食藥安全是根本的民生問(wèn)題。食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法能否有效銜接，是重拳打擊食藥犯罪、保障食藥安全的關(guān)鍵。目前食藥領(lǐng)域行刑銜接效果欠佳，本文從目前食藥行刑銜接的立法及實(shí)踐現(xiàn)狀入手，結(jié)合實(shí)際數(shù)據(jù)與案例，提出兩法銜接存在問(wèn)題及對(duì)策供大家參考。

“行刑銜接”的現(xiàn)狀

（一）行刑銜接立法現(xiàn)狀。

目前，我國(guó)《刑法》將食藥犯罪主要涵蓋在第二編第三章第一節(jié)生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣商品罪中。行政法主要涉及《食品安全法》、《藥品管理法》等。

程序上，《行政處罰法》、《刑法》、《食品安全法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等分別對(duì)兩法銜接的操作規(guī)程作出規(guī)定，為兩法銜接提供了法律依據(jù)。

（二）行刑銜接實(shí)踐現(xiàn)狀。

1. 陜西省2014年5月18日～2015年5月18日1年內(nèi)法院審理判刑的食藥案件，全省全年共23起，由食藥部門(mén)移交案件10起。

2. 西安市公安局食藥支隊(duì)自2014年6月成立以來(lái)，至2015年5月18日共受理的涉嫌食藥犯罪案件325起（食藥部門(mén)移交案件72起），立案23起，起訴3起，至今宣判的僅有兩起。

3. 公安蓮湖分局2014年5月18日～2015年5月18日受理的涉嫌食藥犯罪案件6件，立案3起，起訴兩起均尚未宣判，一起等待宣判，一起因缺少證據(jù)取保候?qū)?，后者為食藥部門(mén)移交案件。

通過(guò)上述數(shù)據(jù)可知，食藥部門(mén)移送的食藥犯罪案件結(jié)案率極低，且數(shù)量?jī)H占公安機(jī)關(guān)受理食藥犯罪案件總數(shù)的一小部分。

行刑銜接存在問(wèn)題及對(duì)策

（一）法律尚不完善。

    1. 立法理念不適應(yīng)。

刑法立法在規(guī)定食藥犯罪時(shí)，以涉案金額作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，影響案件移交。例如《刑法》第140條“生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪”規(guī)定，生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，銷(xiāo)售金額五萬(wàn)元以上的，才能進(jìn)入司法程序。但食品、藥品中摻雜、摻假，是存在主觀惡性和嚴(yán)重社會(huì)危害性的，行政機(jī)關(guān)受手段限制，往往影響貨值計(jì)算。在對(duì)食品藥品違法行為進(jìn)行犯罪認(rèn)定時(shí)，應(yīng)以違法行為是否威脅到人民身體健康作為標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)刑法對(duì)犯罪行為的良好規(guī)制。

    2. 立法實(shí)踐缺陷。

    一是法律規(guī)范籠統(tǒng)，各條款定義交叉、重合。如《刑法》第143條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患的……”；第一百四十四條規(guī)定：“在生產(chǎn)、銷(xiāo)售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷(xiāo)售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的……”那么，用農(nóng)藥敵百蟲(chóng)腌制肉制品導(dǎo)致該批肉制品不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)適用于刑法一百四十三還是一百四十四條，“兩高”《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也未明確，降低了銜接準(zhǔn)確性。建議“兩高”進(jìn)一步解釋此類(lèi)情形。

    二是兩法銜接部分指向不夠明確。如對(duì)于知道或應(yīng)當(dāng)知道是假劣藥品而為其提供運(yùn)輸、保管、倉(cāng)儲(chǔ)等便利條件的，藥品管理法第七十七條規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。建議可將行政發(fā)條設(shè)置如下：“構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》第*條規(guī)定追究刑事責(zé)任?！睂⑿姓ㄒ?guī)中虛的依附條款變成實(shí)引法律條文。

三是處罰結(jié)果銜接困難，罰款與罰金之間數(shù)額輕重不相適應(yīng)。罰款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰金的數(shù)額。《行政處罰法》第二十八條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。”建議對(duì)罰款和罰金數(shù)額進(jìn)行梳理和設(shè)定，建立符合輕重相適應(yīng)的銜接關(guān)系，刑事罰金下限不應(yīng)低于行政罰款上限。

 四是法律未明確司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)的移交程序，導(dǎo)致被司法機(jī)關(guān)撤回、不起訴、無(wú)罪宣判、免于刑事處罰的案件一旦司法環(huán)節(jié)終結(jié)，很少會(huì)被退回行政機(jī)關(guān)給予行政處理。建議，明確要求：檢察院做出不予起訴決定或法院給予無(wú)罪判決或免于刑事處罰的案件，但認(rèn)為有必要追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)移送行政機(jī)關(guān)處理。

（二）行政司法部門(mén)對(duì)接困難。

食藥警察隊(duì)伍是打擊食藥犯罪的關(guān)鍵。以西安市為例，2014年6月20日西安市公安局設(shè)立食品藥品犯罪偵查支隊(duì)，市食藥局稽查分局設(shè)立食藥警察辦公室，發(fā)現(xiàn)重大案源時(shí)，司法力量提前介入，行刑銜接順暢。但區(qū)縣公安編制和人員未落實(shí)到位，成為基層食藥部門(mén)涉嫌食藥犯罪案件的移交工作及食藥犯罪案件成功偵破的一大阻力。

筆者建議：一是區(qū)縣公安機(jī)關(guān)設(shè)置專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)食藥刑事案件的偵辦工作，可在同級(jí)食藥監(jiān)部門(mén)設(shè)置辦公室，或與同級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)同址辦公。二是建立案件查辦的雙向協(xié)作制度，即行政機(jī)關(guān)在案件查辦過(guò)程中遇到涉嫌犯罪的標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)應(yīng)給與協(xié)助。對(duì)于公安機(jī)關(guān)在食藥犯罪案件偵查過(guò)程中提出的產(chǎn)品檢驗(yàn)、鑒定等方面要求，食藥部門(mén)也應(yīng)給予協(xié)助。三是組織行刑銜接聯(lián)席會(huì)議，即行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)定期或不定期的召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，三方就對(duì)法律的理解，及近期移交案件的情況進(jìn)行溝通，以便統(tǒng)一移交標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)法辦案效率。

   （三）行政執(zhí)法人員素質(zhì)欠缺。

1. 行政執(zhí)法人員對(duì)兩法認(rèn)識(shí)不足，移交意識(shí)薄弱。

執(zhí)法人員對(duì)法律掌握不深，對(duì)是否需要移交把握不準(zhǔn)。甚至部分人員考慮部門(mén)利益，以行政處罰代替刑罰，人為擴(kuò)張了行政處罰權(quán)。

筆者建議：一是定期組織學(xué)習(xí)法律條文，準(zhǔn)確掌握涉嫌犯罪案件的移交流程；二是建立涉嫌犯罪案件移送程序和工作機(jī)制；三是建立行政、公安、檢察機(jī)關(guān)之間的信息共享機(jī)制，即行政機(jī)關(guān)的檢查及立案情況，定期向公安及檢察機(jī)關(guān)公布，公安機(jī)關(guān)可以主動(dòng)從行政違法案件中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案源，檢察機(jī)關(guān)則可以對(duì)行政及公安機(jī)關(guān)立案情況進(jìn)行主動(dòng)地了解，發(fā)揮監(jiān)督作用。

2. 行政執(zhí)法人員法律知識(shí)欠缺，影響違法事實(shí)認(rèn)定和案件移交。行政執(zhí)法人員對(duì)刑事犯罪案件證據(jù)把握不到位，忽略一些重要證據(jù)的保全，或是收集的證據(jù)材料不符合刑事證據(jù)的要求，導(dǎo)致移交不暢。行政執(zhí)法人員忽略對(duì)犯罪故意的認(rèn)定導(dǎo)致移交不暢。案發(fā)后犯罪嫌疑人往往拒絕承認(rèn)犯罪故意，引起難以移交。

建議要組織食藥執(zhí)法人員學(xué)習(xí)法律，準(zhǔn)確掌握犯罪的刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)和犯罪構(gòu)成要件，增強(qiáng)證據(jù)的收集和主觀故意的認(rèn)定意識(shí)。

同時(shí)建立大案、要案公安機(jī)關(guān)提前介入制度，在行政機(jī)關(guān)接到舉報(bào)或得到線(xiàn)索，違法行為涉嫌犯罪時(shí)，直接啟動(dòng)該制度，與公安機(jī)關(guān)共同到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查取證，以利于犯罪案件的取證和偵破。

綜上，本文從基層的視角，結(jié)合實(shí)際工作中的數(shù)據(jù)和案例，對(duì)目前基層食藥領(lǐng)域行刑銜接工作存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理和分析，提出對(duì)策建議，希望能夠?qū)κ乘庮I(lǐng)域行刑銜接工作的完善有所促進(jìn)。