市人大工作機(jī)制創(chuàng)新課題組

□楊想森 蔡明虎 高勝前

討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是人民管理國(guó)家事務(wù)和當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”。這對(duì)新時(shí)期地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使決定權(quán)提出了新的更高要求。如何依法、充分和有效行使好決定權(quán)，是擺在地方各級(jí)人大及其常委會(huì)面前亟需破解的一項(xiàng)重大課題。為此，市人大工作機(jī)制創(chuàng)新課題組對(duì)近年來荊門市人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)工作情況展開深入調(diào)研。

一 基本情況

(一)制度層面的探索

荊門市于2002年8月29日第五屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議審議通過了《荊門市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)?！掇k法》共20條。其中，《辦法》規(guī)定：依法治市規(guī)劃、法制宣傳教育規(guī)劃、市政府年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及預(yù)算的部分變更、本級(jí)財(cái)政決算、城市總體規(guī)劃、授予或撤銷榮譽(yù)市民稱號(hào)等17項(xiàng)重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)市人大常委會(huì)討論、決定?！掇k法》規(guī)定：市“一府兩院”實(shí)施執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案責(zé)任追究制情況，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)及高新區(qū)的設(shè)立及其總體規(guī)劃，預(yù)算執(zhí)行情況，行政區(qū)劃的調(diào)整變更方案、市級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制方案，社會(huì)公益基金的設(shè)立、征集、管理及使用情況，授予或撤銷冠有“人民滿意”的榮譽(yù)稱號(hào)，審議意見辦理情況，市人大常委會(huì)受理申訴、控告和檢舉的處置情況，行政監(jiān)察工作情況等21項(xiàng)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向市人大常委會(huì)報(bào)告，經(jīng)市人大常委會(huì)討論提出意見建議，必要時(shí)也可作出決議或決定?！掇k法》規(guī)定：市“一府兩院”制定的規(guī)范性文件，經(jīng)批準(zhǔn)的市政府工作部門設(shè)立、增加、減少、合并情況，與國(guó)內(nèi)外城市締結(jié)友好城市，社會(huì)反映強(qiáng)烈的重特大突發(fā)事件、對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大危害或者損失的重特大事故和重特大自然災(zāi)害及處理情況等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)書面報(bào)市人大常委會(huì)備案?！掇k法》還對(duì)有關(guān)重大事項(xiàng)的報(bào)告和議案的提請(qǐng)程序、相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制作出了規(guī)范。該《辦法》的頒布實(shí)施，為市人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了制度保障。但在具體執(zhí)行中，該《辦法》并沒有完全得到遵守，且隨著形勢(shì)的發(fā)展，需要更加科學(xué)地界定重大事項(xiàng)的范圍和運(yùn)行程序，還需要進(jìn)一步修訂完善。

（二）實(shí)踐探索

2002年出臺(tái)《辦法》以來，荊門市人大常委會(huì)更加重視行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，就經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、城建、環(huán)保等工作的重大事項(xiàng)作出了一系列決議決定，在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的具體實(shí)踐中，邁出了新的步伐。

1.重大事項(xiàng)議題的確定更加注重多元化。近些年來，常委會(huì)著眼于事關(guān)本行政區(qū)域內(nèi)全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性問題，找準(zhǔn)行使決定權(quán)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，適時(shí)作出決議決定，促進(jìn)工作落實(shí)。為深入推進(jìn)“建設(shè)中國(guó)農(nóng)谷”的戰(zhàn)略部署，常委會(huì)在認(rèn)真進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，作出了《關(guān)于加快建設(shè)中國(guó)農(nóng)谷的決定》《關(guān)于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的決定》。為切實(shí)打擊和遏制荊門中心城區(qū)違法建設(shè)行為，建設(shè)生態(tài)宜居城市，常委會(huì)多次組織專題調(diào)研和視察，作出了《關(guān)于加強(qiáng)荊門市中心城區(qū)控制和查處違法建設(shè)工作的決議》，并聽取審議市政府關(guān)于貫徹落實(shí)該決議情況的報(bào)告，督促市政府加大查處違法建設(shè)工作的力度。常委會(huì)還先后圍繞市級(jí)預(yù)算調(diào)整、城市總體規(guī)劃修編、中心城區(qū)交通擁堵、“十二五”規(guī)劃綱要、農(nóng)村飲水安全等重大事項(xiàng)，適時(shí)作出決議決定，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。

2.重大事項(xiàng)議題的來源更加注重針對(duì)性。常委會(huì)在按照法律規(guī)定認(rèn)真做好對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)決算作出決議的同時(shí)，更加注重重大事項(xiàng)議題來源的針對(duì)性。最突出的一點(diǎn)是，常委會(huì)選取事關(guān)全市發(fā)展大局的人大代表議案作出決定。在市六屆人大二次會(huì)議上，周健等14名市人大代表提出了《關(guān)于加強(qiáng)漳河水資源保護(hù)的議案》，大會(huì)主席團(tuán)將該議案列入大會(huì)議程并作出了決議。為督促?zèng)Q議實(shí)施，常委會(huì)綜合運(yùn)用聽取審議專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題視察和檢查等多種方式，連續(xù)三屆持續(xù)跟蹤督辦，督促市政府及相關(guān)部門進(jìn)行整改，強(qiáng)行關(guān)停漳河周邊的金漳化工、洋豐佳源等多家化工企業(yè)，拆除庫(kù)區(qū)投肥養(yǎng)殖網(wǎng)箱，市政府還先后編制了《漳河水庫(kù)“三圈”范圍線規(guī)劃》《荊門市漳河水庫(kù)飲用水水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，對(duì)漳河水庫(kù)水資源保護(hù)實(shí)行“紅線控制”。經(jīng)各方共同努力，目前漳河水庫(kù)整體水質(zhì)達(dá)到地面水二類標(biāo)準(zhǔn)以上，庫(kù)心水質(zhì)達(dá)到一類標(biāo)準(zhǔn)。近年來，常委會(huì)圍繞市委決策部署、人大代表議案等作出決定5件，有力促進(jìn)了市委決策的貫徹落實(shí)和人民群眾關(guān)切問題的解決。

3.重大事項(xiàng)決定的行使更加注重主動(dòng)性。常委會(huì)克服被動(dòng)應(yīng)付的局面，把決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，對(duì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題主動(dòng)作出決定，促進(jìn)問題解決。在2008年4月，市七屆人大常委會(huì)第12次會(huì)議聽取和審議了市政府關(guān)于建設(shè)旅游強(qiáng)市情況的報(bào)告。在審議報(bào)告的過程中，常委會(huì)組成人員認(rèn)為，從總體上來看，全市旅游資源整合不夠，精品名牌不多，配套功能不完善，規(guī)劃編制較滯后，發(fā)揮旅游業(yè)在全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用還不夠充分。為了更好地推進(jìn)旅游強(qiáng)市建設(shè)，加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，常委會(huì)作出了《關(guān)于加快旅游強(qiáng)市建設(shè)的決議》。要求市政府及相關(guān)部門進(jìn)一步提高對(duì)發(fā)展旅游業(yè)重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)為旅游業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境；整合旅游資源，著力打造精品名牌；創(chuàng)新投入體制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加大促銷力度，開拓旅游市場(chǎng)；加強(qiáng)行業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境，努力把荊門建設(shè)成為旅游強(qiáng)市。近年來，常委會(huì)圍繞市委科學(xué)決策、政府著力推進(jìn)、人民群眾普遍關(guān)注的事項(xiàng)主動(dòng)作出決定11件，占決定總數(shù)的42.6%。

4.重大事項(xiàng)決定的內(nèi)容更加注重可行性。人大常委會(huì)決議決定的內(nèi)容容易流于形式。為克服這一問題，常委會(huì)在決定內(nèi)容上更加注重可操作性。如在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工作的決議》中，從積極籌措并用好建設(shè)資金、加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和管理、落實(shí)中央和省政府扶持政策、建立健全農(nóng)村飲水安全工作管理體制等方面提出了明確要求。在《關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育的決議》中，提出了“以憲法為核心，深入學(xué)習(xí)宣傳中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系；增強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)效性，強(qiáng)化重點(diǎn)人群法制宣傳教育；堅(jiān)持法制宣傳教育與法治實(shí)踐相結(jié)合，提高法治化管理水平；創(chuàng)新形式方法，努力擴(kuò)大法制宣傳教育的覆蓋面和滲透力”等方面的可行性建議，促進(jìn)了相關(guān)工作開展。

二 主要問題

近些年來，市人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合荊門實(shí)際，在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)行了積極探索實(shí)踐，取得了一定成果，但還存在一些問題，這也是地方人大及其常委會(huì)存在的共性問題。

（一）認(rèn)識(shí)有誤區(qū)

一方面，由于政府對(duì)人大行使決定權(quán)的認(rèn)識(shí)差距，認(rèn)為大事只有黨委決定、政府執(zhí)行，人大及其常委會(huì)只是居于監(jiān)督地位，本該由人大討論決定的重大事項(xiàng)也不依法提交；另一方面，人大的同志思想上有顧慮，對(duì)行使決定權(quán)過于謹(jǐn)慎，擔(dān)心對(duì)重大事項(xiàng)討論決定多了，會(huì)被誤解是向黨委要權(quán)，和政府爭(zhēng)權(quán)，把握不好分寸會(huì)越權(quán)、多一事不如少一事，不愿充分行使決定權(quán)。

（二）界定不明確

我們雖對(duì)重大事項(xiàng)的范圍作過一些規(guī)定，但都是憲法和法律規(guī)定的“翻版”，實(shí)踐中仍存在許多不易掌握、難以有效操作的問題。這主要是由于現(xiàn)行法律對(duì)重大事項(xiàng)的范圍和內(nèi)涵規(guī)定得過于原則。如政府舉債、重大民生工程等都應(yīng)屬于重大事項(xiàng)范疇,都應(yīng)提交人大依法討論決定，但現(xiàn)行法律沒有對(duì)此作出明確規(guī)定。實(shí)際上，重大事項(xiàng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，具有很強(qiáng)的區(qū)域性和時(shí)限性，即使是同一個(gè)地方的不同時(shí)期的重大事項(xiàng)也會(huì)有所不同。比如政府的投資項(xiàng)目，投資額達(dá)到多少才算重大？這很難把握。

（三）機(jī)制未理順

我國(guó)政治體制實(shí)質(zhì)上是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為核心的權(quán)力輻射體制。黨委領(lǐng)導(dǎo)——人大決定——政府執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制尚未理順。目前，黨委決定——政府執(zhí)行或者黨委和政府共同決定地方重大事項(xiàng)仍然是基本的權(quán)力運(yùn)行模式。有時(shí)一些重大事項(xiàng)，常常只由同級(jí)黨委或政府決定就實(shí)施，使地方人大及其常委會(huì)在重大事項(xiàng)決定權(quán)行使過程中處于尷尬境地。

（四）操作難把握

我們?cè)谛惺怪卮笫马?xiàng)決定權(quán)的規(guī)程上進(jìn)行了一些制度上的探索和嘗試，但相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏實(shí)質(zhì)性的操作規(guī)程和方式方法，影響了討論、決定重大事項(xiàng)工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在討論決定重大事項(xiàng)過程中，有時(shí)存在著調(diào)查論證不充分、程序把關(guān)不夠嚴(yán)、作出的決議決定針對(duì)性不強(qiáng)等問題。對(duì)一些議案，特別是臨時(shí)提交的議案，缺乏必要的調(diào)查論證，直接提請(qǐng)會(huì)議討論決定，從而導(dǎo)致部分決定事項(xiàng)質(zhì)量不夠理想，所作決定程序性、號(hào)召性的多，實(shí)質(zhì)性、剛性的少。

（五）實(shí)效難體現(xiàn)

實(shí)踐中，我們就有關(guān)重大事項(xiàng)作出了決定，但存在“重決定、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，致使決定未能得到有效落實(shí)。這既有政府的原因，也有人大自身的原因。政府對(duì)決定的重視程度不夠，缺乏執(zhí)行力度；有時(shí)人大作出的決定偏重一般性的號(hào)召，缺乏具體內(nèi)容。特別是決定作出后，人大的后續(xù)監(jiān)督制約機(jī)制和剛性手段運(yùn)用不夠，且決定的執(zhí)行沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)決定貫徹執(zhí)行情況如何評(píng)價(jià)、如何定性、如何追究責(zé)任往往難以把握，影響了執(zhí)行效果。

三 路徑對(duì)策

（一）科學(xué)界定重大事項(xiàng)的范圍。人大及其常委會(huì)應(yīng)充分運(yùn)用法律規(guī)定留下的空間，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)哪些事項(xiàng)屬于重大事項(xiàng)加以具體分析和規(guī)定。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照中發(fā)〔2015〕18號(hào)文件的要求，將聽取審議“一府兩院”工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算作為行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重點(diǎn)。此外，加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重大舉措、區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等都應(yīng)屬于重大事項(xiàng)范疇。要特別強(qiáng)調(diào)指出的是，在界定重大事項(xiàng)的范圍時(shí)，要兼顧到人大既要依法行使決定權(quán)，又要充分尊重政府的行政管理權(quán)，做到既不越位又不缺位、既不越權(quán)又不失職。

（二）建立重大事項(xiàng)報(bào)告制度。按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的“各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”的要求，建立政府重大決策出臺(tái)前向人大及其常委會(huì)報(bào)告制度，明確政府主要領(lǐng)導(dǎo)是落實(shí)向人大報(bào)告重大事項(xiàng)工作的第一責(zé)任人，并親自抓好重大事項(xiàng)決定的組織實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)由過去人大常委會(huì)單方面討論決定重大事項(xiàng)向由人大自主討論決定和政府提請(qǐng)人大討論重大事項(xiàng)相結(jié)合轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)在每年人代會(huì)上所作的政府工作報(bào)告中，報(bào)告上年度提請(qǐng)人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的情況，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議審議。

（三）健全動(dòng)議機(jī)制。一是完善重大事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度。人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)過程中，要主動(dòng)和自覺地貫徹黨委的意圖，重大問題要及時(shí)向黨委報(bào)告請(qǐng)示，以取得黨委的支持。二是健全人大與政府之間溝通機(jī)制。進(jìn)一步健全人大常委會(huì)與政府的聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)。通過聯(lián)席會(huì)議了解有關(guān)事項(xiàng)是否在本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，掌握政府工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，協(xié)調(diào)有關(guān)重大事項(xiàng)的具體安排。三是規(guī)范討論決定重大事項(xiàng)的動(dòng)議程序。可以參照監(jiān)督法關(guān)于人大常委會(huì)年度監(jiān)督計(jì)劃選題途徑，來設(shè)計(jì)重大事項(xiàng)動(dòng)議程序并加以規(guī)范，每年年初，人大常委會(huì)可以根據(jù)各種途徑提出的選題建議，在調(diào)查研究、同政府溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，從中選擇若干個(gè)重大事項(xiàng)作為行使決定權(quán)的議題，納入人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)，這樣可以從程序上有效解決“重大事項(xiàng)界定難”的問題，將重大事項(xiàng)決定權(quán)做實(shí)。

（四）建立完善討論決定重大事項(xiàng)前的調(diào)研、論證、評(píng)估機(jī)制。一是健全調(diào)研論證制度。在就有關(guān)重大事項(xiàng)作出決議決定前，人大常委會(huì)要組織人大代表、人大常委會(huì)組成人員對(duì)該事項(xiàng)所涉及的有關(guān)問題進(jìn)行深入調(diào)研，全面了解有關(guān)情況，在審議時(shí)能夠?qū)嵤虑笫堑靥岢鰡栴}、意見和建議。二是建立專家咨詢制度。就重大事項(xiàng)決定進(jìn)行論證和評(píng)估，廣泛聽取意見和建議，使人大代表和常委會(huì)組成人員能夠從專業(yè)的角度和不同的側(cè)面，認(rèn)識(shí)和了解這些問題的全貌。三是建立重大事項(xiàng)決策聽證制度。提高重大事項(xiàng)決策過程的透明度和公開性，不斷推進(jìn)集中民智、保證公民有序政治參與的制度建設(shè)，以制度保證公民參與管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。通過這些制度和程序，使人大及其常委會(huì)作出的決議、決定符合客觀實(shí)際。

（五）健全行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的審議機(jī)制。討論、決定重大事項(xiàng)，從過程來看，有提出議案、調(diào)查研究、會(huì)議審議、表決通過、公布實(shí)施、監(jiān)督反饋等程序。行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)、嚴(yán)格的程序規(guī)定，以保證重大事項(xiàng)一旦進(jìn)入了法定程序，就能夠不受任何非正常干擾、不可逆轉(zhuǎn)地依照程序進(jìn)行下去，能夠作出合理、可靠的決議決定，并最終落實(shí)到位。當(dāng)前，尤其是要健全會(huì)議審議機(jī)制，人大常委會(huì)進(jìn)行審議時(shí)，必須充分發(fā)揚(yáng)民主、傾聽不同聲音，對(duì)特別重大的事項(xiàng)，還可采取聽證或兩審、三審的辦法，確保作出的決議決定切實(shí)可行。

（六）健全督辦落實(shí)和執(zhí)行保障機(jī)制。一是要強(qiáng)化決議決定的剛性要求。常委會(huì)作出的決議決定要得到有效落實(shí)，很重要的一點(diǎn)就是決議決定中要有具體的剛性要求，增強(qiáng)可操作性。這也是重大事項(xiàng)決定權(quán)能否由“虛”變“實(shí)”、發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵所在。因此，我們作出的每一項(xiàng)決議、決定，都應(yīng)當(dāng)把它作為一條重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)能夠量化的工作明確提出量化指標(biāo)，對(duì)不宜量化的也要提出具體的措施要求。二是要切實(shí)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督。在決議決定實(shí)施過程中，要堅(jiān)持把行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)緊密結(jié)合起來，把人大監(jiān)督延伸到?jīng)Q議決定執(zhí)行的全過程。特別是重視抓好可以量化考核的事項(xiàng)進(jìn)行檢查落實(shí)。強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，對(duì)執(zhí)行決議決定不力或者不執(zhí)行的，應(yīng)追究責(zé)任，必要時(shí)人大可以運(yùn)用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等手段，強(qiáng)化人大決議決定的剛性約束力，維護(hù)人大決議決定的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(作者系市人大常委會(huì)黨組書記、副主任，市人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)兼研究室主任，市人大常委會(huì)研究室副主任)