導(dǎo)讀:根據(jù)中國實際培育社會征信機構(gòu),使這些不同功能定位的征信機構(gòu)形成互補關(guān)系,以避免征信體系的無序發(fā)展造成金融的混亂 作者|萬存知「中國人民銀行征信管理局局長」 文章|《中國金融》2017年第1期 構(gòu)建多層次全覆蓋的征信體系 十多年前,人民銀行組織銀行業(yè)金融機構(gòu)建成了我國集中統(tǒng)一的企業(yè)和個人征信系統(tǒng),在國務(wù)院發(fā)布的《征信業(yè)管理條例》中,這個征信系統(tǒng)被定位為國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。運維這個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的實體機構(gòu)是中國人民銀行征信中心。目前接入人民銀行征信中心的機構(gòu),除銀行業(yè)金融機構(gòu)外,還有部分證券業(yè)金融機構(gòu)、保險業(yè)金融機構(gòu)、融資擔保機構(gòu)和小額貸款公司等,基本做到了在全國范圍內(nèi)持牌金融機構(gòu)放貸業(yè)務(wù)的全覆蓋。如今,在全球190多個國家和地區(qū)中,有150多個國家和地區(qū)建立了征信制度,但能做到在一個經(jīng)濟體范圍內(nèi)對持牌金融機構(gòu)放貸業(yè)務(wù)全覆蓋的征信系統(tǒng),只有人民銀行征信中心,這是目前全球最大的征信機構(gòu)。這對于全面掌控債務(wù)人的負債總水平,進而全面判斷其負債能力和償債能力,至關(guān)重要。這是一個很了不起的征信系統(tǒng),已為國際同行所仰慕。在一次會議中,成都銀行行長王暉曾經(jīng)引以為豪地表示:“我們與在蜀的一些著名外資銀行同行交流中發(fā)現(xiàn),他們非常羨慕我國的征信系統(tǒng)。說他們國家雖然發(fā)達,但沒有一個征信系統(tǒng)能做到全覆蓋,很難完整地了解一個客戶的負債總水平?!比嗣胥y行征信中心運維的征信系統(tǒng),無疑是我國征信體系的主流,因為我國企業(yè)負債的80%,、個人負債的85%為持牌金融機構(gòu)所掌握。 但也要看到,隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)展程度的深化,在持牌金融機構(gòu)之外,一些準金融活動或類金融活動,也形成企業(yè)和個人的負債,并對經(jīng)濟金融發(fā)展形成重大影響?,F(xiàn)階段,這些類金融活動形成的負債主要包括兩類:一類是在持牌金融機構(gòu)這類特殊金融企業(yè)之外,企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與個人之間、個人與個人之間形成的貨幣資金借貸和賒銷;另一類是企業(yè)和個人在履行法定義務(wù)過程中形成的負債,如欠稅(公民納稅義務(wù))、欠費(社會保障繳費義務(wù))、欠款(執(zhí)行行政處罰和法院判決義務(wù))等,這相當于當事人通過非正常途徑,享受了國家和法律關(guān)系對手方提供的信用支持。為了防止信用違約風險跨市場、跨行業(yè)、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移,征信體制的內(nèi)在要求又需要盡快做到征信全市場全覆蓋。然而,受信息提供者和信息使用者的核算基礎(chǔ)、管理體制、技術(shù)能力、隊伍素質(zhì)等眾多因素的制約,人民銀行征信中心的業(yè)務(wù)無論是現(xiàn)在還是將來,都難以對持牌金融機構(gòu)以外的債務(wù)人負債信息做到全覆蓋。這就客觀上要求在人民銀行征信中心之外,再培育一些社會征信機構(gòu),主要在持牌金融機構(gòu)之外,采集債務(wù)人的信用信息提供征信服務(wù),實現(xiàn)與人民銀行征信中心錯位發(fā)展、功能互補。只有形成這樣一個完整的征信體系,才能滿足社會全方位、多層次、多元化的征信需求。 須清醒地認識到,根據(jù)中國實際培育社會征信機構(gòu),不是要簡單地復(fù)制一個或數(shù)個征信機構(gòu),來與人民銀行征信中心競爭,甚至通過競爭形成替代關(guān)系;而是要使這些不同功能定位的征信機構(gòu)形成互補關(guān)系,以避免征信體系的無序發(fā)展造成金融的混亂。 但遺憾的是,長期以來,人們對于社會征信機構(gòu)的定位及其與人民銀行征信中心的市場關(guān)系、互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)服務(wù)與征信的關(guān)系等問題認識模糊,利己借鑒,泛化神化,莫衷一是。因此,有必要從經(jīng)濟學原理和全球征信實踐經(jīng)驗上,對我國征信體系建設(shè)進行科學的分析和有效的規(guī)劃。 征信體系的共性 誠實守信,是全人類公共認可的價值觀,也是信用體系建設(shè)的出發(fā)點和最終目標。不同國家的征信體制,也有許多共同點,值得認真總結(jié)借鑒。 ★ 征信的基本功能是維持良好的信用狀態(tài)促進借貸 借貸關(guān)系是基本的金融關(guān)系。借貸能否順利進行,取決于借貸雙方——債權(quán)人和債務(wù)人——的利益取向是否能達到彼此能接受的平衡狀態(tài)。亞當·斯密在《國富論》中說過,“一個有良好信用的人”借貸形成的利率構(gòu)成市場利率。在討論殖民政策時,他以當時西班牙和葡萄牙在美洲的為例,一針見血地指出:不規(guī)則的司法制度保護有錢有勢的債務(wù)人,往往帶來債權(quán)人的破產(chǎn),結(jié)果帶來其衰落。而在當時的英國,由法院對債權(quán)債務(wù)糾紛進行判決的制度逐步形成。凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中也指出,借款人的信用狀況好壞,決定借貸活動能否順利進行。怎樣讓借款人成為“一個有良好信用的人”并保持良好的信用狀態(tài)呢?從內(nèi)因來講,決定于借款人的誠信意識;從外因來講,決定于有無征信制度的全面約束。這已成市場經(jīng)濟下的一個規(guī)律,國內(nèi)外的市場和政府監(jiān)管實踐無一例外。 正因為如此,征信體系已成為現(xiàn)代金融體系的基石,征信信息系統(tǒng)是重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施,征信機構(gòu)是一種特殊的金融機構(gòu)。世界銀行在對成員國進行金融穩(wěn)定評估(FSAP)時,將征信體系與系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)同等對待??梢哉f,有無健全的征信體系,是市場經(jīng)濟是否走向成熟的重要標志。 ★ 征信的基本理念是共享債務(wù)人的信息來保護債權(quán)人的權(quán)益 在借貸關(guān)系中,債權(quán)人和債務(wù)人名義上的平等往往掩蓋事實上的不平等。借貸關(guān)系產(chǎn)生前,債務(wù)人的壓力大于債權(quán)人;借貸關(guān)系形成后,債務(wù)人的壓力遠遠小于債權(quán)人。由于債務(wù)人的流動性往往大于債權(quán)人,債務(wù)人可以跨銀行、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨國界進行生產(chǎn)經(jīng)營活動并負債,債務(wù)人與債權(quán)人之間“一對一”的關(guān)系少見而“一對多”的關(guān)系常見,所以債務(wù)人的負債總水平不僅決定其有無償債能力,而且也難以被一個特定的債權(quán)人所完全掌握。在這種情況下,不同的債權(quán)人聯(lián)合起來,貢獻并共享各自所掌握的債務(wù)人的負債信息,共同防范債務(wù)人信用違約風險,就成為必然選擇。這種分析,是歷史的和邏輯的統(tǒng)一。當今世界各國的征信制度,無一不是根據(jù)這個理念發(fā)展起來的。 從這個理念出發(fā),我們不難看出,征信是一種信息服務(wù),但并不是一切信息服務(wù)活動都是征信。共享債務(wù)人的債務(wù)信息并據(jù)此判斷債務(wù)人的償債能力,應(yīng)該是貫穿征信的邏輯主線,這也從根本上決定了征信的邊界。根據(jù)征信的這種內(nèi)在屬性,一個完整的征信體系應(yīng)該是對債務(wù)人信息的全覆蓋,而不管該債務(wù)人在哪個行業(yè)或哪個領(lǐng)域活動。所以,不存在所謂的行業(yè)征信,也不存在金融征信與非金融征信之分。若實際存在這種區(qū)分的話,則要么是對征信的誤解,要么是對征信的誤用。 ★ 征信監(jiān)管的基本出發(fā)點是維護信息主體的權(quán)益 在市場經(jīng)濟條件下,信息不僅涉及企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私,而且還具有財產(chǎn)權(quán)的屬性,因為利用信息能營銷、能管理、能變現(xiàn),并轉(zhuǎn)化為財富。在征信制度下,企業(yè)和個人作為債務(wù)人讓渡其信息給征信機構(gòu),以便于放貸人通過征信機構(gòu)共享其信息。 但為了防止征信機構(gòu)和放貸人利用信息進行歧視安排或要挾債務(wù)人,客觀需要在信息采集、加工處理、保存和使用諸環(huán)節(jié),對債務(wù)人進行法律保護。在實踐中,這種保護的方式體現(xiàn)為債務(wù)人有知情權(quán)、同意權(quán)、糾錯權(quán)和退出權(quán),這些權(quán)利大多通過立法的形式加以確認,并通過政府監(jiān)管加以落實。通行的做法是:在信息的采集環(huán)節(jié)需要告知;在信息的使用環(huán)節(jié)需要授權(quán);在信息的采集、加工處理和保存環(huán)節(jié)需要有異議處理機制;同時針對上述三環(huán)節(jié),需要有投訴查處機制和訴訟保障。征信機構(gòu)的信息來源渠道和信息使用渠道必須清晰,可追溯、可異議、可糾錯。 在征信制度下,一個經(jīng)濟體內(nèi)所有的放貸人作為信息提供者和信息使用者,海量的企業(yè)和個人作為信息主體,均會不同程度地形成對征信機構(gòu)的依賴,所以,根據(jù)維護信息主體權(quán)益這個理念,政府對征信機構(gòu)的監(jiān)管,一般要嚴于對金融機構(gòu)的監(jiān)管。從某種意義上說,一個征信機構(gòu)對金融體系的影響,要遠遠大于一個金融機構(gòu)對金融體系的影響。金融機構(gòu)之間可以進行同質(zhì)競爭,征信機構(gòu)由于信息集中具有自然壟斷的特性,先入為主,后入難超,彼此之間不具有進行同質(zhì)競爭的市場基礎(chǔ),只有錯位互補發(fā)展的內(nèi)在要求。這樣,一個經(jīng)濟體內(nèi),同類征信機構(gòu)不可能太多。若存在同類征信機構(gòu)太多的局面,則征信機構(gòu)之間,要么降低服務(wù)質(zhì)量惡性競爭,要么絕大多數(shù)機構(gòu)無業(yè)務(wù)或業(yè)務(wù)不飽滿。這就是征信機構(gòu)不同于一般金融機構(gòu)的特殊性所在。社會上流傳的那些“征信是有巨大市場價值的藍海、投入大資本可在其中賺大錢”言論,不過是“無知者無畏”的幻想而已。 ★ 通過獨立性要求防止利益沖突 無論是市場主體的要求還是政府監(jiān)管的要求,堅持獨立第三方征信,有效防范征信活動中的利益沖突,是國際公認的征信準則。這里的第三方,是指信用交易雙方之外的那一方。獨立第三方,其獨立性是相對債權(quán)人和債務(wù)人而言的,主要表現(xiàn)在三個方面。一是業(yè)務(wù)上獨立,即作為一個獨立第三方的征信機構(gòu),不能從事與債權(quán)人和債務(wù)人同質(zhì)的業(yè)務(wù)。世界銀行通過對全球征信國家進行研究后得出結(jié)論,國際上沒有任何一個征信機構(gòu),是由某一個金融機構(gòu)或某一個企業(yè)集團單獨發(fā)起成立的。二是公司治理結(jié)構(gòu)上獨立,即征信機構(gòu)作為獨立的法人實體,與其發(fā)起人和股東在股權(quán)結(jié)構(gòu)、人事安排、財務(wù)核算和經(jīng)營決策上必須獨立,防止個別大股東對征信機構(gòu)進行直接或間接的干擾和控制。三是關(guān)聯(lián)關(guān)系上獨立,即征信機構(gòu)董、監(jiān)、高等主要負責人,與該征信機構(gòu)的發(fā)起人、大股東、主要信息提供者和主要信息使用者之間,通過穿透到自然人的方式,不存在委派或指派的關(guān)系。這樣可以保證征信機構(gòu)董事、監(jiān)事、高管等團隊的專業(yè)性,以確保專業(yè)人來干專業(yè)事。 征信體系的個性 由于歷史、習慣、體制和監(jiān)管理念上的差別,不同經(jīng)濟體的征信體系在發(fā)展過程中,具有不同的路徑選擇,可以說是“條條道路通羅馬”。 ★ 征信機構(gòu)成長的路徑差異 各國征信機構(gòu)的成長方式,是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后的歷史選擇。從實際需要出發(fā),是進行這種選擇的基本導(dǎo)標。英國和美國在100多年前就出現(xiàn)征信機構(gòu),是當時市場自發(fā)催生的結(jié)果。從分散的自發(fā)性成長,發(fā)展到一定階段后進行兼并整合,是英美征信機構(gòu)的基本成長路徑。時至今日,在英國和美國,尚沒有一個征信機構(gòu)能做到在全國范圍內(nèi),對放貸人全覆蓋。要全面判斷一個債務(wù)人的負債水平,往往需要從不同征信機構(gòu)中獲取當事人的多份信用報告,然后加以綜合對比研判。這是一種專業(yè)性極強的復(fù)雜工作,是一般信息使用者難以勝任的。所以2008年國際金融危機后,在人們反思危機的原因時,終于認識到:不能全面掌握債務(wù)人的總體負債水平,是美國征信體系長期存在的一個致命軟肋。 在20世紀中期,歐洲大陸國家依托中央銀行先后建立銀行信貸登記系統(tǒng),有人稱這種登記系統(tǒng)為公共征信機構(gòu)。歐洲大陸的這種信貸登記系統(tǒng)有一個共同點,即只采集一定貸款金額以上的信貸數(shù)據(jù),且不同國家登記的起點金額也不一樣。由于起點金額以下的信貸數(shù)據(jù)不納入中央銀行的統(tǒng)一信貸登記系統(tǒng),所以一些私營公司便拾遺補缺,向放貸人采集中央銀行登記起點金額以下的信貸數(shù)據(jù),為放貸人提供服務(wù),并獲得了市場成功。這樣就形成了公共征信機構(gòu)與私營征信機構(gòu)并存的局面。當今拉美國家的征信機構(gòu),許多屬于中央銀行組建的信貸登記系統(tǒng)或支票違約登記系統(tǒng)。在亞洲的日本、柬埔寨以及中國香港,由銀行機構(gòu)共同參與以會員制的方式組建獨立運行的征信機構(gòu),也取得了良好的市場效果。 總而言之,各國征信機構(gòu)到底是采取國營、私營、公私合營還是會員制,并無定規(guī)。唯一的經(jīng)驗就是從本國實際出發(fā),針對自身的市場特點進行選擇。 ★ 征信機構(gòu)信息采集的類別差異 征信機構(gòu)采集債務(wù)人的信息,最初大多只采集其負面信息(negative information),后來過渡到既采集負面信息也采集正面信息(positive information)。目前,大多數(shù)國家的征信機構(gòu)對正面信息和負面信息均予以采集。但也有少數(shù)國家規(guī)定征信機構(gòu)只能采集正面信息或者只能采集負面信息。 在允許采集正面信息的法治環(huán)境下,是否正面信息采集得越多越好呢?也不是。歐美國家根據(jù)個人信息保護的相關(guān)法律規(guī)定,個人信息共享須遵循“最低”和“適用”兩原則,包括征信機構(gòu)在內(nèi)的任何機構(gòu),不能無限地采集個人信息。 ★ 征信系統(tǒng)派生功能上的差異 征信系統(tǒng)的基本功能是防范信用違約風險,但利用征信信息還可派生出眾多功能,如市場營銷、聯(lián)合獎懲以及其他社會管理等。征信信息到底是有限使用,還是無限使用,不同國家的法治要求也不完全一樣。 綜上所述,征信體系沒有國際最佳模式,只有適合自身實際的,才是最好的。■ |
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