河南省駐馬店市紀(jì)委案件審理室 劉飛 黨的十九大報(bào)告指出:深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開,組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì),同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國(guó)家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代“兩規(guī)”措施。留置已寫入監(jiān)察法(草案),關(guān)于留置的問題較多,現(xiàn)梳理如下。 困惑一:監(jiān)察對(duì)象與留置對(duì)象能否劃等號(hào)? 飛哥認(rèn)為不能劃等號(hào)。監(jiān)察對(duì)象嚴(yán)重違紀(jì)違法,符合留置條件的,均可按程序留置;但是留置對(duì)象卻不局限于監(jiān)察對(duì)象,如監(jiān)察法(草案)規(guī)定:對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照規(guī)定采取留置措施。對(duì)不是監(jiān)察對(duì)象的行賄人,或者不是監(jiān)察對(duì)象的共同職務(wù)犯罪的涉案人員,監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以依照規(guī)定采取留置措施。這樣就出現(xiàn),不是監(jiān)察對(duì)象的人員,也可以成為留置對(duì)象。 困惑二: 75歲以上的退休公職人員能否留置? 飛哥認(rèn)為監(jiān)察法(草案)未作出限制性規(guī)定。刑法第十七條之一規(guī)定:已滿七十五周歲的人故意犯罪的,可以從輕或者減輕處罰;過失犯罪的,應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰;刑法第四十九條第二款規(guī)定:審判的時(shí)候已滿七十五周歲的人,不適用死刑,但以特別殘忍手段致人死亡的除外。這些規(guī)定意味著留置時(shí)已滿75歲的退休公職人員,如果其在任公職人員期間嚴(yán)重違紀(jì)違法,一樣需要承擔(dān)刑事責(zé)任。故從理論上說(shuō),即便其是75歲以上退休公職人員,在任公職人員期間嚴(yán)重違紀(jì)違法,案情重大、復(fù)雜,且有妨礙調(diào)查行為的,也可以依法留置。實(shí)踐中,可能需要采取十分慎重的態(tài)度,畢竟75歲以上老人體質(zhì)較弱,糖尿病、心臟病、高血壓等常見老年病一旦發(fā)作,監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案安全壓力很大。這需要頂層制度設(shè)計(jì)時(shí)作出細(xì)化。 困惑三:與公職人員共同實(shí)施職務(wù)犯罪的未成年人,能否留置? 實(shí)踐中,有不滿十八周歲的未成年人與是公職人員的父母共同實(shí)施職務(wù)犯罪,如父母不在家,行賄人送巨額財(cái)物至家中,應(yīng)父母的要求代收財(cái)物;或者應(yīng)父母的要求,一起行賄等。對(duì)此,飛哥認(rèn)為,不滿十六周歲的未年成人與公職人員共同實(shí)施職務(wù)犯罪行為,因其不具有刑事責(zé)任能力,其系公職人員實(shí)施職務(wù)犯罪的工具(間接正犯),基于保護(hù)未年人權(quán)益的立場(chǎng),因此任何情況下均不能成為留置對(duì)象;但是對(duì)已滿十六周歲不滿十八周歲的未成年人,其和公職人員共同實(shí)施職務(wù)犯罪,一樣需要承擔(dān)刑事責(zé)任,已滿十六周歲不滿十八周歲的未成年人能否成為留置對(duì)象,就需要研究。飛哥認(rèn)為,需要采取十分慎重的態(tài)度,作出限制性規(guī)定,一是重大職務(wù)犯罪,二是未成年人在共同職務(wù)犯罪中起的作用巨大,三是對(duì)突破職務(wù)犯罪,具有不可替代性等。 困惑四:實(shí)施職務(wù)犯罪的懷孕婦女,能否留置? 監(jiān)察法草案,對(duì)此未作出限制性規(guī)定,似乎可以留置。但需要思考的問題是:一是懷孕婦女實(shí)施的職務(wù)犯罪,是否系重大職務(wù)犯罪?二是懷孕初期還是懷孕后期?如果是懷孕后期,從保護(hù)胎兒權(quán)益和人道主義立場(chǎng)角度考慮,不宜留置。 困惑五:普通黨員嚴(yán)重違法,能否留置? “兩規(guī)”措施是黨內(nèi)審查措施、手段,適用于全體嚴(yán)重違紀(jì)、妨礙組織審查的黨員;現(xiàn)在用留置取代“兩規(guī)”對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。問題是對(duì)不所有行使公權(quán)力的違紀(jì)黨員,能否留置?從監(jiān)察法草案上看,似乎嚴(yán)重違紀(jì)違法的普通黨員(如一般農(nóng)民黨員),不是留置對(duì)象。普通黨員違紀(jì)違法(如賣淫嫖娼、生產(chǎn)假冒偽劣商品),解決路徑有二:一是把問題線索移交給有關(guān)部門,由有關(guān)部門依法調(diào)查,依據(jù)調(diào)查結(jié)論作出相應(yīng)處理;二是紀(jì)委立案審查,采取其他措施調(diào)查,然后作出相應(yīng)的黨紀(jì)處分。 困惑六:公立學(xué)校一般教師和公交醫(yī)院的普通醫(yī)生如果涉嫌職務(wù)違紀(jì)違法,能否留置? 根據(jù)監(jiān)察法草案對(duì)監(jiān)察對(duì)象的實(shí)質(zhì)性要件界定——行使公權(quán)力,公立學(xué)校一般教師和公交醫(yī)院的普通醫(yī)生如果涉嫌職務(wù)侵占犯罪或者非國(guó)家工作人員受賄犯罪(如收受輔導(dǎo)教材供應(yīng)商的回扣、向?qū)W生索要好處費(fèi)等),依法由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?,即通常情況下,公立學(xué)校一般教師和公交醫(yī)院的普通醫(yī)生,一般不能成為留置對(duì)象;但是如果受學(xué)校、醫(yī)院委托從事行使公權(quán)力的公務(wù),則可以成為留置對(duì)象。 困惑七:村民組組長(zhǎng),能否成為留置對(duì)象? 目前,村民組組長(zhǎng)可以成為職務(wù)犯罪的主體,故可以成為留置對(duì)象。如果其從事的是行政管理事務(wù),就是在依法從事公務(wù),應(yīng)當(dāng)屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的范圍,以國(guó)家工作人員論;如果其從事的是集體經(jīng)濟(jì)組織中的自治管理事務(wù),根據(jù)監(jiān)察法草案的規(guī)定,也可以成為留置對(duì)象; 困惑八:如何界定留置條件中的“嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪”? 監(jiān)察法草案規(guī)定,被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪,并具有相關(guān)情形,監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)審批可以將其“留置在特定場(chǎng)所”。需要思考的問題是,如何界定“嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪”?嚴(yán)重職務(wù)違法,通常指根據(jù)有關(guān)規(guī)定,需要給予被審查對(duì)象以“雙撤”(撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分、行政撤職)以上處分,嚴(yán)重職務(wù)犯罪,刑法理論上對(duì)嚴(yán)重犯罪的界定和把握,指犯罪行為應(yīng)處三年以上有期徒刑。 困惑九:超過追訴時(shí)效的職務(wù)犯罪人或者超過追究時(shí)效職務(wù)違法人員,能否留置? 根據(jù)監(jiān)察法草案第四十五條規(guī)定,只要被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪、職務(wù)違法,并具有相關(guān)情形,似乎均可以成為留置對(duì)象,至于被調(diào)查人的行為是否超過追訴時(shí)效、追究時(shí)效似乎在所不問,刑法上對(duì)追訴時(shí)效作出嚴(yán)格規(guī)定,但黨政紀(jì)處分沒有時(shí)效限制,留置可能緣于沒有時(shí)效限制的黨政紀(jì)處分,以體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的思想理念。 困惑十:留置對(duì)象是否均要移送人民檢察院提起公訴? 監(jiān)察法草案第四十五條規(guī)定如下: (四)對(duì)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪,監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚,證據(jù)確實(shí)、充分的,制作起訴意見書,連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院,依法提起公訴。人民檢察院依法對(duì)被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施。 (五)對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。 監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查,對(duì)沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為的,應(yīng)當(dāng)撤銷案件。 飛哥認(rèn)為,調(diào)查終結(jié)后,留置對(duì)象不一定全部移送人民檢察院,尤其對(duì)其中的職務(wù)違法人員,更是沒有必要移送人民檢察院,可以由監(jiān)察機(jī)關(guān)按程序作出相應(yīng)的紀(jì)律處分即可。監(jiān)察法草案疏忽了超過追訴時(shí)效和調(diào)查期間被審查人因病死亡等特殊情形,制度設(shè)計(jì)時(shí)將留置對(duì)象一律移送人民檢察院提起公訴,即便留置對(duì)象的職務(wù)犯罪行為超過追訴時(shí)效,這是不妥的。
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