一、新型城鎮(zhèn)化背景下的土地“困局”

眾所周知，城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為近年來中國最熱的話題之一，尤其是“十八大”明確提出“新型城鎮(zhèn)化”概念并于今年上半年出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》后，城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。但是，需要注意的是，在中國試圖通過城鎮(zhèn)化釋放改革發(fā)展紅利之時(shí)，城市“攤大餅”與農(nóng)民“被上樓”共存，“鬼城”、“死城”與“地王”、“天價(jià)樓盤”同現(xiàn)，種種“繞不開”的難題亟待破解。同時(shí)，在各地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，許多城市由于擴(kuò)張速度過快，建設(shè)用地需求激增，土地供需矛盾不斷加劇，城鎮(zhèn)化的“土地困局”成為制約城市發(fā)展的一大桎梏。

在此背景下，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)為推進(jìn)城鎮(zhèn)化和解決建設(shè)用地困局提供了一個(gè)可行的思路和發(fā)展路徑。

二、什么是農(nóng)村集體土地

農(nóng)村集體土地是指農(nóng)民集體所有的土地，《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！?/span>

農(nóng)村集體土地可分為三大類，即農(nóng)用地(耕地、園地、林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、曬谷場等)，集體建設(shè)用地(公益事業(yè)用地、公共設(shè)施用地、宅基地等)和未利用地(荒草地、鹽堿地、沙地、裸土地、河流水面等其他未利用土地等)。

農(nóng)用地的“集體”屬性決定了其流轉(zhuǎn)帶有明顯的地方特色，近二十年來，全國眾多省市進(jìn)行了形式各樣的探索?！懊^過河”的過程中所取得的寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的進(jìn)一步深化和完善提供了有益借鑒。

三、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主要有土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及股份合作等形式，全國多地已經(jīng)進(jìn)行了各種各樣的探索和實(shí)踐，對促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。

在土地轉(zhuǎn)包方面，浙江溫州和重慶忠縣的代種代耕、大戶承包、社會化耕種模式最為典型;土地出租方面，安徽小崗村進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索，全村的2000畝耕地中超過60%被出租流轉(zhuǎn);新疆沙灣縣通過土地互換解決了土地過于分散的問題，有效提高了土地利用率同時(shí)增加了可耕種面積;土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，山東棗莊對土地確權(quán)并建立農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所，農(nóng)戶在持有《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證》期間可依法使用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)和抵押擔(dān)保;上海奉賢在股份合作模式上成果豐碩，通過“合作社 基地 農(nóng)戶”和“合作社 農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè) 合作社 農(nóng)戶”等多種經(jīng)營形式，形成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民組織化程度達(dá)到75%以上。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被視為破解城市發(fā)展的“缺地困局“的可行途徑之一，尤其是十八大之后，多地透漏出土地改革的信息，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索進(jìn)入深化階段。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大體上可以分為三個(gè)階段：

第一階段(1996-2008)：早期實(shí)踐

蘇州——蘇州1996年即開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索，早期的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要是為配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和吸引外商投資而實(shí)施的，局限于城市規(guī)劃區(qū)外的存量集體建設(shè)用地。2002年，蘇州集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍從城市規(guī)劃區(qū)外拓展到規(guī)劃區(qū)內(nèi)，還將流轉(zhuǎn)對象從存量建設(shè)用地?cái)U(kuò)展到新增建設(shè)用地，規(guī)定集體存量建設(shè)用地和集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部投資舉辦的企業(yè)新增建設(shè)用地可以通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式入市流轉(zhuǎn)，但不得開發(fā)大型娛樂和高檔房地產(chǎn)項(xiàng)目，同時(shí)明確規(guī)定流轉(zhuǎn)收益在政府、集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間按2：4：4比例進(jìn)行分配。

蕪湖——1999年底，蕪湖獲得國土部批準(zhǔn)，開始在5個(gè)鎮(zhèn)試行農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2003年4月，流轉(zhuǎn)試點(diǎn)擴(kuò)大到15個(gè)鎮(zhèn)。2006年2月起，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作在全市鋪開。土地規(guī)劃和流轉(zhuǎn)的具體工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，采取招標(biāo)、拍賣方式提供土地，土地流轉(zhuǎn)收益一半留在村集體，但沒有界定農(nóng)民和村集體之間的利益分配比例。

廣東——2003年，廣東開始試行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，兩年后正式出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，廣東新政對農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)條件(符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰)、土地使用權(quán)益(與國有土地同權(quán))、流轉(zhuǎn)最高年限(不超過國有土地使用權(quán)出讓年限)及用途(不得進(jìn)用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè))進(jìn)行了明確規(guī)定，被視為中國土地政策的新一場“革命”。廣東不同城市在政策框架內(nèi)還進(jìn)行了不同形式的深化和創(chuàng)新，如順德對集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行了規(guī)定，佛山市南海區(qū)采用股份合作制流轉(zhuǎn)，農(nóng)村建設(shè)用地可直接出租或修建廠房后出租等。

重慶九龍坡——2007年，九龍坡區(qū)被重慶市列為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先行試驗(yàn)區(qū)，該區(qū)自行制定了試點(diǎn)內(nèi)容宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保的“雙交換”政策，農(nóng)民可享受城鎮(zhèn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等待遇，因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高而頗受農(nóng)民歡迎。后因置換出來的農(nóng)村土地，被大量改變土地的農(nóng)用地用途，被國土資源部叫停整改。

第二階段(2008-2012)：廣泛試行

2008年起，國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理和流轉(zhuǎn)日益重視，并開始完善相關(guān)的政策措施，各地廣泛開展了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作。

天津——天津是實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，以宅基地?fù)Q房模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的典型試點(diǎn)城市，其操作思路在2008年得到了國家有關(guān)部門的肯定和大力支持，并被國土資源部列為全國土地掛鉤試點(diǎn)城市。2009年天津出臺了《以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》，宅基地?fù)Q房在天津得到了良好的推行。隨后，嘉興、北京、蘇州、佛山、中山、青島等眾多城市均紛紛試點(diǎn)換房模式。

浙江嘉興——“兩分兩換”：將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開;以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式;以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。 2009年，嘉興推出了勞動就業(yè)、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃統(tǒng)籌等的“十改聯(lián)動”，在全國率先取消了“農(nóng)業(yè)戶口”。

重慶江津區(qū)——“地票模式”創(chuàng)新，主要是通過復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤機(jī)制，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，尤其是經(jīng)土地交易所跨區(qū)流轉(zhuǎn)為中心城區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)。2008年重慶設(shè)立農(nóng)交所，地票交易正式開始，其中江津區(qū)是試點(diǎn)最早、動作模式最成熟的區(qū)域，地票供應(yīng)集中在偏遠(yuǎn)區(qū)域。從重慶地票模式的操作實(shí)踐來看，雖然得到了高層面的肯定，但仍然存在不少問題，一是實(shí)效有限，釋放的土地量不大，對房地產(chǎn)市場影響微弱;二是流轉(zhuǎn)收益分配存在爭議，有一定尋租空間;三是地票非土地競拍準(zhǔn)入條件，房地產(chǎn)企業(yè)參與地票交易積極性不高，近年來房企基本沒有參與地票競買。

成都——成都2010年8月啟動了地票交易模式，并公布了《持證準(zhǔn)入通知》。2010年12月17日成都舉辦了第一場地票交易會，保利、榮盛、金地等房企均有參與，但由于地票交易價(jià)格較高，引起了國土部門對此事進(jìn)行調(diào)查，原定于同月舉辦的第二場交易會被迫暫停。2011年4月，成都地票交易重啟，將持證準(zhǔn)入改為持證準(zhǔn)用，取消了拍地門檻。

上?！⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的上海市土地交易中心，探索國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一管理”的新途徑。2010年8月，上海市規(guī)劃國土資源局發(fā)布《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)操作規(guī)范(試行)》的通知，規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地“同地同權(quán)”，對依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性項(xiàng)目，禁止進(jìn)行商品住宅開發(fā)建設(shè);農(nóng)村集體建設(shè)用地全面實(shí)行有償使用，建立最低限價(jià)制度，出讓底價(jià)不低于同類國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的70%，租賃地價(jià)按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算;農(nóng)村集體建設(shè)用地的出讓或租賃等流轉(zhuǎn)活動，必須通過市土地市場統(tǒng)一進(jìn)行;在交易方式、交易價(jià)格、使用期限等方面，與國有土地“同地、同權(quán)”，也可轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押。

杭州——2012年3月，發(fā)布《杭州市人民政府關(guān)于開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)可按出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其地上合法建筑物及其他附著物隨之出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租和抵押。同時(shí)，嚴(yán)禁使用集體建設(shè)用地進(jìn)行商品房地產(chǎn)開發(fā)，地面建筑物不得進(jìn)行分割，使用權(quán)不得進(jìn)行分割登記。此外，農(nóng)村宅基地暫不進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

第三階段(十八大以后)：深化階段

2013年1月，深圳市發(fā)布促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“1 6”文件，對工業(yè)用地的供應(yīng)方式做出改革，允許集體工業(yè)用地直接掛牌入市。文件規(guī)定原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位實(shí)際占用的符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地，在理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，可申請以掛牌方式公開出(轉(zhuǎn))讓土地使用權(quán)。

深圳新政為“國土部特批”政策，打破了以往政府作為土地唯一供應(yīng)方的格局，拉開了土地供給雙規(guī)制的序幕，為土地改革重大創(chuàng)新，對未來的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了有益啟示。

五、道路曲折，前景可期

當(dāng)前各地農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，由于政策機(jī)制及收益分配方面的種種問題，農(nóng)民利益不能得到充分保障，同時(shí)，流轉(zhuǎn)土地大多被限制不能用作房地產(chǎn)開發(fā)，導(dǎo)致各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)屢遭瓶頸，整體推進(jìn)緩慢。

但是新型城鎮(zhèn)化的號角聲聲召喚，土地改革已成為大勢所趨，相信未來還將會有更多的創(chuàng)新性政策出臺，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度改革雖道路曲折，前景卻依然可期。