案情簡(jiǎn)介

    某局接到舉報(bào)，舉報(bào)人稱(chēng)其在某農(nóng)村超市購(gòu)買(mǎi)了一包價(jià)值5元的超過(guò)保質(zhì)期的瓜子，舉報(bào)人要求該局受理舉報(bào)并責(zé)令被舉報(bào)人退還貨款、賠償1000元，或者處罰被舉報(bào)人并依法對(duì)舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。這一簡(jiǎn)單的舉報(bào)案件卻讓執(zhí)法機(jī)關(guān)左右為難。很顯然，這是一起職業(yè)舉報(bào)人發(fā)起的舉報(bào)案件，舉報(bào)人的要求要么是責(zé)令被舉報(bào)人對(duì)其賠償，要么是對(duì)被舉報(bào)人進(jìn)行處罰。事實(shí)上，責(zé)令被舉報(bào)人對(duì)其賠償不是食品執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)，食品執(zhí)法部門(mén)也沒(méi)有這個(gè)職權(quán)。也許大家會(huì)說(shuō)，那就依法對(duì)舉報(bào)案件查查處不就行了嗎，但問(wèn)題并非如此簡(jiǎn)單。根據(jù)食品安全法第124條第5項(xiàng)的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)超過(guò)保質(zhì)期的食品，食品貨值不足1萬(wàn)元的，處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款。在不少執(zhí)法人員看來(lái)，對(duì)于銷(xiāo)售了貨值10元過(guò)期瓜子的經(jīng)營(yíng)者，如果做出起點(diǎn)至少為5萬(wàn)元的罰款，多少有些違背常理。那么本案能否適用行政處罰法第27條規(guī)定的從輕、減輕或者不予處罰的規(guī)定呢？

紅建視點(diǎn)

    一、依據(jù)食品安全法可能得出的結(jié)論

     食品安全法之所以被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”，其中最典型的表現(xiàn)就是最嚴(yán)厲的處罰。例如，根據(jù)該法第123條的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)添加藥品的食品，違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處十萬(wàn)元以上十五萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)許可證，并可以由公安機(jī)關(guān)對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留。此外，該法還規(guī)定，明知從事前述規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者其他條件的，沒(méi)收違法所得，并處十萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款；使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任?？v觀食品安全法法律責(zé)任一章，罰款的幅度不少是五萬(wàn)元起步或者十萬(wàn)萬(wàn)起步，只有極少的關(guān)于食品包裝違類(lèi)法、未建立食品安全制度的違法行為給5000元以上的處罰或者2000元以上的處罰。對(duì)于被處罰的主體，該法基本上沒(méi)有區(qū)分生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，違法行為的情節(jié)輕重上基本上定位為一萬(wàn)元以下為一個(gè)檔次，一萬(wàn)元以上為一個(gè)檔次。

    對(duì)于本文提到的案件來(lái)說(shuō)，被舉報(bào)的違法行為是經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)售了超過(guò)保質(zhì)期的食品，能夠查實(shí)的違法經(jīng)營(yíng)數(shù)額為10元左右。根據(jù)食品安全法第124條第一款第五項(xiàng)的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)超過(guò)保質(zhì)期的食品，沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品，并可以沒(méi)收違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品，貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)許可證。對(duì)于本案來(lái)說(shuō)，貨值金額10元，可以沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品，并處5萬(wàn)元罰款。

      毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)于食品安全領(lǐng)域的違法行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲處罰，但機(jī)械的按照食品安全法的規(guī)定對(duì)于銷(xiāo)售了貨值10元超過(guò)保質(zhì)期瓜子的行為罰款5萬(wàn)元顯然是不當(dāng)?shù)?。如果?zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)本案被舉報(bào)的違法行為罰款5萬(wàn)元，其導(dǎo)致的直接后果可能是被處罰人關(guān)門(mén)大吉，罰款也很難執(zhí)行到位。更為重要的是，這種不區(qū)分違法行為情節(jié)輕重的處罰是否公正，是否具有可接受性是我們必須思考的問(wèn)題。

    二、對(duì)食品安全法與行政處罰法關(guān)系爭(zhēng)論的回應(yīng)

    關(guān)于行政處罰法與食品安全法的關(guān)系有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政處罰法是一般法，食品安全法是特別法，按照特別法由于一般法的原則食品安全處罰應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用食品安全法；二是認(rèn)為行政處罰法是全國(guó)人大制定的基本法律，而食品安全法是全國(guó)人大常委會(huì)制定的非基本法律，按照基本法律高于非基本法律的精神，行政處罰法高于食品安全法。全國(guó)人大的法律和全國(guó)人大常委會(huì)的法律之間的關(guān)系在中國(guó)一直是個(gè)剪不斷理還亂的話題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)論，筆者嘗試做一下的分析和回應(yīng)。

      首先，憲法規(guī)定了全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，然后又規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。常設(shè)機(jī)關(guān)與設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)是同一機(jī)關(guān)，還是不同的機(jī)關(guān)至今未有定論。對(duì)于這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，常設(shè)機(jī)關(guān)與設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)并非上下級(jí)關(guān)系，從法律上應(yīng)當(dāng)視為同一機(jī)關(guān)。

      其次，憲法規(guī)定了全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。根據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人大有制定基本法律的權(quán)力，全國(guó)人大常委會(huì)有修改基本法律和制定基本法律以外的法律的權(quán)力。從憲法的規(guī)定看，區(qū)分了基本法律和非基本法律，但并沒(méi)有明確基本法律和非基本法律的位階。專(zhuān)門(mén)規(guī)范立法行為的憲法性法律《立法法》基本上沿襲了憲法的規(guī)定，但在法律適用部分僅僅規(guī)定了憲法具有最高的法律效力，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。也就是說(shuō)，《立法法》并未區(qū)分基本法律和非基本法律的效力，從《立法法》上看二者的效力并未高低之分。

    再其次，憲法規(guī)定，全國(guó)人大可以撤銷(xiāo)和改變?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，《立法法》規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?。但無(wú)論是憲法，還是立法法，都未規(guī)定基本法律和非基本法律發(fā)生沖突應(yīng)當(dāng)如何解決。在實(shí)踐中的默契是全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律和全國(guó)人大制定的法律基本上按照新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的原則適用。事實(shí)上，所謂的特別法基本上是全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)特定情況所制定的法律。雖然立法法并未規(guī)定特別法優(yōu)于一般法，但眾多法律中規(guī)定的“法律另有規(guī)定的除外”當(dāng)然包括全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律。

      最后，憲法規(guī)定全國(guó)人人有制定基本法律的權(quán)力，但否意味著全國(guó)人大制定的法律都是基本法律呢？事實(shí)上，這個(gè)問(wèn)題的答案并不確定，例如行政處罰法是基本法律嗎？如果行政處罰法是基本法律，但行政許可法、行政強(qiáng)制法由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)制定是否合適呢？所有這些問(wèn)題從理論上都很難解釋清楚。因此，不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為全國(guó)人大制定的法律就是基本法律?；痉膳c非基本法律的界限是模糊的，也許從內(nèi)容上才能對(duì)其進(jìn)行區(qū)分。對(duì)于全國(guó)人大制定的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)不應(yīng)當(dāng)違背。但需要指出的是，即使是基本法律，也不意味著基本法律的所有條款都具有基本法律的性質(zhì)，還必須從內(nèi)容上看該條款所規(guī)范的內(nèi)容是什么。

     綜上，對(duì)于基本法律與非基本法律，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)容上進(jìn)行區(qū)分。非基本法律不得違背基本法律的基本原則，或者說(shuō)基本法律的基本原則對(duì)非基本法律具有規(guī)范的作用。但并不意味著基本法律的所有條款都高于非基本法律，否則特別法優(yōu)于一般法的原則就沒(méi)有意義啦。

    三、行政處罰法的精神和原則能用于食品執(zhí)法嗎

    行政處罰法第四條規(guī)定，行政處罰遵循公正的原則，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。行政處罰第五條規(guī)定，實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。行政處罰法第四條確立的公正原則、第五條確立的處罰與教育相結(jié)合的原則是行政處罰的基本原則，對(duì)所有機(jī)關(guān)的所有行政處罰都應(yīng)該具有規(guī)范和約束作用，食品安全執(zhí)法也不應(yīng)當(dāng)例外。

    為了貫徹和實(shí)施行政處罰的基本原則，行政處罰法第27條規(guī)定第一款規(guī)定：“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的?！痹摲ǖ?7條第二款規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰?！睉?yīng)當(dāng)說(shuō)，行政處罰法第27條是對(duì)行政處罰公正原則和處罰與教育相結(jié)合原則的貫徹和落實(shí)條款。公正是法律的基本價(jià)值，過(guò)罰相當(dāng)是對(duì)公正價(jià)值的基本體現(xiàn)，即使是刑罰也不能例外。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，所謂的犯罪行為都比食品安全領(lǐng)域的違法對(duì)社會(huì)造成的危害性大，但刑罰典在設(shè)定刑罰時(shí)仍然遵循罪行相適應(yīng)的原則。具體來(lái)說(shuō)，過(guò)失犯罪和故意犯罪的刑罰輕重不同、犯罪中止和犯罪未遂的刑罰不同、防衛(wèi)過(guò)當(dāng)和普通犯罪的刑罰不同。

    懲罰并不是法律的目的。法律即保護(hù)受害人，也保護(hù)違法者不受過(guò)度的懲治。正是因?yàn)檫@樣，無(wú)論是刑罰，還是行政處罰，都應(yīng)當(dāng)遵循過(guò)罰相當(dāng)?shù)木瘢龅教幜P與教育相結(jié)合。食品安全事關(guān)每個(gè)人的生命和健康，為了保障食品安全，設(shè)定嚴(yán)厲的處罰制度是必要的。但我們必須清醒的認(rèn)識(shí)到，秩序不是僅僅靠處罰就能維持的，再?lài)?yán)厲的處罰制度也不能不遵守過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。

    結(jié)論

    行政處罰法的基本原則和精神對(duì)一切行政處罰都具有約束力，正確理解和適用食品安全法必須與行政處罰的基本原則和精神相結(jié)合。食品安全執(zhí)法不但不能違背處罰法的基本原則，還必須遵守行政處罰法的基本原則。但并不禁止食品安全法針對(duì)食品安全領(lǐng)域的問(wèn)題作出特別規(guī)定，這些特別規(guī)定恰恰體現(xiàn)了特別法的價(jià)值。就本案來(lái)說(shuō)，對(duì)于銷(xiāo)售過(guò)期食品的行為究竟是否需要處罰、是否應(yīng)當(dāng)減輕處罰完全可以且應(yīng)當(dāng)適用行政處罰法第27條的規(guī)定，才能體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)膬r(jià)值。