編者：本文節(jié)選自張建偉《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第20172期。為便于閱讀，轉(zhuǎn)載有刪減。原文請(qǐng)點(diǎn)擊文末“閱讀原文”。轉(zhuǎn)自法政札記。

新的監(jiān)察權(quán)行使需要法制化，也需要法治化。監(jiān)察權(quán)行使需要法制化，是指要健全相關(guān)法律制度以及進(jìn)行現(xiàn)有法律制度的完善，新監(jiān)察體制涉及到憲法、刑事訴訟法、行政監(jiān)察法、人民檢察院組織法、國(guó)家賠償法等，均需要進(jìn)行修改，甚至需要制定國(guó)家監(jiān)察法或者反腐敗特別程序法。

監(jiān)察權(quán)行使的法治化，是指監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、運(yùn)行方式和程序都應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)代法治標(biāo)準(zhǔn)，與依法治國(guó)的基本方策相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神，將國(guó)家權(quán)力有限性、正義標(biāo)準(zhǔn)和人權(quán)保障要求融入監(jiān)察法制和監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作中，為此需要在下述幾個(gè)方面作出規(guī)范。

 (一)新監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性定位

當(dāng)前存在兩種見(jiàn)解，一是認(rèn)為新的監(jiān)察權(quán)超越了舊的監(jiān)察權(quán)之行政權(quán)屬性，屬于法律監(jiān)督權(quán)或者如同機(jī)構(gòu)名稱揭示的“監(jiān)察權(quán)”，該權(quán)力處于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外，具有獨(dú)立于前者的屬性；二是認(rèn)為新的監(jiān)察權(quán)仍然屬于行政權(quán)，國(guó)家權(quán)力劃分為立法、行政、司法乃各國(guó)通說(shuō)，沒(méi)有必要再三權(quán)之外另立新的權(quán)力種類。不過(guò)，在許多國(guó)家，監(jiān)察權(quán)為議會(huì)行使，議會(huì)不屬于行政機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)自當(dāng)屬于立法權(quán)范疇。

當(dāng)代中國(guó)不接受三權(quán)分立學(xué)說(shuō)，認(rèn)同的是巴黎公社創(chuàng)立的議行合一制度。在中國(guó)共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)之下，立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)皆向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并向它匯報(bào)工作。行政權(quán)和司法權(quán)分由不同機(jī)關(guān)掌握，雖然具有權(quán)力分別設(shè)立的性質(zhì)，但是設(shè)立不等于獨(dú)立，它們屬于立法權(quán)之下的職能分工，不能獨(dú)立于立法權(quán)，更不能獨(dú)立于黨的領(lǐng)導(dǎo)之外，連立法權(quán)也都隸屬于黨的執(zhí)政權(quán)。在這種權(quán)力架構(gòu)下，立法權(quán)之下的職能分工，增設(shè)監(jiān)察權(quán)為獨(dú)立于行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力，未嘗不可，繩之以三權(quán)學(xué)說(shuō)，有悖于我國(guó)并非三權(quán)分立之國(guó)家的基本認(rèn)識(shí)。

監(jiān)察權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力的組成部分，若以三權(quán)學(xué)說(shuō)劃分國(guó)家權(quán)力，新的監(jiān)察權(quán)仍屬于行政權(quán)范疇；若不以三權(quán)學(xué)說(shuō)自囿，監(jiān)察權(quán)當(dāng)然可以視為立法權(quán)之下與行政權(quán)、司法權(quán)并立的權(quán)力。

有論者稱國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法律定位為執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，即并非政府職能部門(mén)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專職機(jī)關(guān)。這里的“執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)”的概括未必準(zhǔn)確，未來(lái)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不但監(jiān)督執(zhí)法，也監(jiān)督司法和立法，所謂“全覆蓋，無(wú)死角”是也。

另外，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)若將執(zhí)法監(jiān)督確定為根本職能，與人民檢察院的法律監(jiān)督根本職能的憲法定位，存在語(yǔ)意上區(qū)別的難題。事實(shí)上，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法律定位應(yīng)當(dāng)就是“監(jiān)察”，“執(zhí)法監(jiān)督”的概括并不準(zhǔn)確。

 (二)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生與構(gòu)成形式

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向它負(fù)責(zé)，該委員會(huì)實(shí)行委員制，委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副主任、委員由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。這種“委員制”很容易讓人們聯(lián)想起香港廉政公署的廉政專員制度或者瑞典等國(guó)的議會(huì)監(jiān)察專員制度。

“委員會(huì)”作為與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并稱的國(guó)家機(jī)關(guān)名稱，似欠規(guī)范，稱為“監(jiān)察院”更符合國(guó)家專門(mén)機(jī)關(guān)的性質(zhì)，而且可以形成“一府三院”之勢(shì)。或者，在中央層面建立廉政總署，省一級(jí)建立廉政分署，在地市一級(jí)建立廉政署，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，從稱謂上看也較符合國(guó)家專門(mén)機(jī)關(guān)的性質(zhì)?，F(xiàn)在的“委員會(huì)”組織稱謂，讓人們想到它似乎是人民代表大會(huì)職能的延伸。這是因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度含有調(diào)查委員會(huì)的機(jī)制，即全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)起碼在形式意義上類似于將這種臨時(shí)性的調(diào)查委員會(huì)固定化、長(zhǎng)期化，不同的是，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)，但是由黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，如同公安司法機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)由黨的政法委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)一樣，這就與直接隸屬于人民代表大會(huì)的調(diào)查委員會(huì)產(chǎn)生了明顯差異。

需要指出的是，黨的紀(jì)委書(shū)記是否同時(shí)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任，以及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成員必須具有黨員身份(如有的試點(diǎn)單位要求的那樣)，與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力屬性有著密切關(guān)系。黨的紀(jì)委書(shū)記同時(shí)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任，有利于在監(jiān)察工作中破除阻力，貫徹黨在監(jiān)察中的反貪腐意志，但是如此一來(lái)，選舉和罷免制度可能受到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任的黨內(nèi)特殊身份的影響，使選舉與罷免國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的選擇空間受到限制。

(三)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使類似刑事偵查的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到法律約束

如同紀(jì)委辦案一樣，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)面臨兩難境地：如果調(diào)查權(quán)不比檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)更大，再加上受到刑事訴訟法的約束，要取得如今這般反腐敗的業(yè)績(jī)會(huì)變得非常艱難。因此，從實(shí)用和功利的角度出發(fā)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)更為靈活，不可受形式規(guī)則的約束，結(jié)果比手段更重要。

鑒于貪腐案件，特別是賄賂案件的特殊性，有必要在刑事訴訟某些環(huán)節(jié)授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特別權(quán)力并制定特殊程序，可以單獨(dú)制定《反腐敗特別程序法》或者將特別授權(quán)、特別程序納入擬議中的《國(guó)家監(jiān)察法》。我國(guó)香港地區(qū)為保障廉政公署有效揭發(fā)、調(diào)查和打擊貪腐，制定《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉(舞弊及非法行為)條例》，這一立法模式和有關(guān)立法內(nèi)容都值得我國(guó)內(nèi)陸加以借鑒。需要指出的是，特別授權(quán)和特別程序應(yīng)當(dāng)符合基本的正義標(biāo)準(zhǔn)和人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。除這些權(quán)力和程序外，其他程序運(yùn)作都應(yīng)遵守《刑事訴訟法》的規(guī)定，取得證據(jù)的可采性也應(yīng)根據(jù)《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定加以確定。

(四)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查對(duì)象獲得律師幫助的權(quán)利

如前所述，在查辦違反刑法的案件中，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上行使的是偵查權(quán)，并且可以完全剝奪調(diào)查對(duì)象的人身自由達(dá)數(shù)月以上，在這一羈押過(guò)程中，取得被調(diào)查人口供顯然是調(diào)查活動(dòng)的重要內(nèi)容，但是律師無(wú)法介入其中，不能提供法律幫助，與近些年來(lái)我國(guó)刑事辯護(hù)制度取得的進(jìn)步很不相稱。

我國(guó)《刑事訴訟法》第50條明確規(guī)定“不得強(qiáng)迫任何人證實(shí)自己有罪”，刑事訴訟法與相關(guān)司法解釋規(guī)定，(28)以刑訊逼供、威脅、凍餓曬烤、疲勞審訊等非法方法收集的言詞證據(jù)，不得作為起訴的依據(jù)和定案的根據(jù)。將一個(gè)人長(zhǎng)時(shí)間關(guān)押，使之與外界隔斷，無(wú)法會(huì)見(jiàn)律師，這種高度密閉式的調(diào)查狀態(tài)很容易產(chǎn)生非法取證的情況。不僅如此，留置場(chǎng)所將無(wú)異于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)另設(shè)“看守所”，形成調(diào)查權(quán)與羈押權(quán)集于一身，權(quán)力過(guò)于集中。誠(chéng)然，香港廉政公署也設(shè)有羈押場(chǎng)所，但是廉政公署只有48小時(shí)的羈押權(quán)，與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)數(shù)月以上的羈押不可同日而語(yǔ)。在這么長(zhǎng)的調(diào)查和羈押過(guò)程中，將律師排除在調(diào)查過(guò)程之外，調(diào)查過(guò)程的正當(dāng)性難以取得公信力，最終會(huì)影響到法庭裁判的社會(huì)接受度。

(五)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)有彈劾權(quán)

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力包括監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，這些權(quán)力之外，還應(yīng)配置有彈劾權(quán)。在國(guó)家專門(mén)機(jī)關(guān)中，人大代表及其選舉產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)首長(zhǎng)、政府部門(mén)首長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、法官、檢察官等，其職務(wù)由選民或者人民代表選舉產(chǎn)生，這些人如果有違紀(jì)違法犯罪行為，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不能直接褫奪其職務(wù)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)彈劾權(quán)向立法機(jī)關(guān)提出彈劾。

監(jiān)察人員的職務(wù)應(yīng)有相應(yīng)保障，由人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉產(chǎn)生的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、委員，有違紀(jì)違法犯罪行為的，應(yīng)由代表團(tuán)或者一定數(shù)額的代表(法律應(yīng)就此作出規(guī)定)提出彈劾案加以彈劾。為此我國(guó)有必要制定《彈劾法》，對(duì)彈劾的主體、對(duì)象、程序和條件作出規(guī)定。

不僅如此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在案件調(diào)查中對(duì)于人大代表、政協(xié)委員、法官、檢察官采取剝奪人身自由的強(qiáng)制措施，參照刑事訴訟中的做法，應(yīng)當(dāng)有條件限制，包括：(1)對(duì)人大代表進(jìn)行留置，屬于縣級(jí)以上人大代表的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)摯硭诘娜嗣翊泶髸?huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)許可。屬于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)。(2)對(duì)政協(xié)委員進(jìn)行留置，應(yīng)當(dāng)向該委員所在的政協(xié)黨組通報(bào)情況；情況緊急的，可同時(shí)或者事后及時(shí)通報(bào)。(3)對(duì)法官、檢察官進(jìn)行留置，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)最高人民法院、最高人民檢察院許可。

 (六)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的外部監(jiān)督

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公權(quán)力系統(tǒng)全面進(jìn)行監(jiān)察，長(zhǎng)期的日常性監(jiān)察權(quán)力運(yùn)作，會(huì)產(chǎn)生誰(shuí)來(lái)監(jiān)察國(guó)家監(jiān)察權(quán)的疑問(wèn)。由于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際行使著刑事偵查權(quán)，但以“調(diào)查”的名義則阻卻了人民檢察院對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的可能性。本著權(quán)力制約權(quán)力的基本理念，監(jiān)察權(quán)自身不應(yīng)是不受監(jiān)督的權(quán)力，也不應(yīng)僅僅是內(nèi)部監(jiān)督、自清門(mén)戶的監(jiān)督。我國(guó)建立新監(jiān)察制度，需要考慮將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督延伸至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查領(lǐng)域，人民檢察院對(duì)于調(diào)查中違反法律正當(dāng)程序的行為應(yīng)當(dāng)有權(quán)加以糾正。構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)由人民檢察院立案?jìng)刹椤?/p>

香港廉政公署固然有高度的獨(dú)立性，但是香港新聞媒體的自由度和司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性以及政治上的多元化，很大程度上可以在外圍監(jiān)督和制約廉政公署使之自身保持廉潔。例如2013年香港立法會(huì)政府賬目委員會(huì)發(fā)表前廉政專員湯顯明任內(nèi)酬酢超支問(wèn)題的研訊報(bào)告，批評(píng)湯顯明在任期間處理公務(wù)酬酢、外訪和送禮方面，存在多項(xiàng)違規(guī)情況，損害香港作為全球最廉潔地方之一的聲譽(yù)，損害了廉政公署的公信力，廉政公署奢華的公務(wù)酬酢花費(fèi)和饋贈(zèng)以及出現(xiàn)過(guò)多的外訪，也削弱了廉政公署的工作成效，給社會(huì)帶來(lái)不良觀感。

香港廉政公署所處的環(huán)境給它的監(jiān)督與制約，在我國(guó)內(nèi)陸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力運(yùn)作中應(yīng)當(dāng)有所借鑒，使誰(shuí)來(lái)監(jiān)察國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的問(wèn)題有一個(gè)令公眾滿意的答案。

 (七)檢察機(jī)關(guān)可以保留部分偵查權(quán)

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保留瀆職侵權(quán)案件偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的強(qiáng)化不妨也作為另一項(xiàng)試點(diǎn)工作來(lái)做。

我國(guó)為社會(huì)主義法系國(guó)家，該法系接近大陸法系，其檢察機(jī)關(guān)不但擁有提起公訴的職權(quán)，也擁有偵查權(quán)。將已經(jīng)運(yùn)作多年的檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)連根拔起，需要謹(jǐn)慎分析利弊，認(rèn)真研議這樣做帶來(lái)的影響。反腐敗固然需要一個(gè)集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的專門(mén)機(jī)構(gòu)體系，但是，一元化反腐(國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)或者檢察機(jī)關(guān))與二元化反腐(國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān))哪一個(gè)更有利于貫徹國(guó)家反腐敗的決心和維護(hù)公權(quán)力系統(tǒng)的清廉，需要通過(guò)仔細(xì)權(quán)衡、充分討論給出結(jié)論。

我國(guó)要建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的反腐敗機(jī)構(gòu)，完全可以通過(guò)重新“武裝”檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)這一目的，用削奪檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的辦法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，是對(duì)大陸法系國(guó)家檢察機(jī)關(guān)在反貪腐中發(fā)揮的作用缺乏認(rèn)識(shí)的表現(xiàn)。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)在反貪腐中發(fā)揮主導(dǎo)作用，更有利于國(guó)家權(quán)力體系的科學(xué)化，因此，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，不妨在一些地方推行試點(diǎn)工作，以待將來(lái)選擇一個(gè)更好的方案完善我國(guó)反腐敗機(jī)制。

即使按照預(yù)先部署，在全國(guó)建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)體系，也可以考慮將貪污賄賂犯罪案件劃歸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄，將瀆職侵權(quán)犯罪案件保留給人民檢察院管轄，使檢察院可以針對(duì)包括國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的瀆職、侵權(quán)行為進(jìn)行立案、偵查，形成監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的相互制約，特別是對(duì)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查案件中發(fā)生的瀆職、侵權(quán)案件，由人民檢察院立案?jìng)刹?，?shù)立這類案件查辦工作的公信力，解決好“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)誰(shuí)來(lái)監(jiān)察”的問(wèn)題。

另外，需要考慮的是，我國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院在審查起訴中有自行補(bǔ)充偵查的權(quán)力，這意味著檢察機(jī)關(guān)為了保障公訴質(zhì)量需要保持一定的偵查能力。另外，當(dāng)前試點(diǎn)工作中，屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的犯罪，即國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁案、非法搜查案、刑訊逼供案、暴力取證案、虐待被監(jiān)管人案、報(bào)復(fù)陷害案、破壞選舉案等仍然保留在檢察機(jī)關(guān)職能管轄范圍內(nèi)，因此，保留檢察機(jī)關(guān)的偵查力量，有著司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。一股腦將檢察機(jī)關(guān)的偵查力量都轉(zhuǎn)隸到新組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，就需要重建檢察機(jī)關(guān)的偵查部門(mén)，補(bǔ)入新的偵查力量，對(duì)此立法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門(mén)應(yīng)有統(tǒng)籌規(guī)劃。

總之，圍繞國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的話題，還有不少事項(xiàng)沒(méi)有適當(dāng)?shù)拇鸢负图?xì)致的論證。進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的試點(diǎn)工作，應(yīng)當(dāng)真正體現(xiàn)試驗(yàn)精神，不要急于全面鋪開(kāi)，本著科學(xué)發(fā)展的基本思路，需要將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的議題充分展開(kāi)以供討論。如今試點(diǎn)工作剛剛起步，隨后的經(jīng)驗(yàn)和不足有待積累和總結(jié)，未來(lái)應(yīng)當(dāng)根據(jù)試點(diǎn)工作的真實(shí)情況進(jìn)行認(rèn)真分析，決定以什么方案在全國(guó)全面推行，這才是對(duì)待一項(xiàng)被稱為重大政治改革的制度創(chuàng)新的穩(wěn)健、務(wù)實(shí)的態(tài)度。