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作者：重慶市江津區(qū)人民法院 倪曉晶 轉(zhuǎn)載須在文首醒目注明作者來(lái)源 投稿郵箱：371348408@qq.com 形式上作為而實(shí)質(zhì)不作為，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)敗訴后果 ——劉開(kāi)國(guó)訴重慶市江津區(qū)公安局不履行法定職責(zé)案 【基本案情】 2013年6月6日晚，原告劉開(kāi)國(guó)駕車到石蟆鎮(zhèn)興橋賓館住宿，6月7日早上，原告發(fā)現(xiàn)自己車身受損打110報(bào)警。被告接到原告報(bào)警后派民警唐榮、王鵬輝出警，2人到現(xiàn)場(chǎng)后離開(kāi)。原告對(duì)被告出警后所為不滿，再次報(bào)警。被告又派民警唐榮、王鵬輝再次出警，唐榮、王鵬輝到現(xiàn)場(chǎng)后又離開(kāi)。原告繼續(xù)不滿，第三次報(bào)警。被告接警后再次派民警唐榮、王寧出警。此次，唐榮、王寧出警來(lái)到現(xiàn)場(chǎng)，在興橋賓館對(duì)原告劉開(kāi)國(guó)作了詢問(wèn)筆錄。原告認(rèn)為被告出警后，相關(guān)民警并未履行其相應(yīng)職責(zé)，于2014年5月28日訴訟來(lái)院，請(qǐng)求判決確認(rèn)被告行政不作為違法。被告重慶市江津區(qū)公安局雖在庭審中陳述出警后，對(duì)受損車輛進(jìn)行拍照、通知興橋賓館法定代表人羅某鑫進(jìn)行協(xié)調(diào)、雙方協(xié)調(diào)未達(dá)成一致意見(jiàn)的情況，但未提交相關(guān)證據(jù)予以證實(shí). 【案件焦點(diǎn)】 原告報(bào)警后，被告出警是積極作為還是變相的不作為。 【法院裁判要旨】 重慶市江津區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第二條、第二十一條的規(guī)定，被告接到原告的報(bào)警后依法出警并做出相應(yīng)處置是其法定職責(zé)。本案中，原告因車輛受到損害向被告報(bào)警，被告接到報(bào)警后雖然出警，但被告出警民警到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，因無(wú)證據(jù)證明對(duì)受損車輛進(jìn)行拍照、通知興橋賓館法定代表人羅某鑫進(jìn)行協(xié)調(diào)以及雙方協(xié)調(diào)未達(dá)成一致意見(jiàn)的情況，故無(wú)法證明其對(duì)警情予以了妥善處置。其次，被告出警三次，僅對(duì)原告劉開(kāi)國(guó)作了詢問(wèn)筆錄，該份證據(jù)也無(wú)法證明其對(duì)警情予以了妥善處置。第三，對(duì)于被告所稱原告報(bào)警原因?qū)儆诿袷录m紛，不屬于人民警察的職權(quán)范圍的說(shuō)法也不成立，因?yàn)樵嫦虮桓鎴?bào)警，不論是何原因，被告都應(yīng)該根據(jù)原告的報(bào)警原因，作出妥善處理。最后，法院判決被告重慶市江津區(qū)公安局對(duì)原告劉開(kāi)國(guó)報(bào)警后的行政不作為違法。 重慶市江津區(qū)公安局不服提起上訴，重慶市第五中級(jí)人民法院審理本案后認(rèn)為：被上訴人劉開(kāi)國(guó)因車輛受到損害向上訴人江津區(qū)公安局報(bào)警，上訴人江津區(qū)公安局接到報(bào)警后雖然三次出警，但僅對(duì)被上訴人劉開(kāi)國(guó)作了詢問(wèn)筆錄。雖然上訴人江津區(qū)公安局稱其對(duì)受損車輛進(jìn)行了拍照，并通知賓館法定代表人羅某鑫到派出所進(jìn)行協(xié)調(diào)未果，但上訴人并未向法院舉證能夠證明其做了上述處置工作的相關(guān)證據(jù)，最后作出了駁回上訴，維持原判的終審判決。 【法官后語(yǔ)】 目前法院受理行政不作為訴訟案件的依據(jù)來(lái)源于《行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)的規(guī)定“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”。： 行政不作為又包括一種特殊形式，即形式作為而實(shí)質(zhì)不作為。所謂形式作為而實(shí)質(zhì)不作為的行政行為是指，行政主體雖然啟動(dòng)了行政程序但是并未實(shí)質(zhì)性地履行法定義務(wù)的行為。行政不作為所造成的社會(huì)危害，在很多情況下不僅不亞于作為性的行政違法行為，甚至要大于作為性的行政違法行為，尤其對(duì)這種形式作為而實(shí)質(zhì)不作為的行政行為，因其行為的隱蔽性而往往為人們所忽視，該種行為以積極的形式出現(xiàn)而產(chǎn)生的卻是不作為的實(shí)際效果。為了有效遏制行政不作為，切實(shí)推進(jìn)依法行政，人民法院對(duì)行政權(quán)進(jìn)行合理的干預(yù)與司法審查是一條重要的渠道。 本案系不履行法定職責(zé)類案件，該類案件中，法定職責(zé)的存在是前提，所以首先要看被告是否具有相應(yīng)的法定職責(zé)?！度嗣窬旆ā返诙l第一款規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)，第二十一條第一款規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。”故被告接到原告的報(bào)警后依法出警并做出相應(yīng)處置是其法定職責(zé)。 被告三次出警都沒(méi)有解決其問(wèn)題的本質(zhì)。該行為的本質(zhì)就是行政不作為，被告的三次出警也只是做到了形式上的作為。其具備以下要件：第一，行政主體負(fù)有法定義務(wù)，這是該行為的前提條件；第二，行政主體在形式上已經(jīng)有作為表現(xiàn)，這是該行為的形式表現(xiàn)，也是區(qū)別一般行政不作為的特征所在；第三，行政主體在實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有達(dá)成法定的目標(biāo)，且這種未達(dá)成是行政主體具有達(dá)成的可能性而由于其主觀上的原因所造成的，這是該行為的核心要件，也是該行為區(qū)別于行政作為的特征所在。本案中，原告因車輛受到損害向被告報(bào)警，被告接到原告的報(bào)警后依法出警并做出相應(yīng)處置是其法定職責(zé)。被告接到報(bào)警后雖然出警，形式上表現(xiàn)為作為，但被告并未對(duì)警情予以妥善處置，以致原告報(bào)警三次，被告出警三次，卻僅有一份對(duì)原告劉開(kāi)國(guó)作的詢問(wèn)筆錄，該份證據(jù)也無(wú)法證明其對(duì)警情予以了妥善處置，就屬于形式作為而實(shí)質(zhì)不作為，即沒(méi)有履行法定職責(zé)。 需特別注意的是，實(shí)踐中對(duì)于行政作為和行政不作為要作具體的分析。例如，對(duì)于行政相對(duì)人請(qǐng)求履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之法定職責(zé)的行為，就要根據(jù)不同情況加以判斷。如果行政機(jī)關(guān)在程序上已經(jīng)作為，而且手段、措施等均已到位，則不論其結(jié)果如何，均是作為。如果行政機(jī)關(guān)雖然在程序上已經(jīng)作為，但是其手段、措施等均有違常理，從而沒(méi)有達(dá)到行政相對(duì)人所訴求的目的，則應(yīng)當(dāng)視為不作為。審判過(guò)程中就要求行政機(jī)關(guān)對(duì)自己已經(jīng)履行職責(zé)擔(dān)負(fù)舉證的責(zé)任，如果舉證不能，則承擔(dān)敗訴的后果。 【案件基本信息】 1. 裁判書(shū)字號(hào) 重慶市第五中級(jí)人民法院（2014)渝五中法行終字第00268號(hào)行政判決書(shū) 2. 案由：不履行法定職責(zé) 3. 當(dāng)事人 原告（被上訴人）：劉開(kāi)國(guó) 被告（上訴人）：重慶市江津區(qū)公安局
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