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筆者在處理政府信息公開案件時，經(jīng)常遇到行政機關(guān)以“政府信息不存在”為由對申請信息公開的申請人進行答復(fù)，而申請人往往對該種答復(fù)不滿而提起行政復(fù)議或行政訴訟，徒增訟累。針對行政機關(guān)工作人員、信息公開申請人關(guān)于行政機關(guān)以“政府信息不存在”為由進行答復(fù)時的疑惑，我們以問答形式總結(jié)如下： 1 問 申請人申請公開政府信息是否必須提供政府信息的名稱、文號？在不知曉信息名稱、文號時能否申請政府信息公開？ 《條例》第二十條規(guī)定：“政府信息公開申請應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：……（二）申請公開的政府信息的內(nèi)容描述……” 《北京市政府信息公開規(guī)定》第二十四條規(guī)定：“政府信息公開申請應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：……（二）申請公開政府信息的內(nèi)容描述，包括能夠指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他詳盡、準(zhǔn)確的特征描述；……” 答 因此，《條例》、《規(guī)定》中允許申請人在不知曉其申請公開的政府信息名稱、文號的前提下，可以通過內(nèi)容、特征描述的方式申請信息公開。即，只要申請人提供的特征描述能夠指向特定政府信息，行政機關(guān)就應(yīng)依法受理。 2 問 哪些情形屬于《條例》第二十一條規(guī)定的“政府信息不存在”？ 《條例》第二十一條規(guī)定：“對申請公開的政府信息，行政機關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：……（三）依法不屬于本行政機關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；……。” 答 對于“政府信息不存在”的界定，《政府信息公開條例》和《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》都沒有具體規(guī)定，而在司法實踐中法院如何處理這一系列情形也一直存在著爭議。 根據(jù)北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國政府信息公開案件司法審查調(diào)研報告》顯示，在行政機關(guān)提出眾多“信息不存在”的情形中，主要可以分為五種情形： 第一，申請人申請的政府信息名稱不準(zhǔn)確，被告經(jīng)過檢索未找到與原告要求相一致的政府信息，因而答復(fù)“政府信息不存在”； 第二，申請人申請的政府信息不屬于被告制作或保存的職責(zé)范圍，故被告答復(fù)“政府信息不存在”； 第三，申請公開的政府信息雖然屬于被告職責(zé)范圍，但被告從未制作或保存，行政機關(guān)由此答復(fù)“政府信息不存在”； 第四，該政府信息曾經(jīng)制作或獲取過，但因滅失或未經(jīng)保存等原因而不復(fù)存在； 第五，該政府信息存在，但政府出于某種目的而答復(fù)信息不存在。 但是，國務(wù)院法制辦編寫的《中華人民共和國政府信息公開條例讀本》中明確：“申請公開的政府信息不存在的，也就是這一政府信息自始至終不曾產(chǎn)生，根本談不上是否應(yīng)當(dāng)公開，對此，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人該政府信息本身不存在?！薄侗本┦姓畔⒐_規(guī)定》第二十八條：“……（六）申請公開的政府信息所涉事項屬于本機關(guān)公開范圍，但本機關(guān)未制作、未獲取，或者未以一定形式記錄、保存的，應(yīng)當(dāng)告知申請人申請的信息不存在并說明理由；……”。因此，有人認(rèn)為，只有從未產(chǎn)生過的政府信息才屬于“政府信息不存在”。 我們認(rèn)為，如果申請公開的信息屬于“未保存或者已經(jīng)滅失的”,行政機關(guān)只要在答復(fù)中說明相關(guān)情況,在訴訟中提供證據(jù)予以證明即可。但是在現(xiàn)有法律規(guī)范未予修訂情況下,若行政機關(guān)在說清楚政府信息“未保存或者已經(jīng)滅失”的情況下,答復(fù)申請人“政府信息不存在”的,不宜判決行政機關(guān)的行為適用法律錯誤。 3 問 “政府信息不存在”情形的認(rèn)定步驟？ 首先，“政府信息不存在”必須是由具有職責(zé)權(quán)限的行政主體作出。在（2014）虹行初字第129號“張xx訴上海市虹口區(qū)住房保障和房屋管理局案”中，法院認(rèn)為，“申請公開的政府信息屬于本機關(guān)職責(zé)權(quán)限范圍，但本機關(guān)未制作或者獲取的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該政府信息不存在。由此，行政機關(guān)答復(fù)信息不存在的前提是屬于該機關(guān)的職責(zé)權(quán)限范圍，而被告卻以無相關(guān)職權(quán)作為信息不存在的理由，且未提供任何檢索信息的證據(jù)，故被告答復(fù)信息不存在的理由不成立、證據(jù)不充分。” 其次，行政機關(guān)對其作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任。依據(jù)《政府信息公開條例》第二條“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”以及《行政訴訟法》第三十四條“被告對其作出具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任”的規(guī)定，在政府信息共公開案件中，被告應(yīng)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。 第三，對于“政府信息不存在”案件，被告需要對未制作或獲取涉案政府信息的相關(guān)職責(zé)這一否定性的事實進行舉證。 第四，如果行政機關(guān)有制作或獲取涉案政府信息的相關(guān)職責(zé)，還要考慮行政機關(guān)是否已盡合理的檢索義務(wù)。 答 4 問 行政機關(guān)答復(fù)政府信息不存在的，如何證明已經(jīng)正確履行合理檢索義務(wù)？ 理論上，對于“合理搜索”的判斷應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下幾種因素： （1）檢索范圍是否全面。檢索范圍越廣、數(shù)據(jù)庫信息越詳細，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)越大，檢索出來的結(jié)果在可知范圍內(nèi)就越具有合理性。 （2）檢索方法是否妥當(dāng)。選取的檢索方法更有利于找尋到相關(guān)政府信息的，其檢索結(jié)果更具有可靠性，具體方法包括人工檢索、瀏覽目錄、網(wǎng)頁檢索等。 （3）檢索人員的工作流程是否完備。檢索工作流程越是完備，檢索結(jié)果更具有可信性。 （4）檢索內(nèi)容是否清晰。檢索時，輸入不同的檢索詞、檢索內(nèi)容得出的結(jié)果也是不同的。 （5）檢索時間是否準(zhǔn)確。 答 實踐中，最高人民法院發(fā)布的2013年度政府信息公開十大案例中“張良訴上海市規(guī)劃和國土資源管理局案”，法院認(rèn)為，作為普通公民，認(rèn)為其無法知曉相關(guān)信息的規(guī)范名稱，被告僅以原告的描述為關(guān)鍵詞進行檢索，進而簡單答復(fù)政府信息不存在，亦屬未能能盡到檢索義務(wù)，故判決撤銷被訴政府信息公開答復(fù)，責(zé)令被告重新作出答復(fù)。 |
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