加快構建新型農業(yè)經營體系，是中央和省委、省政府的一再要求，也是加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的迫切需要，更是解決“誰來種地，如何種好地”的必然選擇。今年3月，為深入了解我省新型農業(yè)經營體系建設情況，省政協(xié)成立專題調研組，先后赴宣城、安慶、宿州市和郎溪、廣德、望江、桐城、靈璧、天長等縣(市)進行了調研。調研主要采取召開座談會、實地走訪等形式，共召開專題座談會7次，走訪家庭農場8個、農民合作社5家、農業(yè)龍頭企業(yè)12家?，F(xiàn)將調查了解的情況以及我們的一些思考建議報告如下。

　　一、基本情況

　　調研發(fā)現(xiàn)，各地新型農業(yè)經營體系建設成效初顯，特別是在培育新型農業(yè)經營主體、推進土地適度規(guī)模經營、構建農業(yè)社會化服務體系等方面進行了積極探索，有力促進了糧食增產、農業(yè)增效和農民增收。

　　一是新型農業(yè)經營主體加速涌現(xiàn)。農民合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農場等新型農業(yè)經營主體方興未艾，競相發(fā)展。據(jù)省農委統(tǒng)計，截至2013年底，全省農民合作社41801戶，比上年增加1.2萬戶，登記注冊的家庭農場7305個，比上年增加6883家，各類種養(yǎng)大戶超過15萬戶，省級以上農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)931家。郎溪縣家庭農場發(fā)展方式成為全國五種模式之一。宿州市成立現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)聯(lián)合體，帶動農民合作社、家庭農場和養(yǎng)殖大戶聯(lián)合經營，中央主流媒體多次報道。安慶市在農民合作社開展信用合作，得到中農辦、農業(yè)部的充分肯定。

　　二是土地流轉和規(guī)模經營步伐加快。在尊重農民意愿的基礎上，各地積極創(chuàng)新土地流轉方式，促進土地適度規(guī)模經營。天長市已流轉耕地32.7萬畝，流轉率達38%。桐城市54萬畝耕地已流轉34.5萬畝，流轉率高達63.9%。全省土地流轉在加速的過程中呈現(xiàn)出流轉形式多樣化、承接主體多元化、流轉開發(fā)高效化趨勢，除傳統(tǒng)的轉包、轉讓、互換、租賃等形式外，股份合作、土地托管、委托經營等新的流轉形式不斷涌現(xiàn)。新型農業(yè)經營主體已成為承接流轉土地的主力軍，占流轉總面積的6成以上。

　　三是農業(yè)社會化服務逐步完善。基層公益性服務機構得到加強，縣、鄉(xiāng)兩級以農技推廣、動植物疫病防控和農產品質量安全監(jiān)管為重點的公共服務體系基本建立。農業(yè)經營性服務組織在成長壯大。桐城市擁有農機服務組織30余個、建有標準化育秧工廠10個，郎溪縣發(fā)展各類農業(yè)社會化服務組織101家，其中農業(yè)專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治服務組織83個、農機化社會服務組織18個，通過開展“四代一管”(代育秧、代耕作、代機插、代機收和田間管理)，為農民提供全托、保姆式全程服務。廣德縣在農民專業(yè)合作社基礎上組建聯(lián)合社，開展跨區(qū)域、跨領域經營。從調研的情況看，各地已經初步建立了以公益性服務機構為主導，以農業(yè)科技教育培訓機構、農業(yè)科研機構、農村中介組織、專業(yè)合作組織及其他農業(yè)企業(yè)為補充的多元化服務體系。

　　四是政策扶持力度不斷加大。調研發(fā)現(xiàn)，各地普遍重視新型農業(yè)經營體系建設，特別是圍繞培育壯大新型農業(yè)經營主體，出臺了一系列扶持政策，并在培育服務主體方面作了不少有益的探索和創(chuàng)新。郎溪縣、天長市每年安排財政專項資金，對實施土地流轉和規(guī)模經營主體進行獎補，并優(yōu)先安排農田基本建設、農業(yè)綜合開發(fā)等建設項目和農機補貼。天長市每年開展“十強”農民專業(yè)合作社、家庭農場、新增土地流轉大戶等評選表彰，市財政按每人每年2萬元工資補貼標準，鼓勵大學畢業(yè)生到農民合作社工作。桐城市政府聯(lián)合農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，共同出資成立安徽惠農融資擔保有限公司，為涉農企業(yè)提供貸款信用擔保業(yè)務。太湖縣率先在農民合作社內部開展信用合作探索，建立農民資金互助組織339家，其中小池鎮(zhèn)銀燕農村資金互助社已經被銀監(jiān)部門批準為正式金融機構。望江縣支持國家級龍頭企業(yè)聯(lián)合米業(yè)公司自主嘗試開辦“糧食銀行”，既減輕了公司流動資金壓力，又實現(xiàn)了糧食保值增值。宿州市以全國農村改革實驗區(qū)和國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)建設為契機，在全國率先建立了以農業(yè)企業(yè)為龍頭、家庭農場為基礎、農民專業(yè)合作社為紐帶的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)聯(lián)合體，推動龍頭企業(yè)和家庭農場之間建立起更加緊密的利益連接機制，有效實現(xiàn)了資金、資產和品牌融合。

　　二、存在問題

　　調研中我們深切地感到：全省新型農業(yè)經營體系建設總體上還處于起步發(fā)展階段，存在不少亟待解決的問題，突出表現(xiàn)為“四低”、“四難”和“四缺”。

　　“四低”：一是新型農業(yè)經營主體總體發(fā)展水平低。農業(yè)龍頭企業(yè)、農民合作社數(shù)量不多，規(guī)模不大，市場競爭力和服務帶動能力不強。全省規(guī)模以上農產品加工企業(yè)僅占全國的6.1%，農民合作社不到山東、江蘇的一半。全省合作社平均經營收入50萬左右，實有成員數(shù)只有114戶左右，達到規(guī)范化建設要求的僅占1/3，少數(shù)合作社是只掛牌不運行的“空殼社”。不少專業(yè)大戶和農場主自身素質不高，管理經驗不足，經營理念落后。二是農業(yè)生產組織化程度偏低。農業(yè)新型經營主體總量不足而且地區(qū)間發(fā)展不平衡，特別是龍頭企業(yè)、農民合作社帶動力弱，與一般農戶的利益聯(lián)結機制還不健全，“小生產”與“大市場”的矛盾還比較突出。三是政策性保險水平低。一方面，保險補助標準低。水稻、小麥、玉米、大豆絕收情況下分別只能賠付330元、270元、250元和170元，遠不能彌補災害帶來的虧損。另一方面，保險品種覆蓋面窄。雖然目前主要的大田作物和部分養(yǎng)殖業(yè)已有政策性保險，但很多地方的特色產業(yè)，特別是投入成本高、市場和自然風險大的設施蔬菜、家禽、漁業(yè)、煙葉、茶葉等還缺乏政策性保險支持，去年發(fā)生的高溫熱害，就給不少經營主體造成巨大損失。政策性保險缺乏競爭機制，造成賠付標準低，核災定損不規(guī)范。四是農業(yè)基礎設施建設水平低。土地流轉和規(guī)模經營迫切需要配套的農田基礎設施建設。但由于農業(yè)基礎設施投入大、回報率低，加上土地流轉缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，規(guī)模經營主體大多不愿投入、不敢投入。而國家支持項目往往要求集中連片，有的甚至要求規(guī)模達上萬畝，一般的經營主體很難達到要求，因此難以得到有針對性的農業(yè)基礎設施項目扶持。

　　“四難”：一是融資難。為規(guī)避風險、降低成本，金融機構對新型農業(yè)經營主體貸款設置的門檻較高，突出表現(xiàn)為對貸款的抵押擔保物進行了嚴格限制，大型農機具、農業(yè)經營場地、土地經營權、農房、大棚及牲畜、果園、茶葉等都沒有納入到抵押范圍。盡管農民專業(yè)合作社具有合法的市場主體資格，但目前絕大多數(shù)金融機構并不認可農民合作社的信貸主體資格。沒有合適的擔保機構，一般只能以個人名義并以房屋作抵押或社員聯(lián)戶聯(lián)保才能獲得貸款，且貸到的資金有限。二是用地難。規(guī)模經營對曬場、烘干、倉儲、加工、農機具庫房等農業(yè)設施用地都有相應的要求。今年中央一號文件明確提出“在國家年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農業(yè)經營主體建設配套輔助設施”，我省也出臺了5‰的配套用地指標政策(皖政〔2012〕124號文件)，但基層普遍反映，這一政策基本沒有得到落實。特別是設施建設用地嚴禁占用基本農田，而我省基本農田占比普遍較高，在皖北等基本農田面積較大地區(qū)，農業(yè)設施用地落實難度更大。三是土地確權操作難。確權登記是推進土地流轉規(guī)模經營的重要前提。目前，國家已經明確了土地確權登記完成時間表，我省也啟動了確權登記試點工作，但調研中我們也發(fā)現(xiàn)一些地方土地確權登記進展緩慢，原因：一是資金缺口大。土地確權登記工作量大，成本較高，雖然省財政給予每畝15元補助，地方財政配套壓力依然較大。二是操作有難度。特別是南方山區(qū)，很多農戶承包地面積不大，地塊不少，如何做到簡便易行，需要因地制宜、分類施策。四是土地集中連片流轉難。土地集中流轉機制尚不健全，部分地區(qū)集中流轉價格高。少數(shù)農戶對土地長期流轉后能否順利收回心存疑慮，轉包意愿不強，導致集中連片流轉難以進行。從全省范圍看，目前耕地流轉面積僅占耕地總面積的32.2%，制約了農業(yè)規(guī)模經營和新型農業(yè)經營主體的發(fā)展。

　　“四缺”：一是缺規(guī)范。土地流轉方面，信息發(fā)布體系、價格形成機制、流轉管理制度、糾紛調處體系建設滯后，農村土地流轉不夠規(guī)范，容易引發(fā)矛盾糾紛。經營主體方面，注冊登記和管理制度不完善，一些農民合作社存在掛名、空殼現(xiàn)象，組織機構不健全，內部管理不規(guī)范；現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)聯(lián)合體注冊登記問題還沒有解決，家庭農場經營地位界定尚不清楚，是否具備法人資格有待確定。二是缺人才。新型經營主體素質不高，據(jù)統(tǒng)計，全省新型經營主體帶頭人中，初中及以下學歷者占90%以上，年齡在40歲以上的占80%，年齡在50歲以上的超過1/3。經營管理人才匱乏，我省88%的合作社是由農民領辦，他們大多是土生土長的農民，現(xiàn)代管理經驗不足，經營理念落后。農技服務和農業(yè)生產后繼乏人，基層生產經營性和服務性主體難以引進較高層次的農技人員，農業(yè)社會化服務組織缺少人才支撐。隨著農村青壯年勞力大量外出，農業(yè)從業(yè)人員大多在50—70歲之間，老齡化趨勢嚴重。三是缺資金。農業(yè)規(guī)模經營投資周期長、風險系數(shù)高、比較效益低，特別是在生產收購經營旺季，糧食加工、銷售企業(yè)需要大量周轉資金。而不少經營主體由于剛剛介入農業(yè)經營，缺少原始資本積累，加上現(xiàn)有金融體制制約，授信擔保貸款困難，規(guī)模經營主體普遍反映存在資金缺口。從全省來看，2013年，全省合作社貸款余額2.3億元；而目前獲得貸款支持的家庭農場貸款余額僅7000萬元。四是缺服務。一方面，政策扶持不到位。近年來中央和地方一系列強農惠農政策中，面向千家萬戶的普惠式政策較多，而針對新型經營主體的扶持政策較少，已出臺的一些政策也沒有得到很好落實，尤其是用地、用電、用水、融資等問題尚未得到有效解決。如雙季稻產區(qū)，土地承包戶每畝獲得的各項補貼達170元，而流轉大戶能享受的補貼不到20元。另一方面，社會化服務滯后，突出存在服務方式單一、服務規(guī)模弱小、服務能力不足、服務理念陳舊問題。公益性服務方式、內容與新型經營主體的個性化需求有較大差距。經營性服務方面的統(tǒng)防統(tǒng)治、工廠化育秧、糧食烘干、倉儲物流等還處于發(fā)展初始階段，利益聯(lián)結較為緊密的訂單式、托管式、全程式服務還較少，金融信貸、市場信息、決策咨詢、產品營銷、品牌創(chuàng)建等生產性新型服務業(yè)態(tài)更為滯后。

　　三、加快構建新型農業(yè)經營體系的幾點建議

　　(一)積極推進土地流轉和適度規(guī)模經營。一是加快土地承包經營權確權登記頒證。各試點縣要認真落實皖辦發(fā)〔2014〕6號和皖農經〔2014〕65號文件要求，在保證質量的前提下加快進度，力爭年內全面完成試點工作任務，同時要認真總結經驗，為明年非試點地區(qū)全面啟動提供更為成熟的操作規(guī)程和解決問題的辦法。非試點地區(qū)要力爭提前完成確權登記頒證，以利新型農業(yè)經營體系尤其是新型經營主體加快發(fā)展。二是積極推進土地承包經營權流轉。嚴格遵循“依法、自愿、有償”和“三個不得”原則，允許基層尤其是村組采取利益吸引加思想工作的辦法解決“自愿”問題，加速土地流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。建立財政引導專項資金，對規(guī)模流轉土地的新型經營主體給予補貼。規(guī)范土地流轉程序，加強土地流轉指導、監(jiān)督、管理和服務，健全縣鄉(xiāng)兩級土地流轉服務中心和土地承包糾紛調處機制。三是加強土地流轉風險防范。要指導流出戶簽訂規(guī)范的流轉合同，引導新型農業(yè)經營主體合理確定經營規(guī)模，嚴防流轉土地非農化和非糧化，確保土地流轉同時實現(xiàn)保持一定的農業(yè)就業(yè)崗位、增加農業(yè)從業(yè)人員收入、提高土地產出率和勞動生產率、保障糧食等大宗農產品有效供給、農業(yè)資源有效配置和永續(xù)利用五個目標。

　　(二)大力培養(yǎng)職業(yè)農民和農村實用人才。一是大力培養(yǎng)新型職業(yè)農民。有涉農專業(yè)的中、高職，要提質擴容，加大職業(yè)農民的培養(yǎng)力度，國家和地方政府要加大支持力度。要明確各類涉農培訓機構以培養(yǎng)職業(yè)農民為重點，并配套采取激勵措施。省直各相關部門，要允許縣(市)區(qū)整合培訓資金重點用于培養(yǎng)職業(yè)農民。要探索發(fā)放“培訓券”等市場化方式，激起各類培訓機構充分競爭，使市場在配置培訓對象、培訓資金等方面起決定性作用。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技推廣機構，要加強對職業(yè)農民的跟蹤輔導，在重點農事季節(jié)和關鍵性生產經營環(huán)節(jié)，實行“一對一，面對面，手把手”指導。要抓緊研究制定職業(yè)農民認定標準，出臺職業(yè)農民認證與農業(yè)扶持政策相掛鉤的政策措施。二是加快農業(yè)人才的培養(yǎng)和引進。提高基層農技人員待遇，改善基層農技推廣條件，建立補助經費與服務績效掛鉤的激勵機制。采取工資補貼、享受大學生村官待遇等措施，鼓勵和引導大學畢業(yè)生到農業(yè)企業(yè)、農民合作社就業(yè)，創(chuàng)辦家庭農場。對大學生、大學生村官和返鄉(xiāng)青年農民工領辦創(chuàng)辦新型經營主體，在培訓指導、政府補貼、項目扶持、金融支持等方面給予重點傾斜。

　　(三)著力培育新型農業(yè)經營主體。一是重點培育家庭農場。要看清看重家庭農場的獨特作用，把家庭農場作為新型農業(yè)經營主體的重點予以培育和扶持。要認真對照農業(yè)部提出的家庭農場的7個條件，避免寬嚴失當，加快認定和注冊登記步伐。要針對家庭農場面臨的有別于其他農業(yè)經營主體的個性化問題，量身定做扶持措施。二是放活思路加快農民合作社規(guī)范化發(fā)展。因地制宜、因勢利導，鼓勵農民開展多種形式的合作經營。深入開展示范社建設行動，建立示范社評定機制，分級發(fā)布示范社名錄，把示范社作為政策扶持重點，促進合作社規(guī)范化建設。完善合作社稅收優(yōu)惠政策，規(guī)范合作社開展信用合作，創(chuàng)新適合合作社生產經營特點的保險產品和服務。建立農民專業(yè)合作社人才庫和培訓基地，著力打造合作社領軍人才隊伍和輔導員隊伍。三是做大做強農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。以縣為單位，根據(jù)市場導向、資源優(yōu)勢、現(xiàn)實基礎，按照“準而少”的原則確定打造若干個農業(yè)特色產業(yè)集群，按照產業(yè)集群形成的必要條件，著力培育核心產業(yè)，發(fā)展配套企業(yè)和服務機構，切實提高龍頭企業(yè)尤其是集群核心企業(yè)的帶動力、輻射力，同時健全完善龍頭企業(yè)與家庭農場、農民合作社、專業(yè)大戶的利益聯(lián)接機制。四是積極探索培育農業(yè)產業(yè)聯(lián)合體?？偨Y推廣宿州等地經驗，鼓勵發(fā)展以龍頭企業(yè)為核心、以合作社為紐帶、以家庭農場和專業(yè)大戶為基礎的產業(yè)聯(lián)合體，推動龍頭企業(yè)與農戶、合作社建立緊密型利益聯(lián)結機制。鼓勵采取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式，實現(xiàn)龍頭企業(yè)、合作社與農民互利共贏。

　　(四)構建全方位的農業(yè)社會化服務體系。一是健全完善公益性服務機構。繼續(xù)加強基層公共服務三大體系條件、隊伍和能力建設，健全經費保障、績效考核機制，尤其要鞭策公共服務機構轉變職能，盡早徹底從經營性領域退出，著力在具有較強公益性、外部性、基礎性的領域開展服務。二是大力培育經營性服務組織。農業(yè)經營性服務組織是未來社會化服務的主力軍，是當前和今后一個時期培育的重點。要從市場準入、稅費減免、資金支持、人才引進等方面加大扶持力度，推進農業(yè)社會化服務主體多元化、形式多樣化、運作市場化，使農民享受到低成本、便利化、全方位的社會化服務。在主體培育上，要把農資經銷企業(yè)、農機服務隊、農技服務公司、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、資金互助組織等納入政策支持范圍，作為各級政府加強社會化服務的重要抓手。在服務領域上，要拉長產后服務這一短板，重點加強農產品加工、儲藏、包裝、品牌創(chuàng)立和宣傳、農業(yè)綜合信息提供、金融保險等服務領域。在服務模式上，要挖掘實踐中農民最喜歡、生命力最強、成本最低的服務模式，重點發(fā)展“公共服務機構+農資農技服務公司+農戶”、“農民專業(yè)合作組織+社會化服務組織+農戶”、“龍頭企業(yè)+農戶+基地”、“農資經營公司＋農戶＋基地”等服務模式，開展形式多樣、內容豐富的社會化服務。

　　(五)進一步加大對新型農業(yè)經營體系的政策扶持力度。建議省政府組織對皖政〔2012〕124號和〔2013〕35號、38號、69號文件的落實情況進行專項督查，督促市、縣政府認真落實中央和省委、省政府已經出臺的扶持新型農業(yè)經營體系的一系列政策措施。從我們這次調研的情況看，當前以至今后一個時期要重點出臺或落實以下若干方面的扶持措施。一是加強新型農業(yè)經營主體的財政扶持和項目支持?？h以上各級政府要設立新型農業(yè)經營主體的專項獎勵資金或發(fā)展基金，重點用于獎勵或扶持規(guī)模較大、效益較高、社會責任感強、生產糧食等大宗農產品和提供域內城鎮(zhèn)“菜籃子”產品的新型農業(yè)經營主體。對新型農業(yè)經營主體用自有資金或貸款進行農業(yè)基礎設施建設和固定資產投資達到一定額度，要給予一定額度的獎補資金或一定比例的財政貼息。國家和省安排各種農業(yè)補貼要向新型農業(yè)經營主體傾斜。尤其是支持糧食生產的各種補貼增量部分，要切實做到主要投向新型農業(yè)經營主體?，F(xiàn)行農機補貼政策要適當調整，優(yōu)先滿足新型農業(yè)經營主體購置烘干機等大中型農機具的需要。農田水利、中低產田改造、高產田建設、土地整理、土地治理、測土配方、新技術新品種推廣、示范園(場)、標準園(場)、地力建設、有機農業(yè)、一事一議等財政支農項目，要優(yōu)先安排新型農業(yè)經營主體。二是加強新型農業(yè)經營主體的金融保險支持。中國人民銀行最近下發(fā)的《關于做好對家庭農場等新型農業(yè)經營主體金融服務的指導意見》，提出了13個方面的意見，尤其是在“加快農村金融產品和服務方式創(chuàng)新”方面提出了新的具體要求，但對如何“確保對家庭農場等新型農業(yè)經營主體的金融服務政策落到實處”沒有硬措施。建議省金融辦牽頭制定下發(fā)保障措施。加強金融支持要突出以下若干方面：要責成縣一級各金融機構，尤其是從農村大量吸儲和政策性金融機構，在貸款中安排一定比例用于支持新型農業(yè)經營主體，在專項支持新型農業(yè)經營主體的貸款總額中要逐步提高中長期貸款和固定資產貸款的比重；要把支持新型農業(yè)經營主體情況，作為縣級政府和上級行對縣域內金融機構年度目標考核的重要內容；財政控股或注入資金的，或得到過財政支持的各類擔保機構，也要在擔?；鹬邪才乓欢ū壤糜谛滦娃r業(yè)經營主體融資擔保；各金融機構要為新型農業(yè)經營主體“量身定做”金融產品，擴大抵押物范圍，尤其是林權和土地經營權抵押擔保要加快步伐；在實事求是開展信用評級的基礎上擴大信用貸款比重；各商業(yè)銀行的省行要督促下級行和基層行加大對新型農業(yè)經營體系的支持，要有具體的時間、數(shù)量和比例要求。農業(yè)政策性保險要擴大保險品種范圍，提高賠付標的和賠付比例，做到及時核災賠付。要通過財政補貼、減免相關稅費等方式，鼓勵、引導商業(yè)性保險機構為新型農業(yè)經營主體開展保險，尤其是對特色農業(yè)和特定對象保險。要支持發(fā)展多種形式的農業(yè)保險和互助合作保險，加快建立財政支持的農業(yè)保險大災風險分散機制。要強力推進農村金融體制創(chuàng)新，積極發(fā)展農村資金互助社、大力推進在農民合作社內部開展信用合作。三是給予用地、用電優(yōu)惠。建議省政府從今年起在給各市、縣(區(qū))下達的用地指標中適當安排家庭農場建設用地，國土部門要根據(jù)實際需要嚴格核定并辦理相關手續(xù)。家庭農場、專業(yè)大戶自我服務性用地應視同合作社用地享受“千分之五”政策(倉庫、農機庫、曬場及簡易管理和生活用房，在5‰內視作農用地)。農村閑置的糧站、油廠等國有或集體資產，要優(yōu)先有償轉讓或租賃給家庭農場、專業(yè)大戶和農民合作社。新型農業(yè)經營主體的農業(yè)生產用電和烘干、加工等自我服務性用電均應按農用電價格，政策性農業(yè)用電指標要重點用于家庭農場、專業(yè)大戶和農民合作社。