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當(dāng)事人信息

原告陳小南，男，1977年10月15日出生，漢族，住嵊州市。

被告嵊州市人民政府，住所地嵊州市城南新區(qū)領(lǐng)帶園五路1號(hào)。

法定代表人陳玲芳，市長。

原告訴稱

原告陳小南訴稱，原告系嵊州市三江街道下南田村村民，在當(dāng)?shù)負(fù)碛姓?、房屋及承包地?015年1月，被告嵊州市人民政府成立嵊州市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組，在未辦理合法征地審批手續(xù)、未作出房屋征收決定的情況下，便通過“城中村”改造，侵占原告承包地、宅基地，拆除原告房屋。

被告根據(jù)《嵊州市城中村房屋征收補(bǔ)償安置實(shí)施辦法（試行）》（嵊政[2015]15號(hào)）、《嵊州市人民政府關(guān)于城中村改造房屋征收房票安置的實(shí)施辦法（試行）》（嵊政[2015]16號(hào)）的規(guī)定，以斷水、斷電等暴力方式與村民簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議沒有法律效力。請(qǐng)求確認(rèn)被告征收原告房屋的行政行為違法，一并對(duì)被告嵊政[2015]15號(hào)、嵊政[2015]16號(hào)文件進(jìn)行合法性審查。

原告向本院提交了以下證據(jù)：

1.房屋評(píng)估項(xiàng)目單，證明原告有合法住房；

2.安置結(jié)算清單，證明被告拆遷行為違法；

3.改造確認(rèn)聯(lián)審結(jié)果表，證明原告有合法村民戶籍；

4.嵊政辦（2015）4號(hào)文件，證明被告主體適格；

5.嵊政[2015]15號(hào)、嵊政[2015]16號(hào)文件，證明被告拆遷行為違法。

被告辯稱

被告嵊州市人民政府辯稱：

1.本案屬重復(fù)訴訟，根據(jù)“一事不再理”原則應(yīng)駁回原告起訴。原告提起的（2015）浙紹行初字第33號(hào)，其訴訟請(qǐng)求與本案訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)相同。

2.本案不屬行政訴訟受案范圍。2015年6月15日，原告委托其父陳月仁與嵊州市城鎮(zhèn)房屋拆遷有限公司簽訂《城中村改造房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書》。目前，涉案房屋已拆遷，相關(guān)安置補(bǔ)償款已全部發(fā)放。根據(jù)原告訴狀的內(nèi)容，原告系針對(duì)安置補(bǔ)償協(xié)議中約定的權(quán)利義務(wù)提出異議，該異議不屬于《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的情形。

3.被告派出機(jī)關(guān)嵊州市三江街道辦事處（城南新區(qū)管委會(huì)）對(duì)原告房屋進(jìn)行拆遷安置并無違法之處。原告所在村的城中村改造項(xiàng)目，經(jīng)該村村民代表大會(huì)表決通過，經(jīng)三江街道辦事處（城南新區(qū)管委會(huì)）審查同意，報(bào)嵊州市人民政府審批同意后由三江街道辦事處（城南新區(qū)管委會(huì)）組織實(shí)施。協(xié)議簽訂、房屋拆除由嵊州市城鎮(zhèn)房屋拆遷有限公司實(shí)施，房屋價(jià)格由具有資質(zhì)的杭州正望房地產(chǎn)評(píng)估有限公司結(jié)合《關(guān)于確定城南城中村改造市場(chǎng)比準(zhǔn)價(jià)和安置房重置價(jià)及成本價(jià)的批復(fù)》（嵊政辦批[2015]35號(hào)文件）的規(guī)定進(jìn)行評(píng)估。對(duì)有關(guān)房屋產(chǎn)權(quán)面積認(rèn)定、在冊(cè)人口、安置人口、安置補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估認(rèn)定結(jié)果等均進(jìn)行了公告、公示允許被拆遷戶復(fù)核，程序并無不當(dāng)，不存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)的違法行為。原告于公告期間未提出異議，并簽訂了安置協(xié)議書，體現(xiàn)了自愿、公平、公開、合法的原則，協(xié)議內(nèi)容符合嵊政[2015]15號(hào)、嵊政[2015]16號(hào)文件的規(guī)定，不違背物權(quán)法等法律法規(guī)的規(guī)定。

4.嵊政[2015]15號(hào)、嵊政[2015]16號(hào)文件不違反現(xiàn)行法律的規(guī)定。城中村改造所涉土地為集體土地，未涉及集體土地的征收，故不能適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定對(duì)本案城中村改造拆遷安置補(bǔ)償行為的合法性進(jìn)行審查?，F(xiàn)行法律對(duì)城中村改造拆遷安置的條件、程序及安置補(bǔ)償?shù)任醋髌渌剐砸?guī)定。城中村改造是得到大多數(shù)村民認(rèn)可的利國利民的工作舉措。有關(guān)房屋拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍及安置方式符合物權(quán)法的規(guī)定，未侵害原告的合法權(quán)益。上述兩文件已在嵊州市人民政府門戶網(wǎng)站上公布，且相關(guān)政策文件分發(fā)給每一征收戶。請(qǐng)求駁回原告的訴請(qǐng)。

被告于法定舉證期限內(nèi)向本院提供了以下的證據(jù)：

1.原告落款日期2015年6月30日的《行政起訴狀》、（2015）浙紹行初字第33號(hào)行政裁定書，證明本案屬重復(fù)起訴。

2.關(guān)于實(shí)施城中村改造的申請(qǐng)報(bào)告及村民代表會(huì)議表決單一組，證明城中村改造項(xiàng)目經(jīng)村民代表討論，村委向三江街道（城南新區(qū)管委會(huì)）申請(qǐng)實(shí)施該項(xiàng)目。

3.要求實(shí)施城中村改造的請(qǐng)示及嵊州市人民政府同意批復(fù)，證明三江街道（城南新區(qū)管委會(huì)）根據(jù)村委會(huì)報(bào)告，向嵊州市人民政府提出城中村改造并經(jīng)批準(zhǔn)。

4.三江街道（城南新區(qū)）城中村改造第一期房屋征收公告及管委會(huì)房屋征收補(bǔ)償公示及照片一組，證明對(duì)涉案城中村改造項(xiàng)目和安置補(bǔ)償結(jié)果經(jīng)公告及公示。

5.嵊州市人民政府關(guān)于確定城南城中村改造市場(chǎng)比準(zhǔn)價(jià)和安置房重復(fù)價(jià)及成本價(jià)的批復(fù)及評(píng)估價(jià)格的說明一組，證明依法對(duì)涉案房屋進(jìn)行評(píng)估。

6.房屋拆遷委托協(xié)議及營業(yè)執(zhí)照及組織機(jī)構(gòu)代碼證，證明委托簽約的事實(shí)。

7.授權(quán)委托書及城中村改造房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書一份，證明原告委托其父陳月仁與三江街道（城南新區(qū)）委托的拆遷公司簽訂城中村改造房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議。

被告同時(shí)明確被訴行政行為的作出依據(jù)有《物權(quán)法》、《土地管理法》、《嵊州市人民政府關(guān)于推進(jìn)城中村改造的實(shí)施意見（試行）》、《嵊州市城中村房屋征收補(bǔ)償安置實(shí)施辦法（試行）》（嵊政[2015]15號(hào)）、《嵊州市人民政府關(guān)于城中村改造房屋征收房票安置的實(shí)施辦法（試行）》（嵊政[2015]16號(hào)）等法律、政策。

本院查明

經(jīng)庭審質(zhì)證，本院對(duì)證據(jù)作如下確認(rèn)：對(duì)被告提交的證據(jù)1，原告無異議，本院予以確認(rèn)。對(duì)證據(jù)2的真實(shí)性原告有異議，但未提供相反證據(jù)，本院對(duì)其真實(shí)性予以確認(rèn)。對(duì)證據(jù)3的真實(shí)性原告無異議，本院對(duì)其真實(shí)性予以確認(rèn)。對(duì)證據(jù)4-6中的真實(shí)性無異議，本院對(duì)其真實(shí)性予以確認(rèn)。對(duì)證據(jù)7的真實(shí)性無異議，原告對(duì)其真實(shí)性予以確認(rèn)。

對(duì)原告提交的證據(jù)1-3的真實(shí)性，被告有異議，該組證據(jù)無印章，本院對(duì)其真實(shí)性無法確認(rèn)；對(duì)證據(jù)4-6，被告對(duì)其真實(shí)性無異議，但認(rèn)為不能達(dá)到原告的證明目的，本院對(duì)該組證據(jù)的真實(shí)性予以確認(rèn)。

經(jīng)審理查明，原告在嵊州市三江街道高南村集體土地上擁有房屋。2013年5月15日，原告所在的嵊州市城南新區(qū)高南村向嵊州市城南新區(qū)管委會(huì)提交《關(guān)于高南村實(shí)施城中村改造的申請(qǐng)報(bào)告》，同年5月20日，城南新區(qū)管委會(huì)向嵊州市人民政府提交《關(guān)于城南新區(qū)（三江街道）合新等村（社區(qū)）要求實(shí)施城中村改造的請(qǐng)示》，嵊州市人民政府于2013年7月29日發(fā)文批復(fù)同意該請(qǐng)示。涉案城中村改造具體由城南新區(qū)管委會(huì)組織實(shí)施。2015年3月31日，嵊州市城南新區(qū)管委會(huì)發(fā)布第一期房屋征收第一、二號(hào)公告。原告的房屋位于此次改造范圍內(nèi)。2015年6月15日，原告委托其父陳月仁與嵊州市城鎮(zhèn)房屋拆遷有限公司就房屋面積、安置人口、各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)簽訂了《城中村改造房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書》。另查明，被告自認(rèn)嵊州市城南新區(qū)管理委員會(huì)系其派出機(jī)構(gòu)。原告于2015年7月6日以“拆遷安置補(bǔ)償行為違法”為由將嵊州市人民政府列為被告訴至本院。涉案房屋已經(jīng)于2015年8月被拆除。

本院認(rèn)為

本院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要為程序性問題及被訴行政行為的合法性問題?，F(xiàn)分述如下：

一、關(guān)于程序性問題。

1.本案是否屬于行政訴訟受案范圍。被訴征收行為系行政行為，依法應(yīng)屬行政訴訟受案范圍，被告關(guān)于本案不屬行政訴訟受案范圍的抗辯理由，依據(jù)不足，本院不予采納；

2.本案是否屬于重復(fù)起訴。原告在本院（2015）浙紹行初字第33號(hào)案中的訴訟請(qǐng)求為請(qǐng)求確認(rèn)被告安置補(bǔ)償行為違法，而本案原告的訴訟請(qǐng)求為請(qǐng)求確認(rèn)被告征收行為違法，兩個(gè)案件涉及行政行為不同，故本案不屬于重復(fù)起訴；

3.被告主體資格是否適格。從被告提交的證據(jù)分析，涉案城村中改造工程經(jīng)過被告批準(zhǔn)同意，雖然由嵊州市城南新區(qū)管理委員會(huì)具體負(fù)責(zé)實(shí)施，但該管委會(huì)系被告設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<>行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十條第二款“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”之規(guī)定，嵊州市人民政府作為本案的被告適格。

二、關(guān)于被訴行為的性質(zhì)及合法性。

本案所涉的“城中村改造”的主要工作為政府方與房屋權(quán)利人簽訂房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議后拆除房屋。結(jié)合嵊州市城南新區(qū)管理委員會(huì)發(fā)布第一期房屋征收第一、二號(hào)公告所載內(nèi)容，被訴行為的實(shí)質(zhì)即為房屋征收，且涉案征收行為涉及的房屋建造在集體土地上。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。由此，對(duì)集體土地及之上的房屋等不動(dòng)產(chǎn)的征收必須依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行?！吨腥A人民共和國立法法》第八條第（六）項(xiàng)亦規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（六）對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收；……”鑒于我國法律并未對(duì)行政機(jī)關(guān)單獨(dú)征收集體土地上房屋作出規(guī)定，本案被告并無單獨(dú)征收集體土地上房屋的法定職權(quán)。

由于集體土地上的房屋與土地密不可分，而《中華人民共和國土地管理法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條的規(guī)定，國家征收土地的，必須依照法定程序批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。征地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等。故對(duì)集體土地上房屋的征收和補(bǔ)償行為應(yīng)當(dāng)作為集體土地征收過程中對(duì)地上附著物的征收和補(bǔ)償行為的重要組成部分。被告嵊州市人民政府在未履行涉案土地征收的各項(xiàng)審批手續(xù)前，單獨(dú)征收集體土地上房屋無法律依據(jù)。

三、嵊州市人民政府嵊政（2015）15號(hào)《嵊州市城中村房屋征收補(bǔ)償安置實(shí)施辦法》（試行）的合法性。

根據(jù)該規(guī)范性文件第二條的規(guī)定，凡城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)列入城中村改造計(jì)劃且經(jīng)過市政府批準(zhǔn)區(qū)域內(nèi)的城中村房屋及其附屬物的征收、補(bǔ)償、安置等事宜，適用本辦法。被告在庭審中明確，該文件主要涉及集體土地上的房屋及附屬物的征收事宜。

對(duì)此，本院認(rèn)為，鑒于在土地未依照法定程序被征收為國有之前，被告無權(quán)直接征收集體土地之上的房屋及附屬物。故該規(guī)范性文件涉及對(duì)集體土地上房屋的征收、補(bǔ)償、安置等內(nèi)容均缺乏上位法依據(jù)。被告認(rèn)為該規(guī)范性文件符合法律規(guī)定的答辯意見于法無據(jù)，本院不予采納。關(guān)于《嵊州市人民政府城中村改造房屋征收房票安置的實(shí)施辦法（試行）》的合法性審查問題，鑒于該文件系對(duì)城中村改造房屋征收時(shí)的補(bǔ)償安置相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，并不涉及原告所述征收行為，故對(duì)該文件的合法性，非本案審查范圍。

綜上，被告對(duì)原告房屋進(jìn)行征收缺乏職權(quán)依據(jù)，原告部分起訴理由成立，本院予以采納。鑒于被告作出的該房屋征收行為已經(jīng)實(shí)際實(shí)施。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（四）項(xiàng)、第七十四條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

裁判結(jié)果

確認(rèn)被告嵊州市人民政府對(duì)原告陳小南的房屋實(shí)施是征收行為違法。

案件受理費(fèi)50元，由被告嵊州市人民政府負(fù)擔(dān)。

如不服本判決，可在收到本判決書之日起15日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)提交副本，上訴至浙江省高級(jí)人民法院。在遞交上訴狀時(shí)，應(yīng)預(yù)交上訴案件受理費(fèi)50元至浙江省高級(jí)人民法院（開戶行：農(nóng)行杭州市西湖支行；戶名：浙江省財(cái)政廳非稅收入結(jié)算分戶；賬號(hào)：19000101040006575401001。匯款時(shí)應(yīng)同時(shí)注明上訴人名稱、一審案件案號(hào)）。在上訴期限屆滿之日起7日內(nèi)仍不預(yù)交并且未在上訴時(shí)依法申請(qǐng)司法救助的，按自動(dòng)撤回上訴處理。

審判人員

審判長蔣瑛

代理審判員傅芝蘭

代理審判員郭海斌

裁判日期

二〇一六年十一月七日

書記員

書記員徐海蓮