|
行政處罰是指國家行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依法對違反國家行政管理法規(guī)，但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對方給予制裁的具體行政行為。 行政處罰自由裁量是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對某一具體行政處罰行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定，或雖有明確規(guī)定，但留有一定自由行使職權(quán)的幅度，由行政機(jī)關(guān)依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合具體情形自行合理判斷并做出處理的權(quán)力。 一、行政處罰自由裁量權(quán)客觀存在的理由及濫用表現(xiàn) （一）行政處罰自由裁量權(quán)客觀存在的理由 １、社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。 由于行政法及其實(shí)施主體的廣泛性，行政權(quán)力伸展到社會(huì)生活的各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)。面對日新月異的社會(huì)生活，法律永遠(yuǎn)不可能窮盡。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，行政執(zhí)法部門監(jiān)督和管理社會(huì)生活的職能和范圍不斷擴(kuò)大，需要相應(yīng)的自由裁量權(quán)，以與日新月異的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。 ２、保證行政效率的需要。 法治政府是責(zé)任政府，要求政府不僅是公正的、更應(yīng)是高效率的。行政機(jī)關(guān)必須積極主動(dòng)履行法定職責(zé)，并高效地促成行政目的的實(shí)現(xiàn)。效率是行政的生命，不僅要關(guān)注個(gè)體效率，更要關(guān)注社會(huì)效率。為了使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r(shí)度勢、權(quán)衡輕重，不至于在復(fù)雜多變的問題面前束手無策，法律、法規(guī)必須賦予行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，從而靈活果斷地解決問題，提高行政效率。 ３、立法的普遍性與事件的個(gè)別性之矛盾的需要。 法律、法規(guī)所調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系在不同地區(qū)也有不同程度的區(qū)別，對各種情況也不可能概括完善、羅列窮盡。因此，從立法層面來看，立法機(jī)關(guān)無法作出全面細(xì)致的規(guī)定，往往只能規(guī)定一些原則，規(guī)定一些有彈性的條文，可供選擇的措施，可供上下活動(dòng)的幅度，使得行政機(jī)關(guān)有靈活機(jī)動(dòng)的余地，從而有利于行政機(jī)關(guān)因時(shí)因地因人卓有成效地進(jìn)行行政管理。 （二）行政處罰自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn) １、在適用法律法規(guī)上的濫用。 行政機(jī)關(guān)在面對某一具體行政違法行為時(shí)，可以選擇適用Ａ法，也可以選擇適用Ｂ法。執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員經(jīng)常會(huì)選用其中一部，但在選用時(shí)有時(shí)并不考慮這兩部法的效力。 2、在處罰種類上的濫用。 行政機(jī)關(guān)在某些具體行政處罰種類上，有自由裁量的權(quán)力，它包括作為與不作為。 行政機(jī)關(guān)在對行政管理相對人作出行政處罰時(shí)，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。 4、在對事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定上的濫用。 即行政機(jī)關(guān)對行政管理相對人的違法行為性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。 5、在作出具體行政處罰時(shí)限上的濫用。 有相當(dāng)數(shù)量的法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時(shí)限，這說明行政機(jī)關(guān)在何時(shí)作出具體行政行為上有自由選擇的余地。在時(shí)限上的濫用，可以在很大程度上決定著違法行為的社會(huì)危害后果的輕重。 ６、在從輕或者減輕行政處罰上的濫用。 《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條規(guī)定了從輕或者減輕行政處罰的幾種情況。如：（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（三）其他依法從輕或者減輕行政處罰的；（四）違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的；這些規(guī)定為執(zhí)法人員或者執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用行政處罰自由裁量權(quán)提供了合法的理由。 ７、在決定是否執(zhí)行上的濫用。 即對具體執(zhí)行力的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定有行政機(jī)關(guān)決定是否執(zhí)行。這些規(guī)定表明了行政機(jī)關(guān)在是否采取上述措施上可以自由裁量。 二、當(dāng)前行政處罰自由裁量權(quán)濫用的原因及危害 （一）原因 １、感情因素。 執(zhí)法人員都是普遍人，都有自己的交際圈，由于親戚、朋友、戰(zhàn)友、同學(xué)等出面說情，礙于面子，可能導(dǎo)致自由裁量權(quán)的被濫用；也可能由于發(fā)生過沖突，或由于是仇家等原因，導(dǎo)致自由裁量權(quán)的被濫用。 ２、利益因素。 最常見的是執(zhí)法人員接受相對人的賄賂而導(dǎo)致自由裁量權(quán)的被濫用。市場經(jīng)濟(jì)條件下，金錢是最有誘惑性的，也是最有腐蝕性的。 ３、能力因素。 由于個(gè)人工作能力、認(rèn)識能力、知識水平、道德水準(zhǔn)等因素，可能導(dǎo)致執(zhí)法人員對違法行為的性質(zhì)、危害后果等認(rèn)識不同，從而倒致自由裁量權(quán)的被濫用。即使每一個(gè)執(zhí)法人員都有較高的內(nèi)在素質(zhì)，由于每個(gè)人性格、社會(huì)經(jīng)歷、生活環(huán)境等條件的差異，對同一個(gè)具體的行政處罰案件而言，不同的執(zhí)法人員做出的處罰決定也不可能完全相同。 ４、行政干預(yù)因素。 在執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門或執(zhí)法人員可能會(huì)面對來自其他權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等的干預(yù)。 （二）危害 １、不利于社會(huì)穩(wěn)定。 因?yàn)闉E用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問題隨意性很大，反復(fù)無常，不同情況相同處理，相同情況不同對待，容易引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合執(zhí)法，容易造成惡意舉報(bào)，甚至有的當(dāng)事人為此反復(fù)上訪，影響了社會(huì)穩(wěn)定，甚至造成惡性事件。 ２、助長特權(quán)思想，影響黨和政府的形象。 因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)的存在，容易造成執(zhí)法人員產(chǎn)生老子天下第一，誰也不怕的思想，在對當(dāng)事人的違法行為的處理上，只站在個(gè)人的立場上處理問題，自以為是，想咋地就咋地，完全不顧黨和政府的形象。 ３、容易滋生腐敗。 因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)的存在，有些執(zhí)法人員遇到當(dāng)事人違法行為時(shí)，對當(dāng)事人吃拿卡要報(bào)，甚至有的執(zhí)法人員直接向當(dāng)事人伸手要錢。有的當(dāng)事人為了減輕處罰或免予處罰，也會(huì)主動(dòng)向執(zhí)法人員行賄。 三、行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范與控制 （一）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的原則 １、積極效能原則。 積極效能原則就是要求行政機(jī)關(guān)必須積極主動(dòng)地履行法定職責(zé)，并高效地促成行政目的的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代社會(huì)中行政效率成為行政權(quán)的生命。我們必須依賴于一個(gè)高效的行政權(quán)，積極主動(dòng)地出入于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，裁判各種利益沖突，在法律的許可下制定相應(yīng)的規(guī)則，從而最大限度地確保公民合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。 ２、平等溝通原則。 平等溝通原則要求行政機(jī)關(guān)在行政處罰行為從啟動(dòng)到結(jié)束的整個(gè)過程中，以尊重和保護(hù)相對方權(quán)利、利益為基本要求，與相對方平等交流，保證裁量結(jié)果的可接受性、可執(zhí)行性，同時(shí)保證該結(jié)果對其他相對人的可預(yù)測性。為此，必須一方面認(rèn)真聽取相對人的陳述、申辯，另一方面要耐心解釋、告知、公示相關(guān)的信息。 ３、案卷排他原則。 案卷排除原則是指行政機(jī)關(guān)做出行政處罰行為只能以案卷為依據(jù)，不能在案卷之外，以當(dāng)事人所未知悉和未論證的事實(shí)為依據(jù)。按照這一原則，即使是第三人通過閱卷也可以得出與行政機(jī)關(guān)基本一致的結(jié)論。 （二）如何對行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行控制 1、從加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的角度對行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。 （１）通過思想政治教育，增強(qiáng)執(zhí)法人員全心全意為人民服務(wù)的意識。 （２）通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)執(zhí)法人員依法行政的能力。 （３）通過廉政教育，增強(qiáng)執(zhí)法人員抗腐蝕防止的能力 。 ２、從法律和制度的層面對行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。 （1）完善落實(shí)回避制度。 （2）完善落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。 （3）完善落實(shí)行政執(zhí)法監(jiān)督體系。 （4）在立法方面處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法實(shí)踐“可操作性”的關(guān)系。 （5）實(shí)行定量分析，定性與定量相結(jié)合。 （6）加強(qiáng)人民法院對自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督。 四、當(dāng)前行政處罰自由裁量權(quán)的發(fā)展情況 2007年7月，國務(wù)院明確要求推行行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。從2008年開始，我國已經(jīng)全面推行行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，對行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化規(guī)范。省政府辦公廳專門發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作意見》，要求各市要全部完成制定出行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)工作，并于2008年1月1日起開始實(shí)施。我局已于2008年7月制定下發(fā)了《關(guān)于建立行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的規(guī)定》、《關(guān)于建立行政處罰先例制度的規(guī)定》、《關(guān)于建立行政處罰自由裁量權(quán)說明理由制度的規(guī)定》及《行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，這些制度和標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施很好地規(guī)范了自由裁量權(quán)，提高了辦案質(zhì)量。
三分局劉文福供稿
|
|
|
