12月25日，全國人大常委會(huì)審議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決議》）?！稕Q議》草案于2016年12月19日交全國人大常委會(huì)討論，不到一周即火速通過正式實(shí)施。這份決議涉及對《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《檢察官法》、《檢察院組織法》、《政府組織法》五部法律的相關(guān)條文的調(diào)整或暫停適用，涉及國家監(jiān)察體系的重構(gòu)、檢察院機(jī)構(gòu)改革、刑事案件偵查權(quán)的再分配、職務(wù)犯罪強(qiáng)制措施的增補(bǔ)等諸多方面。

      《決議》指出，各級監(jiān)察委員會(huì)在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)時(shí)，可采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。其中特別引人注目的是留置措施，筆者根據(jù)公開資料，結(jié)合多年辦案經(jīng)驗(yàn)，對留置措施做簡要解讀，僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。

        監(jiān)察委員會(huì)將從檢察機(jī)關(guān)手中接過職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。《決議》指出，試點(diǎn)地區(qū)《刑事訴訟法》第二編第二章第十一節(jié)（檢察院對直接受理案件的偵查）暫停適用。相應(yīng)的，該節(jié)中有關(guān)自偵案件（主要是職務(wù)犯罪案件）拘留、逮捕的條款也被暫停適用。取代自偵案件中拘留、逮捕這兩項(xiàng)刑事強(qiáng)制措施的就是留置措施。

        檢察機(jī)關(guān)對于自偵案件犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕，必須先對嫌疑人進(jìn)行刑事立案。采取留置措施，是否也需要先對嫌疑人進(jìn)行刑事立案？

        從《決議》的行文來看，刑事立案不是留置的前提。監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)是對公職人員進(jìn)行“監(jiān)督、調(diào)查、處置”，留置是履行上述職責(zé)時(shí)可采取的措施?！罢{(diào)查”一詞的含義顯然比“偵查”更廣，內(nèi)容上不僅包含檢察機(jī)關(guān)原有的自偵案件的偵查，也包含對自偵案件刑事立案前的初查，還包含行政檢查、紀(jì)律調(diào)查等。調(diào)查過程中，均可采取留置措施，因此，留置措施不以刑事立案為前提。

        此外，《決議》還指出，監(jiān)察委員會(huì)對“職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”行為進(jìn)行調(diào)查，對涉嫌“職務(wù)犯罪”的提起公訴。并非所有的職務(wù)違法行為都將被苛以刑事責(zé)任，都要被刑事立案偵查，故《決議》區(qū)分了職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，由此也可見，留置措施不以刑事立案為前提。

        以往，檢察機(jī)關(guān)對自偵案件立案前，通常先由紀(jì)委對嫌疑人進(jìn)行雙規(guī)。相對于逮捕，雙規(guī)程序更為簡單，證據(jù)要求更低，但兩者的期限和人身自由限制程度均相當(dāng)。未經(jīng)法定刑事程序長時(shí)間限制人身自由，這是雙規(guī)被詬病違反法治精神的主因。

        留置是否會(huì)取代雙規(guī)？理論上說，監(jiān)察委員會(huì)只合并政府監(jiān)察局和檢察機(jī)關(guān)自偵部門，而有雙規(guī)權(quán)的紀(jì)委屬黨委部門，并未被監(jiān)察委員會(huì)合并，賦予紀(jì)委雙規(guī)權(quán)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（以下簡稱《紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作條例》）也未被暫停適用。因此，理論上雙規(guī)并未被廢止，仍可適用。

        但在今后實(shí)踐中，相信雙規(guī)會(huì)被逐漸減少乃至停止適用，因?yàn)檫@符合法治精神的基本要求。留置措施的出臺(tái)一定程度上也是為了解決雙規(guī)的合法性問題。

      《行政監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件應(yīng)當(dāng)在六個(gè)月內(nèi)結(jié)案，最長不超過一年?！都o(jì)檢機(jī)關(guān)工作條例》規(guī)定案件調(diào)查時(shí)限（即雙規(guī)期限）最長三個(gè)月，經(jīng)批準(zhǔn)可延長?！缎淘V法》規(guī)定逮捕后的羈押期限可延長至七個(gè)月。參照上述規(guī)格，可考慮將留置的最長期限規(guī)定在三到七個(gè)月。

        在《決議》列舉的監(jiān)察委員會(huì)可采取的諸多措施中，留置是對人身自由限制最為嚴(yán)厲的措施，應(yīng)當(dāng)審慎制定適用程序。在現(xiàn)有刑事強(qiáng)制措施中，指定居所監(jiān)視居住、拘留、逮捕與留置最為相近，在制定留置適用程序時(shí)，可參考上述三者的程序。

        原檢察機(jī)關(guān)的自偵案件中，拘留由偵查機(jī)關(guān)自行決定，最長十七天；逮捕報(bào)上級檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門批準(zhǔn)，一般兩個(gè)月；指定居所監(jiān)視居住報(bào)上級檢察機(jī)關(guān)偵查部門批準(zhǔn)，最長六個(gè)月。參照上述規(guī)格，可將留置分短期留置與長期留置，短長期的分界標(biāo)準(zhǔn)可參考十七天這個(gè)最長拘留期限，短期留置由本級監(jiān)察委員會(huì)決定，長期留置報(bào)上級監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。事實(shí)上，紀(jì)委在采取雙規(guī)前，通常也會(huì)報(bào)上級紀(jì)委批準(zhǔn)。長期留置報(bào)上級監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)是應(yīng)有之義。

      《刑訴規(guī)則》規(guī)定，指定居所監(jiān)視居住每兩個(gè)月要做一次必要性審查；最高檢今年頒布的羈押必要性審查規(guī)定也指出，被逮捕的犯罪嫌疑人可申請羈押必要性審查。相應(yīng)的，長期留置也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要性審查。

        一般來說，雙規(guī)在廉政教育基地等專門場所實(shí)施，指定居所監(jiān)視居住長期租用賓館、旅店等場所實(shí)施；為雙規(guī)而設(shè)計(jì)的專門場所各方面條件均好于長期租用的賓館、旅店。刑事強(qiáng)制措施中，拘留和逮捕均在看守所實(shí)施。

        鑒于留置既可以用于調(diào)查違紀(jì)行為，又可以用于調(diào)查涉嫌犯罪的行為，留置場所設(shè)置在雙規(guī)場所或看守所均可。可考慮以刑事立案為界，立案前留置在雙規(guī)場所，立案后則一律送看守所執(zhí)行。

        從以往職務(wù)犯罪案件辦理流程來看，雙規(guī)期間被調(diào)查人尚不能委托律師，因此更談不上律師會(huì)見；拘留、逮捕期間，有條件地允許律師會(huì)見，因?yàn)橹卮筘澪圪V賂案件律師會(huì)見須經(jīng)辦案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，從保障人權(quán)、依法治國、預(yù)防冤假錯(cuò)案等角度考慮，自被調(diào)查人第一次被留置之日起，應(yīng)當(dāng)允許或有條件地允許律師會(huì)見。由于留置時(shí)被調(diào)查人并非一定已被刑事立案，故律師會(huì)見時(shí)的身份并非一定是刑事案件辯護(hù)人。

        不應(yīng)將被調(diào)查人被刑事立案作為允許律師會(huì)見的前提，因?yàn)檫@樣可能導(dǎo)致監(jiān)察委員會(huì)以遲遲不刑事立案為手段，變相阻礙律師會(huì)見被調(diào)查人。

        被判處有期徒刑或拘役的，監(jiān)視居住兩天可折抵刑期一天，拘留、逮捕一天可折抵刑期一天。從保障人權(quán)的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定留置一天可折抵有期徒刑或拘役一天。