(2016)蘇0611行初9號

原告：林步芳。

原告：顧吉云。

兩原告共同委托代理人：吳伯堅，江蘇吳伯堅律師事務所律師。

被告：南通市人力資源和社會保障局，住所地南通市崇川區(qū)工農(nóng)南路150號。

法定代表人：江航，職務局長。

委托代理人：陳新，南通市人力資源和社會保障局工作人員。

委托代理人：顧樂，南通市人力資源和社會保障局工作人員。

第三人：南通長航保安服務有限公司，住所地南通市崇川區(qū)青年西路38號。

法定代表人：戚燕飛，職務總經(jīng)理。

委托代理人：季東，江蘇中遠大律師事務所律師。

原告林步芳、顧吉云不服被告南通市人力資源和社會保障局（以下簡稱南通人社局）勞動和社會保障行政確認，于2016年1月5日向本院提起行政訴訟。本院于同日立案后，于1月7日向被告南通人社局郵寄送達了起訴狀副本及應訴通知書，向第三人南通長航保安服務有限公司（以下簡稱長航保安公司）郵寄送達了起訴狀副本及參加訴訟通知書。本院依法組成合議庭，于2016年4月28日公開開庭審理了本案。兩原告的委托代理人吳伯堅，被告南通人社局的副局長施忠及委托代理人陳新、顧樂，第三人長航保安公司的委托代理人季東到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。

2015年11月13日，被告南通人社局作出編號2015A2453號《不予認定工傷決定書》，認定2015年9月17日10時50分左右，第三人長航保安公司的職工林泊在上班途中發(fā)生交通事故死亡。被告南通人社局通過對事故電瓶車照片的檢查，未發(fā)現(xiàn)有其他車輛碰撞的痕跡，經(jīng)向如皋市公安局交通巡邏警察大隊調(diào)查核實，現(xiàn)場勘察及走訪事故發(fā)生地群眾，認定該起交通事故屬于單方事故，林泊作為駕駛人應當承擔事故的主要責任，不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條認定工傷或者視同工傷的情形，決定不予認定工傷或者視同工傷。

原告林步芳、顧吉云訴稱，兩原告的兒子林泊生前系第三人長航保安公司的員工，被第三人長航保安公司安排在如皋港海通公司工作。2015年9月17日10時50分左右，林泊駕駛電動車前往單位上班，行駛至如皋市長江鎮(zhèn)環(huán)島東路長青居十八組路段發(fā)生交通事故死亡。交通事故證明雖載明現(xiàn)有證據(jù)無法查清事故的所有成因，但同時載明了電動車前側有碰撞痕跡。被告南通人社局以照片上未發(fā)現(xiàn)有其他車輛碰撞痕跡，認定該起交通事故屬于單方事故，由此認定林泊承擔事故主要以上責任缺乏事實根據(jù)。請求撤銷被告南通人社局作出的編號2015A2453號《不予認定工傷決定書》，訴訟費由被告南通人社局承擔。

原告林步芳、顧吉云向本院提交了以下證據(jù)：

1.身份證復印件、常住人員登記卡，證明原告林步芳、顧吉云的身份及具備訴訟主體資格。

2.編號2015A2453號《不予認定工傷決定書》，證明存在被訴行政行為。

3.居民死亡醫(yī)學證明書，證明林泊死亡的事實。

4.皋公物鑒（法驗）字[2015]251號《鑒定文書》，證明林泊死亡的原因。

5.皋公交證字[2015]第00062號《道路交通事故證明》，證明林泊駕駛的電動自行車前側面有碰撞痕跡，被告南通人社局作出不予認定工傷決定錯誤。

被告南通人社局辯稱，職工在上下班途中發(fā)生交通事故受到傷害雖然被納入工傷認定的范圍，但《工傷保險條例》作出了限制性規(guī)定，即限制為非本人主要責任的交通事故傷害，并非所有交通事故傷害都應當被認定為工傷。第三人長航保安公司在工傷認定程序中未能提供有權機構出具的事故責任認定書，被告南通人社局通過查閱事故檔案，詢問經(jīng)辦民警、勘察現(xiàn)場、與當?shù)厝罕娊徽?，均未發(fā)現(xiàn)第三方肇事逃逸的跡象，也未發(fā)現(xiàn)因其他人員責任引發(fā)事故的跡象，結合事故發(fā)生的地點、路況、天氣、車輛受損情況、尸體體驗鑒定意見，被告南通人社局認定該起事故屬于單方事故，林泊作為駕駛人應當承擔事故的主要責任，因此作出不予認定工傷決定并無不當。請求依法駁回原告林步芳、顧吉云的訴訟請求。

2016年1月13日，被告南通人社局向本院提交了以下證據(jù)、依據(jù)：

一、證明事實方面的證據(jù)

1.林泊的居民身份證復印件、常住人口登記卡、結婚證，證明林泊的身份情況及與張宏梅的人身關系。

2.營業(yè)執(zhí)照，證明第三人長航保安公司的用工主體資格。

3.勞動合同，證明林泊與第三人長航保安公司之間存在勞動關系。

4.皋公交證字[2015]第00062號《道路交通事故證明》，證明林泊發(fā)生交通事故的時間、地點、天氣情況及發(fā)生交通事故顱腦損傷溺水死亡，沒有其他任何撞擊的痕跡。

5.上班路線圖，證明林泊上班的路線。

6.皋公物鑒（法驗）字[2015]251號《鑒定文書》，證明該文書明確林泊系駕駛電動自行車駛入路外水渠發(fā)生事故溺水死亡。

7.居民死亡醫(yī)學證明書、戶口注銷證明，證明林泊死亡及戶口注銷的事實。

8.單位證據(jù)清單、南通長航保安服務有限公司2015年9月（海通）隊員簽到表、交接班記錄，證明林泊在第三人長航保安公司上班的事實。

9.介紹信及被告南通人社局從交警部門調(diào)閱的材料（包括車輛痕跡檢驗報告、詢問筆錄、現(xiàn)場及事故車輛照片），證明林泊駕駛電動自行車駛入路外水渠發(fā)生事故，車輛上沒有在道路上發(fā)生交通事故撞擊的痕跡。

10.被告南通人社局工作人員制作的工作記錄、現(xiàn)場圖、照片，證明被告南通人社局工作人員經(jīng)調(diào)查核實事故發(fā)生地道路平坦，沒有障礙，證實林泊在發(fā)生事故時沒有其他人應當承擔責任的相關情況，該起事故屬于單方事故，應由林泊承擔事故的主要責任。

二、證明程序合法的證據(jù)

1.工傷認定申請表；2.工傷認定申請受理決定書及送達回證；3.不予認定工傷決定書及送達回證。以上證據(jù)證明行政確認程序合法。

三、法律法規(guī)依據(jù)

《工傷保險條例》第十四條、第十五條。

第三人長航保安公司述稱，公司按規(guī)定為林泊繳納了社會保險，也在林泊發(fā)生事故后第一時間申報了工傷，并提交了勞動合同書、道路交通事故證明等申請材料。至于林泊是否符合工傷認定標準，應由被告南通人社局確認。事故發(fā)生后，公安交警部門出具了《道路交通事故證明》，無法查清事故的所有成因，無法確定事故責任。兩原告也無任何證據(jù)證明林泊對該起事故無責任或者非本人主要責任。被告南通人社局作出不予認定工傷決定并無不妥，請求人民法院依法裁判。

第三人長航保安公司未向本院提交證據(jù)。

經(jīng)庭審質(zhì)證，兩原告對被告南通人社局提供的證明事實方面的證據(jù)1-3、5、7無異議；對證據(jù)4、6無異議，但認為無法達到被告南通人社局的證明目的；對證據(jù)8認為與本案爭議無關聯(lián)性；對證據(jù)9的真實性予以認可，認為恰恰證明公安機關通過嚴謹務實的調(diào)查都無法查清成因，與被告南通人社局所提及的單方交通事故完全不同；對證據(jù)10認為不符合證據(jù)的形式要件。對證明程序合法的證據(jù)無異議。第三人長航保安公司對被告南通人社局提供的證據(jù)無異議。

被告南通人社局對兩原告提供的證據(jù)1-4無異議；對證據(jù)5的真實性無異議，但認為不能達到兩原告的證明目的。第三人長航保安公司對兩原告提供的證據(jù)無異議。

本院對上述證據(jù)認證如下：對當事人均不持異議的證據(jù)依法確認其效力。被告南通人社局提供的證明事實方面的證據(jù)4、6、9、10的真實性予以認定，但不能完全達到被告南通人社局的證明目的；證據(jù)8與本案具有關聯(lián)性，予以認定。兩原告提供的證據(jù)5的真實性予以認定，但不能完全達到兩原告的證明目的。

經(jīng)審理查明，兩原告之子林泊生前系第三人長航保安公司的職工，被派駐到江蘇海通海洋工程裝備有限公司從事保安工作。2015年8月17日，林泊與第三人長航保安公司簽訂了勞動合同，期限自2015年8月17日起至2016年8月16日止。2015年9月17日10時50分左右，林泊駕駛電動車從家中前往單位上班，途經(jīng)如皋市長江鎮(zhèn)環(huán)島東路由北向南行駛至長青居十八組路段發(fā)生事故，致林泊顱腦損傷后溺水死亡。同年10月8日，如皋市公安局作出皋公物鑒（法驗）字[2015]251號《鑒定文書》，鑒定意見為林泊系交通事故致顱腦損傷后溺水死亡。10月20日，如皋市公安局交通巡邏警察大隊作出皋公交證字[2015]第00062號《道路交通事故證明》，載明事故發(fā)生的時間、地點、當事人情況及調(diào)查得到的事實，并載明現(xiàn)有證據(jù)無法查清林泊發(fā)生交通事故的所有成因，依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定，出具該道路交通事故證明。

2015年10月27日，第三人長航保安公司向被告南通人社局申請工傷認定，并提交了林泊的居民身份證、常住人口登記卡、結婚證、營業(yè)執(zhí)照、勞動合同、南通長航保安服務有限公司2015年9月（海通）隊員簽到表、交接班記錄、道路交通事故證明、上班路線圖、法醫(yī)學尸體檢驗鑒定意見書、居民死亡醫(yī)學證明書、戶口注銷證明等材料。同日，被告南通人社局作出[2015]A第2453號《工傷認定申請受理決定書》，受理了第三人長航保安公司提出的工傷認定申請。11月13日，被告南通人社局作出編號2015A2453號《不予認定工傷決定書》，決定不予認定工傷或視同工傷。

本院認為，各方當事人對林泊生前系第三人長航保安公司的員工及林泊上班途中發(fā)生道路交通事故死亡的基本事實沒有異議。根據(jù)當事人訴辯主張及當庭陳述，本案的爭議焦點是被告南通人社局認定林泊承擔交通事故主要以上責任，進而作出不予認定工傷決定依據(jù)是否充分。

《工傷保險條例》第十四條第（六）項的規(guī)定，職工在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的，應當認定為工傷。根據(jù)該規(guī)定，通勤事故認定為工傷須受到“非本人主要責任”這一條件限制。職工發(fā)生的交通事故是否屬于“本人主要責任”，對于工傷認定無疑具有決定性的作用，對職工和用人單位的權利義務都會產(chǎn)生重大的影響。至于被告南通人社局認定林泊承擔交通事故主要以上責任，進而作出不予認定工傷決定依據(jù)是否充分，可以從以下幾個方面分析得出結論：

第一，在事故成因無法查清的情形下，社會保險行政部門應履行調(diào)查核實職責并依據(jù)調(diào)查核實的證據(jù)作出判斷。公安機關交通管理部門是交通事故的法定處理機關，但在現(xiàn)實生活中，客觀存在公安機關交通管理部門窮盡手段仍無法查清事故責任的情況。《工傷認定辦法》第九條至第十五條規(guī)定了社會保險行政部門有對相關事實進行調(diào)查核實的職責。社會保險行政部門受理了工傷認定申請，在相關事實或證據(jù)存疑時，就有責任和義務對受理案件的事實進行調(diào)查并及時作出認定結論?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項“本人主要責任”、第十六條第（二）項“醉酒或者吸毒”和第十六條第（三）項“自殘或者自殺”等情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。前述法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應當結合其提供的相關證據(jù)依法進行審查。上述規(guī)定至少涵蓋以下兩層含義：一是認定是否存在“本人主要責任”應當以有權機構出具的事故責任認定書等法律文書為依據(jù)。二是事故責任認定書不存在或者內(nèi)容不明確的，社會保險行政部門對相關事實作出認定應當有充分的證據(jù)佐證。換句話說，在公安機關交通管理部門無法認定事故責任的情況下，如果申請人已經(jīng)窮盡舉證能力，社會保險行政部門應履行調(diào)查核實的職責，并對調(diào)查核實所取得的證據(jù)進行必要的審查和判斷，進而作出是否屬于工傷的認定。社會保險行政部門承擔的這種調(diào)查核實及審查判斷職責，并非是一種形式審查，而是一種對涉及是否是工傷有關要件的實質(zhì)審查。因此，在公安機關交通管理部門未能明確事故責任的情況下，社會保險行政部門應當依據(jù)調(diào)查核實獲取的有別于公安機關交通管理部門制作或收集的證據(jù)之外的證據(jù)作出審慎的判斷，且作出的判斷應當有充分的證據(jù)佐證。

第二，被告南通人社局認定林泊負事故主要以上責任的主要證據(jù)不足?！吨腥A人民共和國道路交通安全法實施條例》第九十一條規(guī)定，公安機關交通管理部門應當根據(jù)交通事故當事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第四十六條第一款規(guī)定，公安機關交通管理部門應當根據(jù)當事人的行為對發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。（一）因一方當事人的過錯導致道路交通事故的，承擔全部責任；（二）因兩方或者兩方以上當事人的過錯發(fā)生道路交通事故的，根據(jù)其行為對事故發(fā)生的作用以及過錯的嚴重程度，分別承擔主要責任、同等責任和次要責任；（三）各方均無導致道路交通事故的過錯，屬于交通意外事故的，各方均無責任。第二款規(guī)定，一方當事人故意造成道路交通事故的，他方無責任。第五十條規(guī)定，道路交通事故成因無法查清的，公安機關交通管理部門應當出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時間、地點、當事人及調(diào)查得到的事實，分別送達當事人。根據(jù)上述規(guī)定，交通事故責任的認定應依據(jù)過錯責任原則確定。屬于交通意外事故的，各方均無責任；屬于一方當事人故意造成交通事故的，他人無責任。具體到本案而言，被告南通人社局認定林泊應負事故主要以上責任的證據(jù)主要有兩類：一是公安機關交通管理部門處理交通事故所形成的材料，主要包括道路交通事故證明、鑒定文書、車輛痕跡檢驗報告、詢問筆錄、事故車輛照片等。雖然公安機關交通管理部門通過現(xiàn)場勘查、車輛痕跡檢驗、尸體檢驗等方式形成了交通事故處理材料，但是并未依據(jù)該材料得出交通事故的性質(zhì)及責任劃分的明確結論，而是認定為無法查清事故所有成因，即事故責任無法認定。作為道路交通事故專業(yè)處理機構的公安機關交通管理部門都不能憑借所形成的材料得出事故責任認定的明確結論，顯然作為非專業(yè)處理機構的被告南通人社局更不能僅憑借公安機關交通管理部門形成的材料得出林泊負事故主要以上責任的結論。二是被告南通人社局工作人員在工傷認定程序中所制作的材料，包括事故地點照片、現(xiàn)場圖、工作記錄等。該材料系被告南通人社局工作人員在工傷認定程序中制作，其中事故地點照片、現(xiàn)場圖的形成距離交通事故發(fā)生已經(jīng)一月余，不能真實反映當時發(fā)生道路交通事故時的客觀情況。所作工作記錄反映曾向當?shù)厝罕娏私馇闆r和向經(jīng)辦民警詢問情況，但均未制作調(diào)查詢問筆錄，未能反映被調(diào)查詢問人員的真實陳述，工作記錄顯然無法替代調(diào)查筆錄的證據(jù)效力，上述材料同樣無法得出林泊應負事故主要以上責任的結論。

至于被告南通人社局提出的林泊發(fā)生的交通事故屬于單方事故，林泊作為駕駛人應負主要責任的問題?！兜缆方煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞?guī)定》第四十六條第一款第（一）項明確因一方當事人的過錯導致道路交通事故的，承擔全部責任。被告南通人社局忽略“過錯”二字，無視道路交通事故責任認定應堅持的過錯責任原則，直接認定單方事故駕駛人應負事故主要責任顯屬對該條文的曲解。更何況，被告南通人社局并未能提供任何證據(jù)證明林泊在該起交通事故中存在何種過錯及過錯的嚴重程度。再者，《道路交通事故證明》中載明“愛瑪牌電動自行車車體右側見倒地擦痕伴泥跡附著；后視鏡缺失；導流罩右側脫落，前側面見碰撞痕跡；龍頭左側握把見植被附著；腳踏板右前側飾板碎落；保險杠前部向左后變形”等內(nèi)容，從“前側面見碰撞痕跡”、“保險杠前部向左后變形”等描述來看，說明雖然事故成因無法查清，但也未完全排除受到外力碰撞發(fā)生交通事故的可能。被告南通人社局并未提供證據(jù)佐證車輛上的上述痕跡非因外力碰撞所致。而《道路交通事故處理程序規(guī)定》第四十六條第一款第（三）項明確，屬于交通意外事故的，各方均無責任。被告南通人社局提供的現(xiàn)有證據(jù)亦不能排除該起事故屬于交通意外事故的可能。

第三，事故責任無法認定的情形并不排斥受害職工可以主張享受工傷保險待遇的權利。從《工傷保險條例》第十四條第（六）項的文義看，受到道路交通事故傷害的認定為工傷需具備“非本人主要責任”的限制性條件，但該條文從責任劃分角度僅排除了在交通事故中負主要責任和全部責任的受害人可以享受工傷待遇的情形，并未排除事故責任無法認定情形下的受害職工可以主張享受工傷保險待遇的權利。本案中，林泊發(fā)生道路交通事故死亡，經(jīng)公安機關交通管理部門確認為事故責任無法認定，屬于《工傷保險條例》第十四條第（六）項并未排除的可以享受工傷保險待遇的權利的情形。況且，根據(jù)被告南通人社局與南通市公安局聯(lián)合發(fā)布的《關于職工上下班途中發(fā)生交通事故申報工傷的處理意見》規(guī)定“職工在上下班途中受到交通事故傷害要求申報工傷的，應當提供公安機關交通管理部門出具的非本人主要責任（包括本人負同等責任、次要責任、無責任和無法認定的情形）的交通事故認定書，作為工傷認定的依據(jù)?！绷植窗l(fā)生的道路交通事故的情形符合該規(guī)范性文件的規(guī)定。

第四，在事故成因確無法查清而用人單位又為職工繳納工傷保險的情形下，對于事故責任的判斷應遵從《工傷保險條例》的立法精神作出有利于勞動者的推斷?！豆ｋU條例》第一條規(guī)定，為了保障因工作遭受事故傷害或者患XX的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預防和職業(yè)康復，分散用人單位的工傷風險，制定本條例。由此可以看出工傷保險的立法目的核心要義在于工傷救濟與補償，保障因工作受到傷害的勞動者救濟與補償優(yōu)先。不管是社會保險行政部門在工傷認定過程中，還是人民法院在司法審查中，法律法規(guī)規(guī)章有明確規(guī)定的，依其規(guī)定，沒有明確規(guī)定的，立法目的和立法精神就應當成為作出行政行為或者司法裁判的指導方向?，F(xiàn)行《工傷保險條例》對交通事故責任無法認定的情形能否認定工傷沒有作出明確的規(guī)定，因此，在窮盡調(diào)查手段仍無法確定事故責任的情況下，應當按照《工傷保險條例》保障因工作遭受傷害的勞動者救濟與補償優(yōu)先的立法目的，作出有利于勞動者的推斷。況且，《工傷保險條例》規(guī)定非本人主要責任的交通事故傷害應當認定為工傷，是從切實保護勞動者作為弱勢群體的合法權益出發(fā)，作出的排除性規(guī)定，即將勞動者負主要責任、全部責任的交通事故排除在工傷之外，其余的交通事故，包括負事故同等責任、次要責任、無責任及事故成因無法查清的交通事故，均不在排除之列，都應視為屬于非本人主要責任的交通事故，除非有充分的證據(jù)證明遭受事故傷害的勞動者在事故成因無法查清的交通事故中存在過錯并應承擔主要及以上事故責任。

綜上，被告南通人社局認定林泊負事故主要以上責任進而作出不予認定工傷決定主要證據(jù)不足，適用法律法規(guī)錯誤，應予糾正。原告林步芳、顧吉云要求撤銷被訴不予認定工傷決定的主張應予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第（二）項之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷被告南通市人力資源和社會保障局2015年11月13日作出的編號2015A2453號《不予認定工傷決定書》。

二、責令被告南通市人力資源和社會保障局在本判決生效之日起六十日內(nèi)重新作出行政行為。

案件受理費人民幣50元，由被告南通市人力資源和社會保障局負擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提出副本，上訴于江蘇省南通市中級人民法院，同時向該院預交上訴案件受理費人民幣50元（該院戶名：南通市財政局，開戶行：中國銀行南通市西被閘支行，賬號：47XXX82）。

審　判　長　　徐建云

審　判　員　　齊海生

人民陪審員　　楊　靜

二〇一六年五月十三日

書　記　員　　倪保暉