【摘要】大都市區(qū)治理一直是城市區(qū)域規(guī)劃、發(fā)展與公共政策的主題。同城化作為區(qū)域一體化背景下城市間協(xié)作發(fā)展的新形式，對(duì)降低城市之間的行政壁壘，提升資源要素跨界自由流動(dòng)與高效配置具有重要意義?？缡薪煌ㄒ?guī)劃、建設(shè)與政策是促進(jìn)各種要素同城化流動(dòng)的重要基礎(chǔ)，如何通過跨市交通規(guī)劃與政策促進(jìn)同城化發(fā)展成為研究的熱點(diǎn)。本文以國(guó)內(nèi)發(fā)展相對(duì)成熟的廣（州）—佛（山）同城化發(fā)展為對(duì)象，重點(diǎn)分析同城化背景下廣佛城際軌道交通、道路交通、年票互認(rèn)與出租車管理的發(fā)展，揭示跨市交通發(fā)展的模式、問題與對(duì)策，為國(guó)內(nèi)同城化規(guī)劃與發(fā)展提供政策建議。

引言

大都市區(qū)治理（Metropolitan Governance）是城市區(qū)域規(guī)劃、發(fā)展與公共政策的熱點(diǎn)主題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和深層次區(qū)域協(xié)作成為大都市區(qū)面臨的挑戰(zhàn)。盡管城市之間存在空間隔離和行政制度障礙，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)等功能聯(lián)系卻不斷增強(qiáng)。全球化和區(qū)域一體化趨勢(shì)下，資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素跨行政區(qū)流動(dòng)需求不斷提升。一方面，這些要素的跨市流動(dòng)在一定程度上能重塑某些地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致其他地區(qū)失去相對(duì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。另一方面，城市之間的行政職能與組織特征會(huì)成為要素跨界流動(dòng)的壁壘，降低資源流動(dòng)與配置效率，進(jìn)而阻礙一體化進(jìn)程。如何通過有效管治，加強(qiáng)城市之間功能整合與協(xié)調(diào)發(fā)展變得日益重要。在北美，都市區(qū)管治呈現(xiàn)“合并型單一政府”、“聯(lián)邦制雙重管理”和“協(xié)作管理”等多種模式。在持續(xù)城市化的中國(guó)城市，如何降低城市之間的行政壁壘，提升資源要素跨市自由流動(dòng)與高效配置，成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問題。目前，同城化作為城市間相互協(xié)作的高級(jí)形式，成為國(guó)內(nèi)城市區(qū)域重要的空間治理模式。

同城化發(fā)展在規(guī)劃戰(zhàn)略或協(xié)議框架的基礎(chǔ)上，通過基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行政管理等措施逐步推進(jìn)一體化發(fā)展，以滿足日益增長(zhǎng)的城際聯(lián)系與要素流動(dòng)需求。近年來，為滿足和強(qiáng)化城市群內(nèi)部城市之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，同城化成為提升地區(qū)聯(lián)系和競(jìng)爭(zhēng)力的新措施，如深港同城、京津同城、廣佛同城、沈撫同城、廈漳泉同城、寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城、長(zhǎng)株潭同城、合淮同城等?？缡薪煌ǖ囊?guī)劃、建設(shè)與政策作為促進(jìn)各種要素同城化流動(dòng)的重要走廊，涉及多層次政府主體的治理與協(xié)調(diào)。如何以跨市交通規(guī)劃與政策促進(jìn)同城化成為重要的理論和實(shí)踐問題。廣佛都市圈作為珠三角一體化發(fā)展的重要載體，通過積極的制度、政策制定引導(dǎo)區(qū)域增長(zhǎng)。截至2014年5月24日，一項(xiàng)調(diào)查顯示，46.3%的調(diào)查者期待通過建設(shè)同城交通網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)廣佛一體化。因此，本文以廣佛同城化為案例，重點(diǎn)分析同城化背景下廣佛城際軌道交通、道路交通、公共交通與出租車交通的規(guī)劃與政策，揭示跨市交通發(fā)展的模式、問題與對(duì)策，為國(guó)內(nèi)同城化規(guī)劃發(fā)展與都市區(qū)治理提供政策建議。

1 同城化：新區(qū)域主義下的空間與治理模式

1.1 區(qū)域公共問題與新區(qū)域主義的興起

隨著城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與空間擴(kuò)張，區(qū)域性的公共問題逐漸凸現(xiàn)。單一的城市政府難以單獨(dú)應(yīng)對(duì)復(fù)雜的區(qū)域性公共事務(wù)，需要逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袕?fù)合功能的大都市區(qū)。因此，城市區(qū)域的合作治理成為普遍的選擇。如何推進(jìn)區(qū)域治理，實(shí)現(xiàn)治理模式創(chuàng)新，成為引導(dǎo)區(qū)域增長(zhǎng)的重要方向。城市發(fā)展需求與實(shí)踐不斷推動(dòng)大都市治理理論和模式的演進(jìn)。

城市治理理論主要經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)區(qū)域主義和公共選擇理論轉(zhuǎn)向新區(qū)域主義（New Regionalism）。不同的治理模式反映了都市區(qū)治理觀念和資源配置機(jī)制的演進(jìn)（圖1）。從調(diào)控機(jī)制看，主要有科層制、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)等三種資源配置與協(xié)調(diào)模式，分別對(duì)應(yīng)著“都市政府集權(quán)化主導(dǎo)”、“市場(chǎng)分權(quán)化競(jìng)爭(zhēng)”和“多主體網(wǎng)絡(luò)化合作”等三種治理模式。這三種模式的內(nèi)涵各有側(cè)重，但過于強(qiáng)調(diào)政府或市場(chǎng)主導(dǎo)的治理模式普遍受到質(zhì)疑。例如，政府主導(dǎo)的集權(quán)化治理過于強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府的權(quán)力與職能，難以保障公共資源有效供給和合理配置；而市場(chǎng)分權(quán)化的治理容易導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)，也難以彌補(bǔ)集權(quán)化治理的缺陷。

圖1 三種區(qū)域治理方式的模式與特征

20世紀(jì)90年代以來，新區(qū)域主義逐漸成為區(qū)域治理與發(fā)展策略的理論基礎(chǔ)。新區(qū)域主義關(guān)注有效的地域空間組織和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，倡導(dǎo)“多種涵義的區(qū)域空間、多層治理的決策方式、多方參與的協(xié)調(diào)合作機(jī)制”等論點(diǎn)。與傳統(tǒng)區(qū)域觀念和公共選擇視角相比，新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)治理的過程，主張?jiān)谙嚓P(guān)主體間建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制來應(yīng)對(duì)區(qū)域公共問題，提高城市區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力；主張通過“開放性、介入性、包容性和合作性”的治理推進(jìn)區(qū)域合作進(jìn)程。在我國(guó)，政府政績(jī)考核機(jī)制只關(guān)注行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益，致使行政區(qū)之間各自為政，缺乏有機(jī)聯(lián)系和協(xié)作，并且同一行政區(qū)內(nèi)各部門也缺乏有效銜接和功能整合，造成行政壁壘和效率降低等問題。因此，學(xué)者嘗試從制度創(chuàng)新和協(xié)調(diào)機(jī)制層面提出跨市增長(zhǎng)策略，如“保持開放的制度空間范圍、形成多元化組織管理、建立網(wǎng)絡(luò)型的管治體系、重視非正規(guī)制度建設(shè)、構(gòu)建相互依賴的產(chǎn)業(yè)集群和公共設(shè)施建設(shè)”等策略。

1.2 同城化：區(qū)域合作的高級(jí)形態(tài)

區(qū)域一體化有利于提高城市吸引投資的能力，縮小城市之間的差距，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展。同城化作為當(dāng)前區(qū)域合作的重要階段和高級(jí)形態(tài)，是指城市或地區(qū)之間通過經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、行政、制度、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等手段，破解行政區(qū)劃壁壘，實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的過程。其最重要的目的是打破城市之間的行政壁壘，建立良好的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，在跨市的空間范圍內(nèi)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給。

同城化順應(yīng)了城市競(jìng)爭(zhēng)力提升的現(xiàn)實(shí)需求和特定階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。同城化發(fā)展需要具備一定的基礎(chǔ)，區(qū)域內(nèi)各城市之間應(yīng)存在一定的關(guān)聯(lián)性、差異性和通達(dá)性，呈現(xiàn)四個(gè)方面的特征：（1）同城化是相鄰城市特定發(fā)展階段的路徑選擇。在相鄰城市經(jīng)濟(jì)密切、資源存在互補(bǔ)時(shí)才可能形成同城化的需求。如2000年初《廣州市城市總體規(guī)劃（2001—2010）》正式提出“西聯(lián)”佛山的空間增長(zhǎng)戰(zhàn)略，隨后佛山市提出“東承”的空間策略，以實(shí)現(xiàn)廣佛空間整合發(fā)展；（2）同城化具有距離門檻。在適宜的空間距離內(nèi)，才能實(shí)現(xiàn)設(shè)施共享和一體化發(fā)展；（3）同城化城市是區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極；（4）城市間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異性是形成合作的基礎(chǔ)。在區(qū)域競(jìng)合的需求下，我國(guó)已有多個(gè)條件成熟的地區(qū)開展同城化實(shí)踐，以不斷加強(qiáng)一體化進(jìn)程和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2 廣佛同城化的基礎(chǔ)與特征

2.1 廣州—佛山的地緣合作基礎(chǔ)

在官方正式提出“廣佛同城”之前，自20世紀(jì)90年代開始，在佛山的黃岐便出現(xiàn)了類似廣州中心區(qū)中山八路的“中山九路”現(xiàn)象，很多廣州人搬到黃岐居住，廣佛民間自發(fā)的融合開始顯現(xiàn)。歷史上廣佛兩地基本上都隸屬于南海、番禺兩縣，相似的歷史、文化和經(jīng)濟(jì)等地緣特征成為廣佛同城發(fā)展的基礎(chǔ)：（1）廣佛兩地根源于廣府文化，在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，廣佛均處于同一個(gè)行政建制內(nèi)，相似的血緣和歷史、文化觀念成為廣佛同城的文化基礎(chǔ)；（2）廣佛地域毗鄰，具有200km的接壤邊界，在跨界地區(qū)人口密度較高（圖2），現(xiàn)有跨界交通設(shè)施為兩市開展同城化合作奠定了基礎(chǔ)；（3）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。廣佛兩市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性，符合同城化需求。20世紀(jì)30年代，佛山以絲織、制陶、制藥等產(chǎn)業(yè)為主的各鎮(zhèn)街商鋪向廣州轉(zhuǎn)移，作為傳統(tǒng)商業(yè)旺街的廣州西關(guān)的十八甫成為佛山商賈搬遷目的地，形成了“前店后廠”式的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。當(dāng)前，由于廣佛城市功能的分工與差異，廣州在休閑、商業(yè)等領(lǐng)域呈現(xiàn)吸聚優(yōu)勢(shì)，而佛山則成為廣州的居住選擇地，廣佛之間流動(dòng)需求和規(guī)模日益增大。

圖2 廣佛行政邊界與人口密度空間分布（2012年）

2.2 珠三角一體化下的廣佛同城發(fā)展

2000年以來，廣佛同城發(fā)展的合作內(nèi)容不斷深入和具體，逐漸從城市層面上升為省級(jí)、國(guó)家戰(zhàn)略（圖3）。2000年初，廣州市政府提出“東進(jìn)、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)”的空間發(fā)展戰(zhàn)略，其中“西聯(lián)”即廣州往西聯(lián)合佛山發(fā)展。此后，兩市在行政區(qū)劃上有所響應(yīng)。廣州市于2000年進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，將番禺市和花都市撤市設(shè)區(qū)，并入廣州市。隨后，2002年12月，佛山市響應(yīng)廣州市“西聯(lián)”戰(zhàn)略，撤銷佛山市城區(qū)和石灣區(qū)，設(shè)立禪城區(qū)，原佛山市城區(qū)、石灣區(qū)和原南海市南莊鎮(zhèn)的行政區(qū)域并入禪城區(qū)；撤銷南海市、順德市、三水市和高明市等縣級(jí)市，設(shè)立佛山市南海區(qū)（不含南莊鎮(zhèn)）、順德區(qū)、三水區(qū)和高明區(qū)，形成大佛山的城鎮(zhèn)空間格局。2003年，針對(duì)廣州“西聯(lián)”策略，佛山提出“東承”戰(zhàn)略，主動(dòng)承接廣州的輻射和帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。同年，廣州市組織開展《廣佛都市圈協(xié)調(diào)規(guī)劃研究》，為了充分發(fā)揮廣州、佛山的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，2003年7月、11月先后主辦以“廣佛區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展”為主題的研討會(huì)。2005年，廣佛聯(lián)合開展“廣州·佛山區(qū)域合作發(fā)展論壇”和《廣佛兩市道路系統(tǒng)銜接規(guī)劃》。2008年，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》，提出“強(qiáng)化廣州佛山同城效應(yīng)，攜領(lǐng)珠三角地區(qū)打造布局合理、功能完善、聯(lián)系緊密的城市群”，廣佛同城化從區(qū)域合作層面上升到國(guó)家戰(zhàn)略。2009年3月，廣州、佛山第一次舉行市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，并簽署《廣州市、佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》，同年編制《廣佛同城化發(fā)展規(guī)劃（2009—2020年）》。2010年廣佛地鐵開通，標(biāo)志廣佛同城化協(xié)作上升到了新的高度。

圖3 廣佛同城化的發(fā)展歷程

2.3 廣佛同城發(fā)展下的跨界規(guī)劃實(shí)施機(jī)制

良好的協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)劃實(shí)施是實(shí)現(xiàn)跨市合作的重要基礎(chǔ)。行政區(qū)劃調(diào)整和非正式區(qū)域協(xié)調(diào)是我國(guó)區(qū)域治理的主要方式。對(duì)于廣佛同城化，廣州和佛山都通過行政區(qū)劃調(diào)整作為空間整合的基礎(chǔ)，也以正式或非正式的協(xié)調(diào)推動(dòng)同城化發(fā)展。目前，廣佛同城以垂直型的合作框架，通過四個(gè)層面的管治機(jī)制，不斷降低行政壁壘，提升跨市要素流動(dòng)的自由度和效率，促進(jìn)同城化發(fā)展（圖4）。（1）四人領(lǐng)導(dǎo)小組。由廣州、佛山的市委書記和市長(zhǎng)組成，進(jìn)行廣佛同城發(fā)展重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)和決策，制定同城化發(fā)展的大方向。（2）市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。由廣州和佛山的市長(zhǎng)召集會(huì)議，兩市發(fā)改、交通、建設(shè)、環(huán)保等部門負(fù)責(zé)人參加，原則上每半年召開一次，負(fù)責(zé)檢查上一階段同城化建設(shè)的實(shí)施情況，進(jìn)行重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)，編制重點(diǎn)工作計(jì)劃和同城化建設(shè)規(guī)劃。（3）分管市領(lǐng)導(dǎo)同城化工作協(xié)調(diào)會(huì)議。由廣佛分管副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)和組織召開，審批廣佛同城化建設(shè)重點(diǎn)計(jì)劃方案，解決包括基礎(chǔ)設(shè)施共享、道路銜接等事務(wù)的具體協(xié)調(diào)。（4）對(duì)口職能部門專責(zé)小組。由發(fā)改、交通、建設(shè)、環(huán)保等職能部門組成，負(fù)責(zé)專職領(lǐng)域的銜接、協(xié)調(diào)和具體措施制定。

圖4 廣佛同城化跨界協(xié)調(diào)與規(guī)劃實(shí)施機(jī)制

在廣佛同城化的協(xié)調(diào)框架下，同城化項(xiàng)目通過“自下而上”的立項(xiàng)機(jī)制與“自上而下”的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制推動(dòng)建設(shè)。在項(xiàng)目立項(xiàng)上，首先由規(guī)劃、交通和經(jīng)濟(jì)等部門和區(qū)政府向市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議辦公室上報(bào)下個(gè)年度的工作計(jì)劃，聯(lián)席會(huì)議辦公室根據(jù)同城化戰(zhàn)略進(jìn)行評(píng)估和篩選部門項(xiàng)目，設(shè)立為新項(xiàng)目，并列入年度重點(diǎn)工作計(jì)劃草案。其次，經(jīng)過廣佛市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議審批通過后，工作計(jì)劃內(nèi)的項(xiàng)目開始落實(shí)與實(shí)施。在項(xiàng)目實(shí)施上，呈現(xiàn)“自上而下”的特征，受到市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、同城化工作會(huì)議等多層面的監(jiān)督檢查。

3 廣佛同城化的交通規(guī)劃與政策嘗試

跨市交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)與政策是促進(jìn)城市之間要素流動(dòng)的實(shí)踐措施，影響同城化的發(fā)展。廣佛同城化戰(zhàn)略實(shí)施以來，兩地通過跨市軌道交通、道路交通、年票互認(rèn)和出租車的規(guī)劃與政策推動(dòng)同城化進(jìn)程。

3.1 廣佛地鐵合作建設(shè)

廣佛地鐵橫跨廣州海珠區(qū)、荔灣區(qū)和佛山禪城區(qū)、南海區(qū)，是珠三角城際軌道交通規(guī)劃線網(wǎng)最早開工的線路，也是國(guó)內(nèi)第一條全地下的城際軌道線。2002年，《珠三角城際軌道交通規(guī)劃》通過國(guó)家審批之后，廣東省政府將廣佛地鐵作為示范點(diǎn)，積極推進(jìn)建設(shè)。在融資上，廣州和佛山兩市分別作為廣佛地鐵的投融資代表，并成立廣東廣佛軌道交通有限公司作為法人代表，共有四個(gè)股東：廣東省鐵路集團(tuán)有限公司（占22.2%）、廣州地鐵公司（占45.2%）、南海地下鐵道有限公司（占16.8%）和佛山市地下鐵道有限公司（占15.8%）。由于佛山市行政區(qū)劃調(diào)整，南海地鐵與佛山地鐵合并成立佛山市軌道交通發(fā)展有限公司，代表佛山市政府進(jìn)行廣佛地鐵建設(shè)融資。廣佛地鐵項(xiàng)目總投資146.75億元，由于一些因素，原本由廣東省政府承擔(dān)的22.2%的股份撤銷，只提供約14.7億元的現(xiàn)金補(bǔ)貼，其余的由廣州、佛山兩市按51%和49%的比例出資建設(shè)。2007年6月，廣佛地鐵全面動(dòng)工，2010年10月，廣佛地鐵首通段（魁奇路—西朗段）開通，2015年將實(shí)現(xiàn)全線通車（魁奇路—瀝滘）。廣佛地鐵全線通車后，廣州海珠區(qū)到佛山禪城區(qū)全程僅需大概40分鐘。

由于廣佛地鐵融資主體和比例的調(diào)整，以及建設(shè)時(shí)間的約束，廣佛軌道交通公司提議采用“建設(shè)管理委托業(yè)主代理”的形式，將建設(shè)與運(yùn)營(yíng)委托給廣州地鐵總公司，經(jīng)過廣佛兩地政府的審議得到批準(zhǔn)。這種方式直接運(yùn)用廣州地鐵的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)來降低相關(guān)建設(shè)成本，并多次召開整體拆遷和項(xiàng)目建設(shè)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)會(huì)議，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。此外，廣州規(guī)劃建設(shè)的2號(hào)、6號(hào)、7號(hào)、12號(hào)等線路均預(yù)留了與佛山地鐵的接口，推動(dòng)廣佛軌道交通銜接。

3.2 跨市道路交通設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)

2006年，廣佛兩市規(guī)劃、交通部門聯(lián)合編制《廣佛兩市道路系統(tǒng)銜接規(guī)劃》，提出“共享共建區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施”，此后有17個(gè)路口由佛山通向廣州的“佛山一環(huán)”通車，減少了廣佛之間的交通時(shí)間與費(fèi)用。根據(jù)《廣州市、佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》，廣佛提出通過交通樞紐、高快速路和軌道交通的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)廣佛同城交通發(fā)展目標(biāo)，即建設(shè)“廣佛共享的交通樞紐”、“廣佛一小時(shí)道路交通圈”和“廣佛半小時(shí)軌道交通圈”。在廣佛跨市道路建設(shè)中，一些線路由于廣佛政府利益的一致性，建設(shè)比較順利，如廣佛新干線一期工程；但也有部分線路由于城市行政區(qū)內(nèi)拆遷、稅收等成本承擔(dān)與利益共享的不對(duì)等，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目面臨約束，進(jìn)展緩慢，如海八路—龍溪大道和三善大橋建設(shè)。

廣佛新干線一期為雙向八車道，全長(zhǎng)9.24km，行車速度為60km/h，是接通南海東西部板塊、聯(lián)系佛山與廣州的重要干線通道（圖5）。廣佛新干線建成后，由南海中心城區(qū)、禪城中心城區(qū)、獅山新城到廣州中山八路的車程將降低為8~20分鐘，成為廣佛中心城區(qū)之間最快的城市道路，有利于佛山全面接受廣州的輻射，促進(jìn)沿線地區(qū)的土地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并有效解決廣佛路的交通擁堵問題。2008年10月，廣佛新干線一期工程（鹽步路段）通車，成為來往廣佛最快捷的道路之一。

從南海大道到海八路再經(jīng)龍溪大道進(jìn)廣州是居住在佛山的“候鳥”去往廣州常走的一條路（圖5）。2011年底，投資13.4億元的海八路金融隧道通車，隨后，一直阻斷在廣佛間的五丫口收費(fèi)站撤銷。然而，廣佛在快速路的對(duì)接上仍存在問題，如龍溪大道未能實(shí)現(xiàn)快速化，交通燈較多，車速緩慢等。2012年廣佛同城化第五次市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)召開，兩市對(duì)龍溪大道的快速化仍存在分歧：廣州方面提出，雖然龍溪大道快速化改造方案已經(jīng)完成，但涉及大量征地拆遷及橋隧建設(shè)，融資難度大，建議暫緩項(xiàng)目建設(shè)；而佛山方面認(rèn)為，海八路快速化已經(jīng)全面完成，龍溪大道如果暫緩快速化改造將會(huì)嚴(yán)重影響全路段的通行能力。

圖5 廣佛跨市道路交通設(shè)施建設(shè)

總體而言，廣州與佛山之間的銜接道路，通常是佛山先打通，而廣州卻沒有進(jìn)展。這與兩市修建道路的成本差異有關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，佛山修1km公路大約需要1億元資金，而廣州因老城區(qū)拆遷補(bǔ)償較高（最低約為2.5萬元/㎡），修1km道路的成本高達(dá)10億元。相似的同城化的積極性差異也反映在三善大橋擴(kuò)建工程上。2009年，連接順德龍洲路和番禺市良路的三善大橋擴(kuò)建工程列入廣佛同城化工作計(jì)劃。按照計(jì)劃，該工程應(yīng)于2012年完成前期工作并力爭(zhēng)動(dòng)工。2011年第四次廣佛市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議再次明確要求番禺、順德兩區(qū)共同擴(kuò)建三善大橋，并簽訂共建協(xié)議。然而，2012年廣佛第五次市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議上，廣州方面認(rèn)為隨著周邊一些項(xiàng)目的完成，三善大橋的客流量下降，建議暫緩該項(xiàng)目；而佛山表示，目前該橋僅為雙向兩車道，項(xiàng)目緩建會(huì)形成交通瓶頸，影響國(guó)道通行能力，建議廣州盡快落實(shí)資金，按原計(jì)劃推進(jìn)建設(shè)。

3.3 跨市道路收費(fèi)政策調(diào)整

2008年10月起實(shí)施了廣州和佛山市籍車輛試行車輛通行費(fèi)年票互通的措施，促進(jìn)廣佛同城化發(fā)展。廣州市籍的機(jī)動(dòng)車凡購(gòu)買了廣州市有效年票，往返佛山市五區(qū)內(nèi)所有收費(fèi)站（共19個(gè)）可以免繳車輛通行費(fèi)。同樣，佛山市籍的機(jī)動(dòng)車購(gòu)買了佛山市有效年票，往返廣州市中心城區(qū)收費(fèi)站（23個(gè)）也免繳車輛通行費(fèi)。據(jù)廣州和佛山交通部門統(tǒng)計(jì)，廣州每年收取佛山籍機(jī)動(dòng)車輛通行費(fèi)約1204萬車次，日均約3.3萬車次；佛山收取廣州籍機(jī)動(dòng)車輛通行費(fèi)約1939萬車次，日均約5萬車次。通行費(fèi)年票互通后，廣州市區(qū)內(nèi)收費(fèi)額將減少30%，極大降低廣佛跨市通行的成本。然而，廣佛跨市道路交通政策的促進(jìn)效用仍需檢驗(yàn)。一方面，在廣佛車輛通行費(fèi)年票互通中，佛山將五區(qū)所有收費(fèi)站全部納入年票互通范圍，但廣州則僅限于中心城區(qū)內(nèi)，番禺、從化、花都、增城四區(qū)尚未納入年票互通范圍。另一方面，廣州市“限（制）外（地車）”政策在一定程度上也阻礙廣佛一體化發(fā)展【廣州市進(jìn)行“限外”草案聽證會(huì)，并先后頒布《廣州市中小客車總量調(diào)控管理辦法》和《廣州市關(guān)于落實(shí)公交優(yōu)先加快建設(shè)公交都市的意見》，指出適時(shí)實(shí)施長(zhǎng)期“本地化”使用的非廣州市籍中小客車高峰期錯(cuò)峰出行管理政策】。隨著廣佛跨市道路交通出行規(guī)模的增長(zhǎng)和方式的增多，跨市交通政策需要充分論證，無論是廣佛“年票互通”，還是廣州“限外”政策，其實(shí)施細(xì)則將直接促進(jìn)或限制廣佛同城發(fā)展。

3.4 廣佛互設(shè)出租車回程候客點(diǎn)

廣佛同城之前，兩市出租車不能跨區(qū)載客，廣州出租車載客來佛山后，必須到原設(shè)立的6個(gè)回程點(diǎn)候客；而佛山出租車搭客到廣州后只能空車返回，否則均將面臨5000~1萬元罰款。由于廣佛旺盛的跨市出行需求，兩地自發(fā)形成了一些非正規(guī)的異地出租車回程載客點(diǎn)，如大瀝黃岐、桂城海三路等。在同城化趨勢(shì)下，為了降低出租車返程空載率，兩地交通部門協(xié)商后同意互設(shè)出租車配客點(diǎn)。2010年1月，兩地交通部門達(dá)成協(xié)議，廣州開設(shè)坑口等三個(gè)佛山出租車回程候客點(diǎn)，佛山在五區(qū)開設(shè)16個(gè)廣州出租車回程候客點(diǎn)（圖6）。新設(shè)置的出租車回程點(diǎn)規(guī)范了出租車運(yùn)營(yíng)，方便居民異地打車返城，也提高了出租車跨市運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益。

圖6 廣佛兩地出租車回程點(diǎn)分布圖

4 廣佛同城化交通規(guī)劃與政策的經(jīng)驗(yàn)、問題與對(duì)策

4.1 政策推動(dòng)：日益完善的廣佛跨市公共交通系統(tǒng)

隨著廣佛同城上升為國(guó)家層面發(fā)展戰(zhàn)略，廣佛逐漸從非正式協(xié)調(diào)向正式的協(xié)調(diào)機(jī)制轉(zhuǎn)變，通過垂直型合作框架，從項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施監(jiān)督等層面促進(jìn)跨市交通建設(shè)與發(fā)展。在佛山，形成了南海、順德、高明、三水四區(qū)與禪城區(qū)之間的公交專線和四區(qū)內(nèi)部的公交線路系統(tǒng)。在廣州都市區(qū)內(nèi)部，形成了包括軌道交通、公交、出租車等交通線路網(wǎng)絡(luò)。隨著廣佛地鐵的規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，廣佛綜合交通銜接規(guī)劃，廣佛跨市公交系統(tǒng)和出租車政策的日益完善，逐漸形成了多層次、多模式的交通系統(tǒng)（圖7），以滿足日益增長(zhǎng)的跨市交通出行需求。在廣佛的行政邊界地區(qū)，通過跨市地鐵、道路建設(shè)、年票政策和出租車回程點(diǎn)設(shè)置，使得跨市交通網(wǎng)絡(luò)與廣州、佛山內(nèi)部交通系統(tǒng)形成了良好銜接，促進(jìn)一體化發(fā)展。

圖7 廣佛公共交通系統(tǒng)示意圖

4.2 利益博弈：廣佛跨市公共交通系統(tǒng)融合發(fā)展困境

新時(shí)期區(qū)域一體化需要地方政府之間建立合作機(jī)制，實(shí)行空間管治，消除行政壁壘，實(shí)現(xiàn)共贏的空間格局。然而，由于“地方政府差異較大、缺乏有效的法律約束、政府合作機(jī)制和執(zhí)行力薄弱、地方政府間利益協(xié)調(diào)困難”等問題，導(dǎo)致府際合作存在障礙。對(duì)于廣佛跨市交通而言，取得較大突破的同時(shí)也存在一些問題。在廣佛道路銜接上，通常是佛山建設(shè)進(jìn)展較快，而廣州由于建設(shè)成本高昂、拆遷困難等因素，道路建設(shè)進(jìn)展緩慢，影響跨市交通發(fā)展效率。這種成本承擔(dān)和利益分配的不對(duì)等關(guān)系導(dǎo)致廣佛跨市交通銜接建設(shè)周期延長(zhǎng)【廣州和佛山在廣佛同城利益訴求上有差異，佛山對(duì)廣佛同城化更多關(guān)注交通問題，而廣州更多關(guān)注西江水源和環(huán)境保護(hù)問題】。一方面，廣州和佛山分屬不同行政區(qū)域，難以避免兩地政府的地方保護(hù)主義。另一方面，現(xiàn)有廣佛合作框架缺乏常規(guī)管理機(jī)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致跨市交通難以實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接與融合發(fā)展。例如，在海八路—龍溪大道快速化建設(shè)項(xiàng)目上，佛山將其列為“啟動(dòng)項(xiàng)目”，強(qiáng)調(diào)建設(shè)進(jìn)度和效率，而廣州方面只完成前期立項(xiàng)，實(shí)施開展進(jìn)程緩慢。直至2009年廣佛市長(zhǎng)第二次聯(lián)席會(huì)議上，在廣州市長(zhǎng)的督促下該項(xiàng)目才開始動(dòng)工，但項(xiàng)目進(jìn)程依然緩慢。因此，在廣佛雙方城市發(fā)展戰(zhàn)略與利益博弈下，需要建立常規(guī)的管理機(jī)構(gòu)和良好的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)成本分擔(dān)與利益分配的對(duì)等和平衡，調(diào)動(dòng)廣佛雙方參與跨市交通發(fā)展的積極性。

4.3 制度創(chuàng)新：廣佛跨市交通一體化發(fā)展的戰(zhàn)略方向

與傳統(tǒng)區(qū)域主義和公共選擇理論相比，新區(qū)域主義空間管治模式更強(qiáng)調(diào)地域空間的組織和區(qū)域多重利益主體協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。廣佛同城空間治理模式是新區(qū)域主義理論在珠三角一體化進(jìn)程中的有效實(shí)踐，以推動(dòng)廣佛跨市交通設(shè)施與公共服務(wù)發(fā)展。良好的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則是構(gòu)建府際合作機(jī)制的基礎(chǔ)?，F(xiàn)有廣佛合作協(xié)議框架下，跨市交通規(guī)劃與政策需要更有效的府際溝通途徑與協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，地方保護(hù)主義和拆遷、稅收等成本承擔(dān)與收益分享的博弈，導(dǎo)致府際合作面臨困境，如廣州“限外”政策在一定程度上影響廣佛同城化進(jìn)程。隨著跨市多樣化交通需求的增長(zhǎng)，尋求新的戰(zhàn)略以突破地方政府合作的困境，構(gòu)建良好的協(xié)調(diào)機(jī)制保障跨市交通供給，成為廣佛同城化的重要方向。

第一，構(gòu)建權(quán)威、高效和常規(guī)的管理機(jī)構(gòu)。目前，中央政府在組織管理、合作立法、多元合作、要素流動(dòng)和稅收等方面對(duì)地方政府合作缺乏有效的政策支撐。我國(guó)構(gòu)建區(qū)域一體化發(fā)展主要有兩種方式：（1）撤市（縣）設(shè)區(qū)，是“中國(guó)城市慣用的行政辦法”，將臨近的城市納入中心城市的管轄范圍，擴(kuò)大城市空間和行政管轄范圍，提升一體化發(fā)展；（2）參考都市區(qū)做法，構(gòu)建由政府推動(dòng)的協(xié)調(diào)平臺(tái)，共同成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在充分協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上解決一體化問題。面對(duì)大都市區(qū)增長(zhǎng)的訴求，大都市區(qū)政府管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)和都市區(qū)利益互動(dòng)的能力非常重要。目前，廣佛同城發(fā)展僅限于廣州與佛山市政府之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，尚缺乏責(zé)權(quán)明晰的常規(guī)管理機(jī)構(gòu)。曾有提議“構(gòu)建獨(dú)立于廣佛政府之外的權(quán)威、高效的第三方組織”，然而現(xiàn)行行政制度下，該方案可操作性較低。廣佛兩市共同組建面向同城化重大事項(xiàng)建設(shè)與協(xié)調(diào)的常規(guī)行政管理機(jī)構(gòu)，或許有助于突破府際合作困境，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施融資、成本承擔(dān)和利益分配等問題協(xié)調(diào)，促進(jìn)同城化發(fā)展。

第二，建立可操作的激勵(lì)機(jī)制。合理的政府激勵(lì)機(jī)制有利于資源合理配置，提升區(qū)域整體福利。處于探索階段的廣佛同城發(fā)展框架建立了良好的項(xiàng)目開展機(jī)制，但并未建立合理、可操作的激勵(lì)機(jī)制，成本與利益分配陷入不對(duì)等困境，導(dǎo)致跨市交通建設(shè)與政策難以有效溝通，降低了同城發(fā)展效率。

第三，鼓勵(lì)多元主體公共參與。作為我國(guó)快速城市化的前沿陣地，珠三角城市區(qū)域的空間治理呈現(xiàn)政府主導(dǎo)的特征。在廣佛地鐵、道路交通規(guī)劃與建設(shè)、出租車市場(chǎng)管制中，政府相對(duì)主導(dǎo)，負(fù)責(zé)建設(shè)融資與運(yùn)營(yíng)管理。廣佛跨市交通在規(guī)劃、建設(shè)與政策制定過程中缺乏企業(yè)、居民等其他利益主體的公共參與，一定程度上阻礙了跨市交通建設(shè)與政策實(shí)施效率。

第四，推動(dòng)“政府+企業(yè)”的跨市交通建設(shè)?，F(xiàn)有廣佛跨市合作框架下，城市政府主要承擔(dān)了廣佛跨市交通設(shè)施和公共服務(wù)供給。由于需要經(jīng)過“立項(xiàng)、討論、審批和實(shí)施”等復(fù)雜、周期較長(zhǎng)的程序，導(dǎo)致跨市交通發(fā)展緩慢。促進(jìn)“政府+企業(yè)”共同推動(dòng)的跨市交通發(fā)展有助于提升跨市交通發(fā)展水平，加快同城化發(fā)展。存在利潤(rùn)空間的前提下，企業(yè)能更積極參與跨市交通的建設(shè)和交通服務(wù)供給。如廣州第二公共汽車公司參與南海公共交通運(yùn)營(yíng)改革，獲得南海交通客運(yùn)有限公司70%的產(chǎn)權(quán)，高效推動(dòng)了廣州與南海地區(qū)“普通巴士、城市巴士、快速巴士”三級(jí)巴士網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

5 結(jié)論與討論

在快速城市化和機(jī)動(dòng)化的背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素跨市流動(dòng)的需求日益增長(zhǎng)。面對(duì)這種增長(zhǎng)趨勢(shì)，政府之間治理需要建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制以消除行政壁壘，滿足跨市交通需求。隨著區(qū)域合作治理成為普遍選擇，強(qiáng)調(diào)分權(quán)與協(xié)調(diào)發(fā)展的新區(qū)域主義逐漸成為區(qū)域治理的“第三條道路”。本文在空間治理理論的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析廣佛在地鐵投資建設(shè)、道路交通建設(shè)、年票互認(rèn)和出租車管理等跨市交通規(guī)劃與政策的嘗試，以反映新區(qū)域主義治理在珠三角的實(shí)踐，希望對(duì)其經(jīng)驗(yàn)與問題的總結(jié)能為國(guó)內(nèi)跨市交通供給和空間管治提供參考。

我國(guó)現(xiàn)有空間管治的框架下，尚缺乏類似于美國(guó)都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)（MPO）進(jìn)行跨市交通規(guī)劃與供給管理的行政機(jī)構(gòu)，再加上城市間成本與利益共享機(jī)制難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致跨市交通設(shè)施合作建設(shè)與服務(wù)供給難以滿足日益增長(zhǎng)的多樣化需求。面對(duì)同城化發(fā)展趨勢(shì)，廣佛跨市空間治理逐漸從非正式協(xié)調(diào)向正式協(xié)調(diào)發(fā)展，并且建立了由廣佛政府主導(dǎo)的跨市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)和監(jiān)督相結(jié)合的治理框架，推動(dòng)了交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等同城合作與發(fā)展。在應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的跨市交通需求上，這種層層銜接的跨市治理模式通過地鐵投資、道路建設(shè)、年票互認(rèn)和出租車管理等跨市交通規(guī)劃、建設(shè)和管理的協(xié)調(diào)，在一定程度上降低了行政壁壘，推動(dòng)了跨市交通的高效發(fā)展。然而，廣佛現(xiàn)行治理框架仍缺乏合理、高效的府際協(xié)調(diào)機(jī)制。

中央政府向地方政府分權(quán)，政府向市場(chǎng)分權(quán)是區(qū)域管治戰(zhàn)略變化的基礎(chǔ)。區(qū)域一體化空間戰(zhàn)略下，都市區(qū)跨市居住、旅行和通勤等交通需求日漸增加，如何協(xié)調(diào)地方政府之間的利益關(guān)系，有效推進(jìn)跨市交通規(guī)劃、建設(shè)和政策將是多數(shù)城市區(qū)域面臨的普遍問題。廣佛跨市交通規(guī)劃與建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和問題能夠?yàn)轭愃片F(xiàn)象提供良好的借鑒。在不改變現(xiàn)有行政管理體制和行政區(qū)范圍的前提下，未來我國(guó)跨市空間治理的重點(diǎn)是建立有效的實(shí)施機(jī)制與政策保障，以協(xié)調(diào)城市政府之間合作成本與利益分享。潛在的發(fā)展方向主要包括：構(gòu)建由多邊政府參與的權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機(jī)構(gòu)，建立可操作的政府激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)多元利益主體參與，以及建立“政府+企業(yè)”共同推動(dòng)的跨市交通發(fā)展。

作者：  林雄斌，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京大學(xué)深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，博士研究生。linxiongbin@sz.pku.edu.cn

楊家文，北京大學(xué)深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師，“鵬城學(xué)者”長(zhǎng)期特聘教授。yangjw@pkusz.edu.cn

謝瑩，北京大學(xué)深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，碩士研究生