退功臣進文吏。光武帝死后，漢明帝追思前朝元勛，命人把鄧禹、吳漢、賈復(fù)等追隨光武帝劉秀南征北戰(zhàn)、為東漢王朝的創(chuàng)建立下赫赫戰(zhàn)功的二十八位將帥的肖像繪在南宮云臺，隨時瞻仰。這就是流傳后世的“云臺二十八將”，又稱“中興二十八將”。后人附會，說他們是天上的二十八宿下凡。

如何安置開國功臣，是每一個新興王朝都必須面臨的問題。

二百年前，漢高祖劉邦建立西漢之初，蕭何、曹參、陳平等草莽元勛出將入相，布列朝堂，演繹了一段“布衣卿相”共掌天下的歷史大戲，但同時也因誅除韓信、彭越、英布等有功將帥而留下了殺功臣的惡評。

光武帝采取了截然不同的做法。重量級的開國元勛，得到了高爵、厚賞，還有特進、朝請之類的榮譽性特權(quán)。但是除鄧禹、李通、賈復(fù)三人可以參議國家大事之外，其他人基本上退出了國家權(quán)力中樞，不再參與國家管理。對于這樣的處置，元勛們是否甘心，我們不得而知。史書上說，功臣“皆保其福祿，無誅譴者”。

在中國歷史上，前有漢高祖劉邦，后有明太祖朱元璋，都因誅殺功臣而受到后世詬病。能夠像光武帝這樣優(yōu)容功臣而君臣相安者，大概只有宋太祖趙匡胤了。故王夫之贊嘆說，“三代以下，君臣交盡其美，唯東漢為盛”。

建武十五年（39 年）冬，朔風(fēng)凜冽，一派肅殺景象。洛陽南宮司馬門外，上千名儒生跪伏在冰冷的地上，哀求朝廷對有罪在身的大司徒歐陽歙從輕發(fā)落。有人竟然剃掉了須發(fā)，愿意代為受過。但是，一向?qū)θ鍖W(xué)之士優(yōu)容有加的光武皇帝，這次卻是冷若冰霜。他不顧眾人的求情，拒絕赦免大司徒。不久，歐陽歙死在獄中。

歐陽歙，字正思，既是權(quán)勢顯赫的朝廷三公，又是世代傳授《尚書》、弟子遍天下的著名學(xué)者。八世博士，學(xué)為儒宗，在當時稱得上是“國寶級”的儒學(xué)大師。他曾經(jīng)擔(dān)任汝南郡太守，沒有很好地執(zhí)行朝廷的“度田”政策，還暗中貪贓千余萬。升為大司徒之后，東窗事發(fā)，被繩之以法，官位和輿論都沒能挽救歐陽歙的性命。

“退功臣而進文吏”，是光武朝最核心的人事政策?！巴斯Τ肌保梢员Ｗo功臣，更有助于杜絕權(quán)臣?！斑M文吏”，便于把優(yōu)秀人才吸引到官僚隊伍中，更便于皇帝總攬權(quán)綱，統(tǒng)御臣工。擴大和維護專制皇權(quán)，才是這個政策的核心價值所在。

中國社會科學(xué)院歷史研究所研究員鄔文玲分析：“退功臣而進文吏”是光武皇帝為調(diào)整國家統(tǒng)治權(quán)力結(jié)構(gòu)、強化皇權(quán)而采取的一項重要的措施。所謂的“退功臣”就是解除功臣的權(quán)力，尤其是他們的兵權(quán)，降低他們的政治地位；所謂的“進文吏”就是指進用懂得治國安民之術(shù)和封建典章制度的一些文人儒士，作為官僚機構(gòu)的中樞，任用他們擔(dān)任要職治理國家。光武帝通過這一項措施，最終實現(xiàn)了向文治的轉(zhuǎn)變，確立了一整套以文官為中心的體制，這是光武帝給后世留下的寶貴財富。

光武帝以“柔道”治國，卻以鐵腕治吏。無論是掌權(quán)的尚書，還是虛位的三公，一旦有過錯或者不合皇帝心意，往往會受到嚴懲。尚書官員經(jīng)常被拖到皇帝面前捶撲鞭打，毫無體面可言。朝廷選拔的臨民之官，也多為行政風(fēng)格苛嚴之人。史書上說，“光武承王莽之余，頗以嚴猛為政”。

春秋時期齊國的大政治家管仲曾說：“治官化民，其要在上?！币馑际钦f，管理官吏，教化民眾，關(guān)鍵在于君主。這是人治社會的鐵律。

光武帝善于御下，也比較注意約束權(quán)貴，以身作則。

據(jù)《后漢書》記載，洛陽令董宣，號稱“臥虎”，是有名的酷吏。他還有個綽號“強項令”，意即“硬脖子縣令”。湖陽公主的奴仆在光天化日之下行兇殺人，躲藏在公主府中，執(zhí)法官吏無法抓捕。有一天，該奴仆為公主駕車外出，被董宣抓獲，就地處死。湖陽公主惱羞成怒，向光武帝哭訴告狀。光武帝準備用杖刑處死董宣，董宣不服，申辯一番后以頭撞柱，頭破血流。光武帝不忍心殺他，讓他向公主叩頭道歉，董宣不肯。兩個侍從架著他，強摁他俯身，董宣兩手撐地，就是不肯叩頭。公主無可奈何。光武帝賜給董宣三十萬錢，獎勵他的剛直不阿行為。

《后漢書· 酷吏傳》中記載的董宣、樊曄、李章，都是光武帝時有名的酷吏。開國之初就任用酷吏，這樣的現(xiàn)象歷代少見。這些酷吏多數(shù)都能夠善始善終，同樣是罕見的事情。

光武帝剛猛治吏的政治風(fēng)格，一直延續(xù)到后來的明帝、章帝時期，前后數(shù)十年，開創(chuàng)了東漢歷史上最值得稱道的吏治清明時代。

度田事件。“度田”，是東漢初期最重要的國策之一。秦漢以來，地方政府每年都要向中央政府報告本地的田畝和人口數(shù)量，中央據(jù)此確定地方應(yīng)當承擔(dān)的賦稅和勞役數(shù)量。中央政府要想維護專制皇權(quán)與正常的社會秩序，有效地控制廣袤的國土，必須盡可能準確地掌握土地與人口方面的數(shù)字。

西漢中期以來，國家管理失序，土地兼并愈演愈烈，大量失去土地和財富的貧民賣身為奴，淪為地主豪強的附庸，或者成為流民，成為統(tǒng)治秩序的隱患。中央政府控制的賦稅和勞役來源越來越少，對國家的控制力越來越弱。西漢后期，有識之士已經(jīng)注意到了土地—人口失控這個可怕的現(xiàn)象和危險的趨勢，但遺憾的是，日薄西山的西漢政權(quán)沒能夠解決這個問題。繼之而起的新莽王朝，由于沒能找到對癥之藥，也迅速歸于失敗。對于新生的東漢政權(quán)來說，“度田”問題至關(guān)重要。如果不能解決“度田”不實的痼疾，就難免重蹈前朝的覆轍，更何談長治久安！

1989 年，在甘肅武威漢灘坡東漢墓中出土了兩枚木簡。木簡注明時間為建武十九年（43 年），正是大司徒歐陽歙事發(fā)下獄之后的第四個年頭。木簡記錄了度田制度，要求基層官吏在每年的五月核對土地數(shù)量，隱匿田地三畝以上，就要受到懲處。

大司徒歐陽歙是國家一等高官，又兼學(xué)界領(lǐng)袖，可謂學(xué)高望重。歐陽歙之死，是光武帝以鐵腕解決度田不實問題的強烈信號。光武帝本人及其核心統(tǒng)治階層多出自豪強之家，所以，東漢王朝在某種程度上可以說是一個“豪強政權(quán)”。當豪強勢力威脅到專制皇權(quán)和國家利益的時候，光武帝體現(xiàn)出了壯士斷腕的勇氣，決不姑息。除了大司徒歐陽歙，還有河南尹張伋等十多名郡守都因度田不實而被處死，被處刑和免職的郡縣級官員更是不計其數(shù)。

    中國社會科學(xué)院歷史研究所副研究員趙凱分析：度田是東漢前期最重要的基本國策之一，所謂度田就是丈量田地同時統(tǒng)計戶口，中央政府據(jù)此分配地方應(yīng)當承擔(dān)的賦稅和勞役，中央政府要想更加有效地維護專制皇權(quán)和統(tǒng)治秩序，要想更加有效地控制廣袤的國土，就必須盡可能準確地掌握土地和戶口方面的數(shù)字。

同西漢后期的“限田”和王莽時期的“井田”一樣，東漢政府的“度田”舉措，由于觸動了豪強勢力的利益，遭到強烈抵制。所不同的是，前者選擇了妥協(xié)或者放棄，光武帝選擇了堅持。失去了保護傘的地方豪強不肯讓渡既得利益，甚至發(fā)動叛亂，但最終都被平息。西漢中期以來困擾執(zhí)政者的土地兼并問題，至此終于得到了緩解。史書上說“度田”叛亂平定之后，“牛馬放牧，邑門不閉”，社會一派安寧景象。

中國社會科學(xué)院歷史研究所研究員鄔文玲分析：光武帝劉秀本人出身于豪族，他的核心統(tǒng)治成員也同樣出身于豪族，光武帝能夠建立東漢政權(quán)也主要是得到了南陽豪族和河北豪族的大力支持。那么東漢政權(quán)建立以后，不可避免地要滿足這些豪族的利益，并且形成了一些新貴而產(chǎn)生了新的豪族。這些豪族的核心就是開國功臣集團，還有劉氏宗親集團以及外戚集團。他們逐漸把持朝政，掌握了大量的社會資源，對國家統(tǒng)治和皇權(quán)形成了威脅，雖然劉秀采取度田等措施，對這些豪族進行抑制，但是并沒有收到預(yù)期的效果。到東漢末年的時候，這些豪族勢力控制了地方的政治、經(jīng)濟和軍事大權(quán)，最終形成割據(jù)勢力，導(dǎo)致分裂局面的出現(xiàn)。

對于光武帝劉秀的中興業(yè)績，宋代政治家、史學(xué)家司馬光有一段精準評價：“偃武修文，崇德報功，勤政治，養(yǎng)黎民，興禮樂，宣教化，表行義，勵風(fēng)俗。繼以明章，守而不失，于是東漢之風(fēng)，忠信廉恥及于三代矣。”這是一個相當高的評價。

歷代史家、政客對光武帝劉秀的個人才干也多有好評。三國時期的政治家諸葛亮說：“光武策慮深遠，有杜漸曲突之明?！逼渲蓄H有惺惺相惜之意。晉人袁山松認為光武帝兼具漢高祖之氣度、漢文帝之仁愛、漢宣帝之明察，因此才能立國稱帝。