來越小。因此，政府放權(quán)的程度將一定程度地決定其轉(zhuǎn)變職能的限度。政府的放權(quán)，釋放和提高了大學(xué)的自主性，使得公立大學(xué)進(jìn)入法治軌道依法辦學(xué)和自主管理的能力持續(xù)增強(qiáng)。

政府放權(quán)的本質(zhì)是歸還高校作為教育機(jī)構(gòu)所應(yīng)享有的權(quán)利，減輕和取消對高校教育活動不必要的管制，使高校能夠依法自主辦學(xué)和自主管理。因此，高等學(xué)校依法享有的自主權(quán)利，必須建立和完善合理合法的運行規(guī)范和自我約束機(jī)制。這次五部門在放權(quán)的同時，強(qiáng)調(diào)高校要“加強(qiáng)制度建設(shè)。高校要堅持正確辦學(xué)方向和教育法律規(guī)定的基本制度，依法依章程行使自主權(quán)，強(qiáng)化章程在學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能方面的基礎(chǔ)作用”。

從政府漸進(jìn)放權(quán)走向法治是個循序漸進(jìn)的過程，難以一蹴而就。如果有一個從量變到質(zhì)變的突變和飛躍，那么，目前政府的漸進(jìn)放權(quán)進(jìn)程已經(jīng)接近這樣一種臨界狀態(tài)。從這個角度說，本次政府放權(quán)對于推進(jìn)教育法治具有重要意義。

從漸進(jìn)放權(quán)走向教育法治，正在成為我國高等教育管理體制改革——政府簡政放權(quán)、高等學(xué)校自主性提高的一個必然趨勢和實踐結(jié)果。