學(xué)習(xí)集體土地被征收過程中針對哪些行為可以依法提起行政復(fù)議？

導(dǎo)讀：集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。

集體土地征收不同于一般的行政行為，它不是一個(gè)單獨(dú)的行政行為，而是由發(fā)布公告、聽證、現(xiàn)場調(diào)查、征地審批、征地補(bǔ)償安置方案審批、征地補(bǔ)償安置、責(zé)令交出土地等十個(gè)步驟行為構(gòu)成的。前面文章已有講述。且又可分三個(gè)階段：第一，土地審批程序，集體土地經(jīng)依法審批轉(zhuǎn)變性質(zhì)為國有土地；第二，補(bǔ)償安置程序，包括對補(bǔ)償安置方案標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)和按補(bǔ)償安置方案制定的標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施補(bǔ)償安置；第三，責(zé)令交出土地程序。

《行政復(fù)議法》及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對于行政復(fù)議的受案范圍規(guī)定較為籠統(tǒng)，理論界對于行政復(fù)議的受案標(biāo)準(zhǔn)又缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，導(dǎo)致被征地拆遷人在依法維權(quán)實(shí)踐中，提起的行政復(fù)議，最終復(fù)議機(jī)關(guān)是否受案，結(jié)果不一。

為此，征地拆遷王慶團(tuán)隊(duì)，一并與被征地拆遷人學(xué)習(xí)集體土地被征收過程中針對哪些行為可以依法提起行政復(fù)議。

在集體土地征收過程中，征地審批和征地補(bǔ)償安置方案審批是整個(gè)征地行為的核心，下面討論也圍繞核心環(huán)節(jié)學(xué)習(xí)。

一、對土地征收審批前準(zhǔn)備階段的行為不服能否申請行政復(fù)議？

根據(jù)《土地管理法》等規(guī)定，為確保征地過程中被征地人的知情權(quán)和參與權(quán)，征地批復(fù)作出前，國土資源部門需發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽證并對擬征土地現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)。

國土資源部門發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽證以及對擬征土地進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，這些行為都屬于行政程序行為，即行政機(jī)關(guān)在作出征地批復(fù)這一實(shí)體處理之前，依照有關(guān)規(guī)定所履行的行政程序。對行政程序性行為不服能否單獨(dú)申請行政復(fù)議，理論界沒有定論，立法也沒有明確規(guī)定，實(shí)踐操作也不統(tǒng)一，主要存在兩種意見：一種意見認(rèn)為，能夠申請行政復(fù)議的行為必須是對當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，征地準(zhǔn)備階段的行為是征地批復(fù)作出前的階段性行為，不是最終決定，不對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生確定的影響，不屬于行政復(fù)議的受案范圍；另一種意見認(rèn)為，征地前的準(zhǔn)備行為是確保土地權(quán)利人知情權(quán)、參與權(quán)的重要手段，行政機(jī)關(guān)未履行相關(guān)程序侵犯了當(dāng)事人的程序性權(quán)益，當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議。

進(jìn)一步分析，征地拆遷律師不難看出，造成實(shí)踐中兩種不同操作方式的根源是對《行政復(fù)議法》第六條的規(guī)定理解不同。一種是從狹義上理解侵犯合法權(quán)益的具體行政行為，認(rèn)為該行為僅指對當(dāng)事人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)益產(chǎn)生直接影響的行為；一種是從廣義上理解侵犯合法權(quán)益的具體行政行為，認(rèn)為該行為不僅包括實(shí)體處理行為，還包括可能對實(shí)體處理結(jié)果產(chǎn)生不利影響的程序性行為。兩種觀點(diǎn)都有其合理性，第一種觀點(diǎn)立足于行政權(quán)，將程序行為視為實(shí)體行為的附屬行為，將其排除于行政復(fù)議的受案范圍，維護(hù)了行政效率，保證了行政程序的持續(xù)、統(tǒng)一；第二種觀點(diǎn)立足于私權(quán)，肯定行政程序的獨(dú)立價(jià)值，對行政相對人的權(quán)利提供了全方位保護(hù)。但這兩種觀點(diǎn)的缺陷也是顯而易見的，第一種觀點(diǎn)無視程序的獨(dú)立價(jià)值，在實(shí)體損害發(fā)生后再提供法律救濟(jì)，不利于及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，不利于有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政；第二種觀點(diǎn)可能會造成行政復(fù)議申請權(quán)的濫用，有損于行政行為的效率?！缎姓?fù)議法》應(yīng)當(dāng)對行政復(fù)議受案范圍，尤其對符合行政復(fù)議受案范圍的條件予以進(jìn)一步明確。

2．對征地批復(fù)行為不服能否申請行政復(fù)議？

對征地批復(fù)行為不服能否申請行政復(fù)議，理論爭議較大。

肯定說認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法》第四十五條的規(guī)定，國務(wù)院和省級政府行使征地權(quán)的具體方式即對下級行政機(jī)關(guān)擬定的征地方案予以批準(zhǔn)?！缎姓?fù)議法》第三十條將這種批準(zhǔn)行為稱之為國務(wù)院或者省級政府的“征用土地的決定”。顯然，在立法上，征地審批行為被賦予與決定行為相同的性質(zhì)。批復(fù)實(shí)際上就是征地決定，是對當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，對當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生了重大影響，屬于行政復(fù)議的受案范圍。

否定說認(rèn)為，第一，土地征收批復(fù)一般是由市、縣政府提出申請并逐級上報(bào)到省國土廳或國土部，由國土資源部門對申請依法進(jìn)行審查后，代省政府或者國務(wù)院作出的。征地批復(fù)是上下級機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部公文，屬于上級機(jī)關(guān)向下級機(jī)關(guān)作出的內(nèi)部指示，批復(fù)的內(nèi)容對行政相對人不直接發(fā)生法律效力，對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的是下級機(jī)關(guān)的征地行為，而非該批復(fù)行為，相對人對省政府征地批復(fù)不服，不能申請行政復(fù)議。第二，根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第二款的規(guī)定，省級人民政府根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，作出的確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決，既然確認(rèn)土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決，那么作出這種最終裁決所依據(jù)的國務(wù)院、省級人民政府的征地批復(fù)也應(yīng)該是最終決定。如果允許對作為最終裁決依據(jù)的征地批復(fù)進(jìn)行復(fù)議，一旦復(fù)議結(jié)果是撤銷或改變原具體行政行為，那么，依據(jù)該征地批復(fù)而做出的確認(rèn)土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的最終裁決也必將發(fā)生改變，從而失去其“最終裁決”的特性。因此，《行政復(fù)議法》第三十條第二款的立法原意是國務(wù)院或省級人民政府的征地批復(fù)是最終決定，不得申請復(fù)議。

《土地管理法》第四十五條規(guī)定“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案?！?第四十六條規(guī)定“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！备鶕?jù)上述規(guī)定，市、縣政府沒有土地征收權(quán)，只有省級政府和國務(wù)院有權(quán)征收土地，其以審批的形式行使土地征收權(quán)，名為征地批復(fù)，實(shí)為征地決定。市、縣政府通過公告的方式送達(dá)上級政府的征地批復(fù)，而并不依據(jù)上級政府的征地批復(fù)重新作出征地決定，征地批復(fù)對土地權(quán)利人產(chǎn)生了必然的和確定的法律效果，實(shí)際影響了土地權(quán)利人的合法權(quán)益。因此，征地批復(fù)不是單純的內(nèi)部審批行為，而是具有外部效力的具體行政行為，土地權(quán)利人不服申請行政復(fù)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理。在此需要說明的是，由于《行政復(fù)議法》沒有明確規(guī)定對國務(wù)院的具體行政行為可以申請行政復(fù)議，國務(wù)院的具體行政行為不屬于行政復(fù)議的受案范圍，因此，國務(wù)院的征地批復(fù)具有終局性，不可復(fù)議。

3．對征地補(bǔ)償安置行為不服能否申請行政復(fù)議？

《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《土地管理法實(shí)施條例》）規(guī)定，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施?！备鶕?jù)上述規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案的批準(zhǔn)權(quán)在市、縣政府。市、縣政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的行為能不能復(fù)議，焦點(diǎn)在于對市、縣政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案行為的性質(zhì)判斷。

土地權(quán)利人對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額的爭議，有學(xué)者認(rèn)為其本質(zhì)上是一種民事爭議，市、縣政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的行為是民事行為。如賀日開教授在其撰寫的《我國征地補(bǔ)償救濟(jì)制度的迷誤與出路》一文中指出“市、縣人民政府土地行政主管部門擬定補(bǔ)償方案予以公告并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，這實(shí)際上是對被征土地的報(bào)價(jià)行為。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民或者其他權(quán)利人對補(bǔ)償方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的行為，則是對于土地價(jià)格的還價(jià)行為。市、縣人民政府對修改后的補(bǔ)償方案予以批準(zhǔn)的行為，既是新一輪的報(bào)價(jià)行為，同時(shí)也是對被征土地的單方面初步定價(jià)行為?！?/p>

征地拆遷律師認(rèn)為，市、縣政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的行為是行政行為，土地權(quán)利人對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額的爭議，是行政爭議。

第一，從引起補(bǔ)償?shù)脑蚩?，征地補(bǔ)償是國家由于公共利益的需要征收農(nóng)民集體土地而給與土地權(quán)利人的補(bǔ)償，它是由征地這一行政行為引發(fā)的，屬于行政補(bǔ)償范疇。

第二，從爭議雙方當(dāng)事人的身份看，征地補(bǔ)償爭議的雙方，一方是實(shí)施征地的有關(guān)市、縣人民政府，一方是土地權(quán)利人，前者是享有確認(rèn)補(bǔ)償對象、解釋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等單方面特權(quán)的管理者，后者是負(fù)有配合與服從義務(wù)的被管理者，爭議雙方不是平等的民事主體。

第三，從征地補(bǔ)償安置方案的制定程序和法律效力看，根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，雖然在制定征地補(bǔ)償安置方案的過程中有關(guān)部門要聽取土地權(quán)利人的意見，但征地補(bǔ)償安置方案的最終確定不是爭議雙方平等協(xié)商的結(jié)果，而是由市、縣政府單方面確定的，具有很強(qiáng)的行政色彩。而且，經(jīng)市、縣政府審批的征地補(bǔ)償安置方案，一經(jīng)送達(dá)即對雙方當(dāng)事人發(fā)生效力，具有拘束力，非經(jīng)法定程序不得更改，具有確定力，符合具體行政行為效力的有關(guān)規(guī)定。

市、縣政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的行為既是行政行為，且該行為對土地權(quán)利人的權(quán)利產(chǎn)生必然的、直接的影響，是具體行政行為，那么根據(jù)《行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的有關(guān)規(guī)定，土地權(quán)利人不服該行為，就應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。但根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，土地權(quán)利人對征地補(bǔ)償方案有異議的，其救濟(jì)途徑是先由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)處理，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，對裁決不服再申請復(fù)議或訴訟。這種救濟(jì)方式與《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定不一致，根本原因是現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)對征地補(bǔ)償安置行為的定性模糊。從《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償安置方案制定程序和法律效力看，征地補(bǔ)償安置行為具有行政屬性。但《土地管理法實(shí)施條例》在設(shè)定救濟(jì)渠道時(shí)，卻又將征地補(bǔ)償安置爭議視為民事爭議，可以協(xié)商、裁決，對于行政裁決不服還可以復(fù)議、訴訟。因此，對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的救濟(jì)途徑需要進(jìn)一步明確和完善。

寄希望于復(fù)議制度能夠盡快完善與修訂，才能更有利于被征地拆遷人依法維權(quán)

新修訂的《行政訴訟法》擴(kuò)大了人民法院受案范圍?！缎姓V訟法》進(jìn)一步明確地列舉出了可訴的情形，從原來的8項(xiàng)增加到了12項(xiàng)，把行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費(fèi)用的，以及征地拆遷、社會保障等民眾最期待的內(nèi)容都納入了可起訴范圍內(nèi)。并規(guī)定包括“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”，使可訴范圍不會僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，也包含了公民的其他權(quán)利，這無疑是行訴法上的一大進(jìn)步。不再區(qū)分必須依法起訴的是具體行政行為，而是強(qiáng)調(diào)的是行政行為。

而《行政復(fù)議法》并沒有隨《行政訴訟法》的修訂而修訂，實(shí)屬法治建設(shè)一太遺憾?！缎姓?fù)議法》第六條仍將可以提起行政復(fù)議的行政行為限定為“影響當(dāng)事人合法權(quán)益”的“具體行政行為”，實(shí)務(wù)中，通常認(rèn)為這里的“合法權(quán)益”是指人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利，不包括程序性權(quán)利。因此，《行政復(fù)議法》的這一規(guī)定暗示對行政程序行為不服的，當(dāng)事人不能單獨(dú)申請復(fù)議，只可以對實(shí)體行政處理決定不服時(shí)一并提起。但《政府信息公開條例》對行政復(fù)議的受案范圍有所突破，將侵犯知情權(quán)的行為納入了行政復(fù)議的受案范圍。從立法看，隨著依法行政進(jìn)程的加速推進(jìn)，行政行為程序的獨(dú)立價(jià)值越來越被認(rèn)可，行政復(fù)議的受案范圍有逐步擴(kuò)大的趨勢。征地拆遷律師認(rèn)為，一方面行政程序是行政實(shí)體處理決定正確的保證，相對于行政實(shí)體處理決定來說具有附屬性；另一方面，行政程序具有獨(dú)立的價(jià)值，即使行政相對人的實(shí)體權(quán)益不受侵犯，其程序性權(quán)益也不應(yīng)被忽視，應(yīng)當(dāng)受到尊重和保護(hù)。因此，建議立法有條件地將程序性行為納入行政復(fù)議的受案范圍。就土地征收來說，對于土地征收準(zhǔn)備階段的各種行為，在征地決定作出之前，土地權(quán)利人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未履行相關(guān)程序，或履行程序不符合法律規(guī)定的，如未依法發(fā)布擬征地公告、未告知聽證權(quán)、對現(xiàn)場調(diào)查結(jié)果有異議的，可以申請行政復(fù)議。如果不允許土地權(quán)利人在征地決定作出前對征地程序行為申請復(fù)議，而是在征地決定作出后才能復(fù)議，不利于及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，也不利于保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益；在征地決定作出之后，征地準(zhǔn)備階段的各種行為已被征地決定所吸收，土地權(quán)利人可以土地征收程序違法為由對土地征收決定申請復(fù)議，無需對其中的程序行為單獨(dú)申請復(fù)議。