行政機(jī)關(guān)一方提出的和解方案不具有可訴性

【裁判要旨】《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中單方提出的協(xié)調(diào)和解方案，在雙方達(dá)成一致的和解協(xié)議之前，不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于上述司法解釋規(guī)定的不可訴的行為。

【案號(hào)】（2016）最高法行申326號(hào)行政裁定

【案由】楊秀娟訴吉林省樺甸市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)樺甸市政府）房屋征收補(bǔ)償意見(jiàn)一案

【案件基本事實(shí)】楊秀娟的涉訴房屋位于樺甸市明華街清明委，房屋產(chǎn)權(quán)證登記的房屋用途為住宅，房屋面積182平方米。另有臨時(shí)建筑26.4平方米，無(wú)證房屋10平方米。2012年1月20日樺甸市政府為實(shí)施棚戶(hù)區(qū)（危舊房）改造建設(shè)工程，作出房屋征收決定，楊秀娟的上述房屋在征收范圍內(nèi)。2012年6月28日，樺甸市政府作出樺政房征補(bǔ)【2012】101號(hào)《樺甸市人民政府關(guān)于對(duì)楊秀娟房屋征收補(bǔ)償決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)101號(hào)補(bǔ)償決定），給予楊秀娟貨幣補(bǔ)償558795元，并明確告知申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的法定權(quán)利和期限。楊秀娟在法定期限內(nèi)既未申請(qǐng)行政復(fù)議，也未向人民法院提起行政訴訟，又不履行101號(hào)補(bǔ)償決定確定的搬遷義務(wù)，樺甸市政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。2013年2月28日，樺甸市人民法院作出（2012）樺行審執(zhí)字第128號(hào)行政裁定，準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。在依法強(qiáng)制執(zhí)行前，征收工作人員多次與楊秀娟協(xié)商。為實(shí)現(xiàn)和諧征收，2014年8月29日樺甸市政府向楊秀娟發(fā)出《關(guān)于對(duì)楊秀娟房屋征收補(bǔ)償決定的補(bǔ)充意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《補(bǔ)充意見(jiàn)》），主要內(nèi)容為：考慮被征收人實(shí)際利益，給予楊秀娟選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償?shù)倪x擇權(quán)。如選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換，給予增加20%的面積獎(jiǎng)勵(lì)；如選擇貨幣補(bǔ)償，根據(jù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)性質(zhì)按住宅兼營(yíng)業(yè)享受房屋評(píng)估總價(jià)20%停產(chǎn)停業(yè)損失獎(jiǎng)勵(lì)，合計(jì)補(bǔ)償725115元。楊秀娟未接受《補(bǔ)充意見(jiàn)》確定的兩種方案。2014年9月26日，依照101號(hào)補(bǔ)償決定及人民法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定，楊秀娟的房屋被依法強(qiáng)制拆除。楊秀娟拒絕領(lǐng)取補(bǔ)償款，101號(hào)補(bǔ)償決定項(xiàng)下的款額被依法提存。2014年10月17日，楊秀娟提出復(fù)議申請(qǐng)，吉林市人民政府于2014年12月5日作出吉市政復(fù)決（2014）60號(hào)行政復(fù)議決定，維持《補(bǔ)充意見(jiàn)》。楊秀娟不服向吉林市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)《補(bǔ)充意見(jiàn)》違法。

吉林市中級(jí)人民法院（2015）吉中行初字第15號(hào)行政裁定認(rèn)為，樺甸市政府作出的《補(bǔ)充意見(jiàn)》，是強(qiáng)制執(zhí)行前承諾的協(xié)商和解意見(jiàn)，希望以提供更加有利的補(bǔ)償條件的方式，促使楊秀娟自行搬遷，不具有強(qiáng)制效力，不屬于可訴行政行為。楊秀娟的訴訟請(qǐng)求不符合行政訴訟案件的立案條件，不應(yīng)立案。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三條第（一）項(xiàng)規(guī)定，裁定駁回楊秀娟的起訴。楊秀娟不服上訴。

吉林省高級(jí)人民法院(2015)吉行終字第25號(hào)行政裁定認(rèn)為，樺甸市政府作出101號(hào)補(bǔ)償決定送達(dá)后，楊秀娟在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議，也未提起行政訴訟，該補(bǔ)償決定已發(fā)生法律效力?！堆a(bǔ)充意見(jiàn)》是在樺甸市人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后，于強(qiáng)制執(zhí)行前作出的，目的在于解決糾紛，實(shí)現(xiàn)和諧拆遷。《補(bǔ)充意見(jiàn)》提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予楊秀娟可供選擇的安置補(bǔ)償方式，并未減損楊秀娟利益，不違背《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的保障被征收房屋所有權(quán)人合法權(quán)益的規(guī)定，不具有可訴性。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

楊秀娟申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：1、一、二審裁定認(rèn)定《補(bǔ)充意見(jiàn)》屬于協(xié)商意見(jiàn)，主要證據(jù)不足。楊秀娟享有的產(chǎn)權(quán)調(diào)換是法定權(quán)利，101號(hào)補(bǔ)償決定并未載明，《補(bǔ)充意見(jiàn)》改變101號(hào)補(bǔ)償決定，具有約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，屬于可訴的行政行為。2、吉林市人民政府受理復(fù)議申請(qǐng)，認(rèn)為《補(bǔ)充意見(jiàn)》是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，一、二審裁定將《補(bǔ)充意見(jiàn)》排除于司法審查范圍，沒(méi)有法律根據(jù)。3、《補(bǔ)充意見(jiàn)》違反法定程序，未聽(tīng)取楊秀娟的陳述和申辯，未告知聽(tīng)證的權(quán)利，未告知訴權(quán)和起訴期限，損害了楊秀娟的合法權(quán)益。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審裁定。

樺甸市政府答辯稱(chēng)：1、《補(bǔ)充意見(jiàn)》是強(qiáng)制執(zhí)行前的協(xié)商和解意見(jiàn)，目的在于希望提供更加有利的補(bǔ)償條件，促使楊秀娟自行搬遷，不具有強(qiáng)制力，不是具體行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍，不具有可訴性。2、《補(bǔ)充意見(jiàn)》沒(méi)有減損楊秀娟的權(quán)利，本案強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是101號(hào)補(bǔ)償決定，不是《補(bǔ)充意見(jiàn)》。請(qǐng)求駁回楊秀娟的再審申請(qǐng)。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中單方提出的協(xié)調(diào)和解方案，在雙方達(dá)成一致的和解協(xié)議之前，不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于上述司法解釋規(guī)定的不可訴的行為。本案中，《補(bǔ)充意見(jiàn)》是樺甸市人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后、強(qiáng)制執(zhí)行前，樺甸市政府希望通過(guò)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，促成雙方達(dá)成和解，由楊秀娟自行搬遷、實(shí)現(xiàn)和諧征收、避免強(qiáng)制搬遷而提出的和解方案，并非單方作出的征收補(bǔ)償決定，更不是對(duì)101號(hào)補(bǔ)償決定的變更。因楊秀娟拒絕接受《補(bǔ)充意見(jiàn)》提出的和解方案，雙方未達(dá)成和解協(xié)議，《補(bǔ)充意見(jiàn)》未發(fā)生法律效力，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)楊秀娟的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于不可訴的行政行為。本案對(duì)楊秀娟權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的是101號(hào)補(bǔ)償決定以及樺甸市人民法院作出的準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定，《補(bǔ)充意見(jiàn)》并非強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)。因此，《補(bǔ)充意見(jiàn)》不屬于行政訴訟受案范圍，一、二審裁定駁回楊秀娟的起訴并無(wú)不當(dāng)。楊秀娟主張《補(bǔ)充意見(jiàn)》是對(duì)101號(hào)補(bǔ)償決定的變更，屬于可訴的行政行為，不符合《補(bǔ)充意見(jiàn)》產(chǎn)生的背景條件，缺乏充分證據(jù)予以支持，其該項(xiàng)申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛刹荒艹闪?。吉林市人民政府受理?xiàng)钚憔陮?duì)《補(bǔ)充意見(jiàn)》提出的復(fù)議申請(qǐng)，并作出維持復(fù)議決定，不能作為人民法院受理?xiàng)钚憔陮?duì)《補(bǔ)充意見(jiàn)》起訴的依據(jù)。人民法院是否受理當(dāng)事人的起訴，應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法以及其他相關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋的規(guī)定，依法獨(dú)立作出司法判斷，行政復(fù)議決定對(duì)人民法院的司法判斷不具有法律上的拘束力。因此，楊秀娟以吉林市人民政府受理其對(duì)《補(bǔ)充意見(jiàn)》的行政復(fù)議申請(qǐng)，主張一、二審裁定駁回起訴沒(méi)有法律根據(jù)，理由不能成立。至于楊秀娟提出的《補(bǔ)充意見(jiàn)》是否減損楊秀娟的權(quán)利義務(wù)問(wèn)題，本院認(rèn)為，如前所述，《補(bǔ)充意見(jiàn)》在法律上屬于行政機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)和解過(guò)程中單方提出的協(xié)調(diào)方案，并非行政補(bǔ)償決定，不具有法律效力。所以，不存在《補(bǔ)充意見(jiàn)》是否減損楊秀娟權(quán)利義務(wù)的前提條件。二審裁定以《補(bǔ)充意見(jiàn)》提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予楊秀娟可供選擇的安置補(bǔ)償方式，并未減損楊秀娟利益，不違背《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定為由，認(rèn)定《補(bǔ)充意見(jiàn)》不具有可訴性，理由不當(dāng)，依法應(yīng)予糾正。但該項(xiàng)理由不當(dāng)問(wèn)題，并不影響一、二審裁定結(jié)果的合法性。因此，對(duì)楊秀娟此項(xiàng)申請(qǐng)?jiān)賹徖碛?，亦不予支持?/span>

綜上，楊秀娟的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第（一）、（三）、（四）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：駁回楊秀娟的再審申請(qǐng)。