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摘要：本文分別從政策理論和方法實務角度，回顧了教育用地在土地分類中的歷史地位，介紹了教育產(chǎn)業(yè)在各部門的建設(shè)指標和用地需求，說明了教育用地的供地政策和稅收優(yōu)惠，從解決教育用地實務疑難問題入手，闡述了作者對土地估價規(guī)程中各種方法應用于教育用地評估的適用性和實務疑難解決辦法，最后提出在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，如何破解特殊用地評估難題的思考。

關(guān)鍵詞：教育用地  估價實務 特殊用地價

一、前言

1986年4月我國頒布了《義務教育法》。這是我國首次把免費的義務教育用法律的形式固定下來。陸續(xù)頒布施行的《教育法》、《教師法》、《高等教育法》等等均對教育發(fā)展起到了積極推進作用，為實施科教興國戰(zhàn)略,促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)保駕護航。

當前在積極推進城市化進程中，涉及許多老舊校舍的拆遷與征收。同時我國人口結(jié)構(gòu)的老齡化現(xiàn)象嚴重，青年一代中迫于經(jīng)濟壓力，出現(xiàn)少子化、丁克家庭等新問題，部分地區(qū)學校由于生源不足，出現(xiàn)合并或者轉(zhuǎn)產(chǎn)，需要對不動產(chǎn)市場價值作價評估。集體土地入市后，進城務工人員的子女教育，也需要政府出讓土地的地價評估。這些問題均對教育用地的供地政策與評估方法提出嚴峻挑戰(zhàn)，筆者嘗試從供地政策和評估方法兩方面，破解教育用地的估價實務難點。

二、教育用地的定義及教育產(chǎn)業(yè)分類

(一)土地分類中的教育用地定義及解釋

我國城市規(guī)劃部門在“七五”期間即對城市用地分類標準進行了大量的研究工作，編制了《城市用地分類與標準》規(guī)范，并于1990年7月2日發(fā)布《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GBJ 137-90,建設(shè)部(90)建標字第322號)。其中C6公共設(shè)施用地大類下列示有教育科研設(shè)計用地、高等學校用地、中等專業(yè)學校用地、成人與業(yè)余學校用地、特殊學校用地以及科研設(shè)計用地等，同時對服務于居民小區(qū)的如托兒所、幼兒園、小學、中學等教育用地，劃歸R居住用地大類下。

隨著改革開放和社會經(jīng)濟水平的提高，國家標準化管理委員會于2007年8月10日發(fā)布了《土地利用現(xiàn)狀分類》(GBT21010-2007)，其中在08公共管理與公共服務用地下列示083科教用地，指用于各類教育、獨立的科研、勘測、設(shè)計、技術(shù)推廣、科普等的用地。

由于科技的發(fā)展與社會的進步，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院會同上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院、北京大學城市與區(qū)域規(guī)劃系以及北京市、浙江省、遼寧、四川省等省市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院等單位，共同起草并修訂了《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，于2010年12月24日以“住建部第880號公告”的形式發(fā)布，并于2012年1月1日正式施行。其中教育科研用地歸屬于公共管理與公共服務用地大類下，具體包括高等院校用地、中等專業(yè)學校用地、中小學用地、特殊教育用地以及科研用地；另外在居住用地大類下，各級居住用地均不包括中小學用地。

(二)目前各類教育產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)

根據(jù)教育對象的不同，教育產(chǎn)業(yè)科分為胎教、幼兒教育、初等教育、中等及高等教育、研究生教育、職業(yè)教育、特殊教育等不同類型，各種教育類型均有相應的部門、省市法規(guī)等規(guī)定其用地規(guī)模及建筑類型要求。如《江蘇省教育系統(tǒng)建設(shè)用地指標》中對于高等教育建設(shè)用地指標要求如下：

表1  江蘇省高等教育用地指標

根據(jù)教育手段的不同，還可分為遠程教育、函授教育、全日制教育等不同類別，個別類別均可依托有條件的不動產(chǎn)進行教育事業(yè)的運營。2014年，國務院取消和下放“利用互聯(lián)網(wǎng)實施遠程高等學歷教育的教育網(wǎng)校審批”，這是自1999年我國開展現(xiàn)代遠程教育試點15年來，政府層面對如何發(fā)展遠程教育的一次重大政策調(diào)整。

三、用地需求、供地政策及稅收優(yōu)惠

(一)教育部門用地政策

根據(jù)《教育部關(guān)于印發(fā)<普通高等學?；巨k學條件指標(試行)>的通知》(教發(fā)[2004]2號，2004年2月6日)中相關(guān)規(guī)定，綜合類、工、農(nóng)、林、醫(yī)學院校及體育、藝術(shù)類院校等普通高等學校，生均占地面積在54平方米至88平米。同年8月22日，教育部辦公廳印發(fā)《普通高等學校體育場館設(shè)施、器材配備目錄的通知》(教體藝廳[2004] 6 號)，其中對普通高等學校體育場地基本要求進行了具體規(guī)定，如田徑場地基本要求為400米跑道標準田徑場占地面積為172.60米×91.52米=15796平方米，籃球場地基本要求為場地凈面積為28米×15米=420平方米，場地占地面積為32米×19米=608平方米。

而后教育部于2006年9月28日印發(fā)《普通本科學校設(shè)置暫行規(guī)定》(教發(fā)[2006]18號)，其中首先劃分了學院與大學的區(qū)別：稱為學院的，全日制在校生規(guī)模應在5000人以上；稱為大學的，全日制在校生規(guī)模應在8000人以上，在校研究生數(shù)不低于全日制在校生總數(shù)的5%。然后該通知對于基礎(chǔ)建設(shè)有如下標準：普通本科學校生均占地面積應達到60平方米以上；學院建校初期的校園占地面積應達到500畝以上。普通本科學校的生均校舍建筑面積應達到30平方米以上；稱為學院的學校，建校初期其總建筑面積應不低于15萬平方米；普通本科學校的生均教學科研行政用房面積，理、工、農(nóng)、醫(yī)類應不低于20萬平方米，人文、社科、管理類應不低于15萬平方米，體育、藝術(shù)類應不低于30萬平方米。

(二)土地部門供地政策

2012年6月18日，教育部發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導民間資金進入教育領(lǐng)域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》(教發(fā)〔2012〕10號)，此后各地陸續(xù)出臺相關(guān)規(guī)定，對本轄區(qū)的教育用地的供地政策提出各種優(yōu)惠條件。如義烏市陸續(xù)出臺《關(guān)于促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》(義政發(fā)〔2013〕90號)、《民辦學校項目招選辦法》(義政辦發(fā)〔2014〕655號)以及《落實民辦學校土地優(yōu)惠政策實施辦法》(義政辦發(fā)(2014)65號)，指出國土部門每年在安排教育用地指標時，要統(tǒng)籌安排民辦學校建設(shè)用地，重點保障引進的優(yōu)質(zhì)民辦教育用地需求；學校所需用地鼓勵通過有償方式獲得，也可以通過行政劃撥方式供給。東莞市出臺了《關(guān)于進一步扶持民辦教育發(fā)展的若干意見》，民辦學校在建設(shè)用地、減免稅費、水電雜費方面將享受與公辦學校同等的待遇；新建、擴建民辦學校必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，其用地可按照公益事業(yè)優(yōu)先安排，按公共設(shè)施辦理用地手續(xù)，以協(xié)議出讓供地，教育用地不得用于其他用途。

(三)稅收優(yōu)惠

教育事業(yè)事關(guān)國家法制基礎(chǔ)及社會穩(wěn)定，我國在教育事業(yè)上一直施行多種措施減免稅費。如2005年8月20日以第488號國務院令頒布施行的《國務院關(guān)于修改〈征收教育費附加的暫行規(guī)定〉的決定》，以及2013年6月29日以第五號主席令頒布修改施行的《民辦教育促進法》等法規(guī)規(guī)定，對于符合稅收優(yōu)惠的民辦學校，可依法向稅務機關(guān)申請享受營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅收減免；民辦學校的供電、供水、供氣、排污、通訊等享受與公辦學校同等待遇；屬于《耕地占用稅暫行條例》和《耕地占用稅暫行條例實施細則》規(guī)定范圍內(nèi)的學校、幼兒園免交耕地占用稅。蘇州市政府第35次常務會議審議通過的《關(guān)于加快全市民辦教育發(fā)展意見》，也明確提出非營利性民辦學校享受公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策，其符合條件的收入免征營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，其名下自用的土地、房屋免征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，符合條件的民辦學校承受土地、房屋權(quán)屬用于教學的免征契稅。

四、教育用地的評估方法

由于教育用地歸屬于公共管理與公共服務用地大類下，《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》(GB/T18508－2014)中關(guān)于該大類用地的影響因素說明為參照商服用地影響因素分析，并說明除遵循一般估價原則外，還應考慮“發(fā)現(xiàn)并模擬市場價格的原則”、“區(qū)分市場定價與政策優(yōu)惠的原則”以及“區(qū)分效用為主兼顧用途差異的原則”。在方法選用上，規(guī)程說明“宜選市場比較法”、“酌情選用成本逼近法與公示地價系數(shù)”以及“慎用收益還原法與剩余法”。筆者分別說明各方法的適用性與實務操作的疑難解決辦法。

(一)公示地價系數(shù)修正法

根據(jù)北京2014版基準地價，科教用地屬于辦公用地類別的二級分類，用途修正系數(shù)為0.9，而根據(jù)各級別平均熟地價測算，辦公地價相當于商業(yè)地價的97%-99%，也即是科教用地地價相當于商業(yè)地價的0.89左右。

根據(jù)上海2013版基準地價，文體、教育用地可參照辦公用途地價修正，用途修正系數(shù)為0.8且不得低于同級別辦公基準地價的60%，而根據(jù)上?；鶞实貎r表，辦公用地在一二級之內(nèi)相當于商業(yè)地價的62%-67%，但是在其他級別均超過商業(yè)基準地價，故無法簡單得出教育用地相當于商業(yè)地價的百分比或用途修正系數(shù)。

根據(jù)錦州市基準地價修正體系(錦政辦發(fā)(2013)23號)，科教用地分為兩類，公益性質(zhì)參照住宅用地，非公益性質(zhì)參照商業(yè)用地。根據(jù)佛山市南海區(qū)基準地價(南府(2012)3號)，科教用地適用基準地價類型為住宅用地。根據(jù)?？谑谢鶞实貎r(海府(2014)20號)，科教用地使用工況倉儲用地地價類型，用途修正系數(shù)分為政府投資的用途修正系數(shù)為110%、非政府投資的用途修正系數(shù)為125%。根據(jù)廈門基準地價(廈府(2014)164號)，教育用地分為盈利性與非盈利性，非盈利性教育用地的供地方式為行政劃撥，利性教育用地的出讓價格按照不低于同級別商服用地基準地價的50%進行評估確定。根據(jù)武漢武漢基準地價(武政(2015)49號)，科教用地參照商務辦公用地地價，修正系數(shù)為0.6。

綜上所述，可以看出各地基準地價編制機構(gòu)，對于教育用地到底歸類于哪種用地并沒有一個全國統(tǒng)一的標準。這一方面是囿于土地用途分類的“商住工”三大類的理論局限性，客觀上，也受限于搜集教育用地經(jīng)濟資料來源稀少、編制單獨類別基準地價性價比低等現(xiàn)實困難。筆者認為，可從教育用地的地價影響因素著手，既需考慮區(qū)域內(nèi)小區(qū)集聚程度、人口數(shù)量與家庭規(guī)模、道路通達度、環(huán)境影響等一般影響因素，也需考慮未來城市規(guī)劃與布局、不同類別用地配比平衡、城市招商引資及城鎮(zhèn)化影響下的人口政策等非實體因素影響，綜合參考當?shù)刈≌玫鼗蛘呱虡I(yè)用地基準地價，并進行二級用途修正。

(二)市場比較法

查詢中國國土資源部以及土地市場網(wǎng)的土地交易結(jié)果公告，教育用地多為劃撥供地方式，部分區(qū)縣有極少出讓案例，出讓年限均參考綜合用地，設(shè)定為50年，價格起伏波動較大，邊遠山區(qū)地價僅為當?shù)卣鬟w價格或工業(yè)最低出讓價，廣州、深圳等沿海經(jīng)濟發(fā)達、人口稠密地區(qū)，地價又接近商業(yè)地價水平。筆者分析后認為，部分教育用地除滿足區(qū)域內(nèi)適齡人口的基礎(chǔ)教育需求，還承擔著進城務工人員子女的教育需要，在市場化管理的運營理念下，諸如擇校費、贊助費等巧立名目的非教育性收入已經(jīng)占據(jù)教育產(chǎn)業(yè)的大頭，故在市場比較法案例極其稀少的地區(qū)，可酌情選用其他方法測算教育用地地價。

(三)收益還原法與剩余法

從剩余法或者收益還原法的理論基礎(chǔ)來說，用預期收益或者現(xiàn)實資產(chǎn)價值，扣減房屋成本或物業(yè)運營成本、經(jīng)營者合理利潤即為土地價值。但是根據(jù)資源配置原理，土地在開發(fā)建設(shè)過程中有利潤，房屋在工程造價及物業(yè)運營中也有利潤，教育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者的勞動力、智慧貢獻及社會關(guān)系資源也會產(chǎn)生價值，這才是不動產(chǎn)價值的有機組成部分，單純的扣減各項支出或費用，并一定適用全資源整合狀態(tài)下的不動產(chǎn)價值。

從估價技術(shù)報告和操作實務來看，多數(shù)機構(gòu)能夠按照預期收益原則，搜集同一供需圈內(nèi)不同規(guī)模、檔次的各種教育類不動產(chǎn)的運營收入、運營成本以及合理運營利潤來測算。但由于教育用地屬于特殊用地，在按照盈利性產(chǎn)業(yè)測算經(jīng)濟效益的同時，也要考慮其承擔的社會效益，適當壓低其土地取得成本，以便土地管理部門進行招標、拍賣、掛牌或者協(xié)議出讓時，能夠有足夠的價格吸引力和競爭力，為區(qū)域內(nèi)吸引其他投資產(chǎn)生光暈效應。

(四)成本逼近法

根據(jù)規(guī)程內(nèi)容，成本逼近法適用新開發(fā)土地或者土地市場欠發(fā)育、少有交易的地區(qū)或類型的土地價格評估，教育用地即符合“少有交易的類型”。但由于教育用地一般需要建設(shè)在人口稠密地區(qū)，以保證人口數(shù)量、家庭規(guī)模和生源等必備條件，故成本逼近法的測算結(jié)果無法滿足出讓方要求或征遷時產(chǎn)權(quán)所有人的權(quán)益。并且由于城市建設(shè)的效用外溢影響，單純的依靠農(nóng)業(yè)征地或者取得費用來測算城市建成區(qū)內(nèi)的熟地價格，也并非理想的解決手段。筆者認為，成本逼近法在測算教育用地的實務中，務必嚴格按照各項法規(guī)操作，積極搜尋當?shù)亟逃块T的各項法規(guī)及政府招商引資政策，綜合國土管理部門的優(yōu)惠條件，模擬教育產(chǎn)業(yè)的開發(fā)過程，滿足規(guī)程要求的“發(fā)現(xiàn)并模擬市場價格的原則”和“區(qū)分市場定價與政策優(yōu)惠的原則”，以達到滿足規(guī)程要求和規(guī)避執(zhí)業(yè)風險的目的。

五、結(jié)語

由于大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等新技術(shù)、新思維的侵入，部分估價人員及機構(gòu)過于依賴網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)開放時代所帶來的便利，導致對特殊用地理論思考和實務操作缺乏投入與研究。筆者根據(jù)多個省市基準地價以及綜合多部法律法規(guī)，對教育用地的供地政策與評估方法進行淺析，希望估價人員和機構(gòu)在搭建大數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的估價平臺下，可以適當用系統(tǒng)測算重復性、普遍性不動產(chǎn)評估業(yè)務，但對于特殊用地項目，還需要集思廣益的開創(chuàng)性思維和有理有據(jù)的探索實干精神，為不動產(chǎn)評估行業(yè)增添中國特色的評估理論與實務指引。  

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