文｜光明日?qǐng)?bào)

去年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），首次將文化領(lǐng)域納入PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式的推廣范圍，并對(duì)各類資本參與PPP模式做出了清晰的指引。在第二批政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目中，文化類項(xiàng)目共16個(gè)，總投資超過300億元。目前，第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)工作已經(jīng)完成，并將在近日公布項(xiàng)目清單。

財(cái)政部門正式向文化系統(tǒng)征集PPP項(xiàng)目是一個(gè)重要信號(hào)，社會(huì)資本參與到文化領(lǐng)域，將為文化產(chǎn)業(yè)帶來哪些變化？

文化領(lǐng)域的投融資創(chuàng)新嘗試

在河南洛陽，洛陽古城保護(hù)與整治項(xiàng)目在入選PPP模式開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目后獲得了85億元的總投資，由洛陽市政府與上海升龍投資集團(tuán)有限公司合作。該項(xiàng)目也是洛陽最大的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，建成后將成為以明清建筑風(fēng)格為基調(diào)，集文化展示、文化創(chuàng)意、文化商業(yè)于一體的文化示范區(qū)。

可以看出，通過政府與社會(huì)資本合作的方式，洛陽古城保護(hù)項(xiàng)目在文化旅游、文化遺產(chǎn)保護(hù)、城鎮(zhèn)化建設(shè)上有機(jī)結(jié)合起來，是一次創(chuàng)新嘗試。在第二批文化類PPP示范項(xiàng)目中，不少類似的項(xiàng)目十分亮眼，包括旅游項(xiàng)目，如廣西的姑婆山旅游區(qū)游客集散中心；文化保護(hù)項(xiàng)目，如云南的澄江化石地博物館和石屏縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承館；園區(qū)及文化設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如河南洛陽的欒川縣鳳凰廣場(chǎng)，河北的唐山世界園藝博覽會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施及配套等。

“目前來看，文化旅游類項(xiàng)目對(duì)此模式應(yīng)用得較多，由于其可預(yù)見的商業(yè)回報(bào)和文化公益雙重性質(zhì)，對(duì)資本吸引力更強(qiáng)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)文化經(jīng)濟(jì)研究院院長魏鵬舉指出，在文化場(chǎng)館、文化設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域目前也有不少嘗試，其后期運(yùn)營過程中社會(huì)化和市場(chǎng)化程度較高，在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)也帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

長期以來，文化領(lǐng)域特別是公共文化的產(chǎn)品和服務(wù)主要依靠政府投入，民間資本的引入是政府投入方式的創(chuàng)新。

今年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，首次將文化領(lǐng)域作為PPP模式的推廣范圍，并對(duì)各類資本參與PPP模式做出了清晰的指引。

這些文化類項(xiàng)目納入財(cái)政部示范項(xiàng)目時(shí)間不長，但實(shí)際上PPP模式在文化領(lǐng)域的嘗試和探索一直在進(jìn)行，如劇院、圖書館、博物館委托企業(yè)運(yùn)營管理的方式。例如無錫新區(qū)圖書館，把空間規(guī)劃、技術(shù)支持、運(yùn)行管理委托給臺(tái)灣的艾迪訊公司，創(chuàng)新了公共圖書館的服務(wù)管理模式，作為政府購買公共服務(wù)的案例得到社會(huì)各界的認(rèn)可。

此外，政府按績效進(jìn)行補(bǔ)貼的方式可提高運(yùn)營效率。如委托運(yùn)營的保利劇院，已在全國形成規(guī)模效應(yīng)，部分劇場(chǎng)根據(jù)國家級(jí)、省市級(jí)演出場(chǎng)次給予相應(yīng)資金補(bǔ)貼。

文化項(xiàng)目管理運(yùn)營更高效

專家指出，對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目來說，其融資困境和發(fā)展瓶頸主要是初期資金不足，或有資金但在運(yùn)作方面存在困難，面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)。而PPP工程是企業(yè)與政府共同用力，相互信任支持，通過政府支持幫助文化產(chǎn)業(yè)利用社會(huì)資源，將政府的高信用優(yōu)勢(shì)與社會(huì)資本、民營資本管理運(yùn)行的高效率結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源的市場(chǎng)配置，降低民營企業(yè)的融資成本，提高文化項(xiàng)目的效率。鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本投入文化領(lǐng)域，加強(qiáng)了公共文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的融合。

顯而易見，PPP模式可以直接緩解當(dāng)下的文化產(chǎn)業(yè)融資難題。對(duì)于具有公益性質(zhì)和經(jīng)營性質(zhì)的文化公共設(shè)施，資本市場(chǎng)已成為文化企業(yè)的重要融資渠道。

政府單一的行政規(guī)劃的文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)，對(duì)后期運(yùn)營效益考慮不足，容易在后期形成負(fù)債。而引入社會(huì)資本，加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制，避免政府部門文化資金來源單一、使用方式落后、效率不高的問題，可以提高文化產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，同時(shí)注重社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益共贏。一些行政類文化設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，雖然注重公益性，但使用效率不高，有一些甚至已經(jīng)閑置，這并非好的模式，還需要真正走向市場(chǎng)，釋放市場(chǎng)活力。

PPP模式有助于推動(dòng)政府職能從“國家管理”向“國家治理”轉(zhuǎn)變。具體到文化領(lǐng)域，有助于提升政府文化治理能力，拓寬文化領(lǐng)域的投融資渠道，促進(jìn)文化部門、文化系統(tǒng)融入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。

通過制度完善增強(qiáng)社會(huì)資本信心

PPP模式一般用于重資本投資項(xiàng)目，回報(bào)周期長，對(duì)企業(yè)來說具有一定風(fēng)險(xiǎn)，這成為社會(huì)資本進(jìn)入的一大阻礙。目前看來，有一些項(xiàng)目因前期評(píng)估分析不到位等原因流標(biāo)，或在運(yùn)營多年難以收回成本，同樣值得關(guān)注。

專家認(rèn)為，有些純公益類項(xiàng)目并不適合采用PPP模式，因?yàn)樯鐣?huì)資金對(duì)于某些公共文化設(shè)施的盈利能力信心不足。相比其他可獲得固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，文化類項(xiàng)目的收益預(yù)期評(píng)估會(huì)更難，因?yàn)槲磥淼氖找娓哂胁淮_定性，對(duì)社會(huì)資本吸引力相對(duì)不高。

社會(huì)資本還會(huì)擔(dān)心與政府契約的穩(wěn)定性問題，一些地方政府的政策不穩(wěn)定往往給社會(huì)資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的積極性帶來負(fù)面影響。

因此，各級(jí)文化主管部門應(yīng)客觀分析公共文化設(shè)施是否具備采用PPP模式的基本條件，根據(jù)每個(gè)公共文化設(shè)施項(xiàng)目的自身特點(diǎn)，結(jié)合具體情況加以分析。這需要在立項(xiàng)時(shí)就做好評(píng)估，政府需要在項(xiàng)目中保障好一“頭”和一“尾”，一方面政府作為項(xiàng)目發(fā)起方，初期可參與小部分投資作為項(xiàng)目啟動(dòng)資金支持；另一方面后期根據(jù)運(yùn)營成果給予相應(yīng)補(bǔ)貼，購買服務(wù)。

魏鵬舉認(rèn)為，在政策和法律保障上，要合理規(guī)劃，讓項(xiàng)目更具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。在充分利用PPP模式做好前期基礎(chǔ)性投入的同時(shí)，還要保證后期社會(huì)資本有一個(gè)穩(wěn)定的收益來源，有效縮短社會(huì)資本的投資回收周期，通過制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)民企進(jìn)入公共文化產(chǎn)業(yè)的信心。

實(shí)際上，投資周期的延長將把項(xiàng)目經(jīng)營的短期風(fēng)險(xiǎn)“熨平”，變短期逐利為長期獲利。從項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估到契約簽訂和事中事后監(jiān)管，都應(yīng)納入法制化軌道，以公眾受益為原則，才能真正提高公共文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的效率。

《意見》指出，規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施，提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。這都為文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營指明了方向。

鏈接：文化產(chǎn)業(yè)PPP模式政策一覽

2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，文化領(lǐng)域首次被納入其中，在第二批政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目中11個(gè)文化項(xiàng)目被納入，總投資規(guī)模超1000億元。

2015年底，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》，規(guī)定自2016年起按照投資規(guī)模對(duì)納入政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。其中，投資規(guī)模3億元以下的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)500萬元，10億元以上（含10億元）的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)800萬元。以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金將從中央財(cái)政普惠金融專項(xiàng)資金中列支。

2016年6月，財(cái)政部聯(lián)合文化部等二十部委印發(fā)了《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》。文化部門首次作為工作的推動(dòng)部門，出現(xiàn)在國家PPP戰(zhàn)略實(shí)施的文件中。通知提出，申報(bào)示范項(xiàng)目應(yīng)具備相應(yīng)基本條件：一是項(xiàng)目屬于能源、交通運(yùn)輸、市政公用、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等適宜采用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域。二是納入城市總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃，新建項(xiàng)目應(yīng)已按規(guī)定程序做好立項(xiàng)、可行性論證等項(xiàng)目前期工作。三是合作期限原則上不低于10年。四是對(duì)采用建設(shè)—移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，將不予受理。

2016年6月27日，為推動(dòng)文化領(lǐng)域積極申報(bào)PPP示范項(xiàng)目，文化部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好第三批政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的補(bǔ)充通知》（簡稱《補(bǔ)充通知》），提出投資規(guī)模3億元以下的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)500萬元，10億元以上（含10億元）的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)800萬元。此外，對(duì)符合條件、規(guī)范實(shí)施的轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目，財(cái)政部將在擇優(yōu)評(píng)選后，按照項(xiàng)目轉(zhuǎn)型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎(jiǎng)勵(lì)。