研究單位：同濟(jì)大學(xué)（文中內(nèi)容僅代表該機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)）

本報(bào)告通過(guò)對(duì)上海土地利用數(shù)據(jù)的縱橫向深入分析以及國(guó)際城市間比較，在剖析上海城市更新與城鄉(xiāng)土地利用問(wèn)題與瓶頸基礎(chǔ)上，分別從技術(shù)層面提出了上海新一輪城市更新與城鄉(xiāng)土地使用模式及其利用導(dǎo)向，從制度層面提出了政策支撐建議，從實(shí)施層面提出了實(shí)施措施和行動(dòng)方案。

一、上海城市更新與城鄉(xiāng)土地使用問(wèn)題與瓶頸

基于市域范圍視角，本報(bào)告認(rèn)為上海城鄉(xiāng)增量土地利用明顯存在“四高四低” 問(wèn)題，即建設(shè)用地總量及占比高，用地績(jī)效低；工業(yè)用地總量及占比均大，用地績(jī)效低；經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)過(guò)度，生態(tài)空間過(guò)低；戶均宅基地大，新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)水平低。產(chǎn)生這些問(wèn)題的根本原因與核心瓶頸：一是低成本擴(kuò)張下土地粗放不可持續(xù)利用；二是低能級(jí)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致的土地低效利用；三是地方政府和部門(mén)利益藩籬，土地配置行政化、同質(zhì)化和空間并置化。

基于建成區(qū)范圍視角，上海城市更新過(guò)程中存量土地使用問(wèn)題表現(xiàn)在以下六方面：拆除重建為主，城市復(fù)興不夠；人口疏而不散，社會(huì)文脈斷裂；職住不平衡加劇，可支付住宅少；更新結(jié)構(gòu)失衡，總體控制缺失；更新成本制約，綠地開(kāi)敞空間過(guò)少；TOD實(shí)施欠缺，土地復(fù)合開(kāi)發(fā)程度低。更新問(wèn)題產(chǎn)生的原因與核心瓶頸：一是經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式無(wú)法體現(xiàn)人本主義；二是更新方式缺乏總體控制和市場(chǎng)配置機(jī)制；三是更新成本與更新收益難以平衡。

二、上海新一輪城市更新與城鄉(xiāng)土地使用模式與總導(dǎo)向

基于空間分區(qū)視角，本報(bào)告分別提出上海四類差別化土地使用戰(zhàn)略、模式及使用導(dǎo)向。

1、市域土地使用總戰(zhàn)略：控制總量與增量，存量?jī)?yōu)化減量化

“總量鎖定、增量遞減、流量增效、質(zhì)量提高”提法缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性。針對(duì)上海建設(shè)用地和工業(yè)用地總量和占比均過(guò)高績(jī)效過(guò)低的核心問(wèn)題，本報(bào)告提出未來(lái)上海土地利用核心戰(zhàn)略和導(dǎo)向應(yīng)是：控制總量和增量，實(shí)施存量土地優(yōu)化和工業(yè)用地減量化利用，即土地利用的“二控二化”戰(zhàn)略。

2、中心城土地更新模式：生態(tài)文化復(fù)興與土地集約復(fù)合利用相結(jié)合    

新一輪更新規(guī)劃中需在指導(dǎo)思想上實(shí)行以下三個(gè)轉(zhuǎn)變。

一是中心城“雙增雙減導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭鲆粶p導(dǎo)向”。將增加開(kāi)敞空間、增加綠地化率、降低建筑高度和降低容積率的“雙增雙減”戰(zhàn)略，調(diào)整為 “三增一減”：增加開(kāi)敞空間、增加綠地化率、增強(qiáng)土地集約復(fù)合利用、降低建筑覆蓋率。

二是中心城“人口控制導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)控制導(dǎo)向”。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與控制是根本，人口格局是結(jié)果?；谏虾Ｓ玫噩F(xiàn)狀與未來(lái)人口老年化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，中心城人口控制導(dǎo)向應(yīng)轉(zhuǎn)為商辦用地控制和疏解導(dǎo)向、住宅用地控制策略轉(zhuǎn)變?yōu)樵黾涌芍Ц缎粜妥≌玫夭呗?；加緊布局多樣化健康服務(wù)用地。

三是 “經(jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔幕鷳B(tài)目標(biāo)導(dǎo)向”。拆除重建為主更新模式轉(zhuǎn)向社區(qū)改造復(fù)興的更新模式；保護(hù)和建設(shè)歷史文化建筑風(fēng)貌文化街區(qū)；保護(hù)和建設(shè)濱江岸線城市生態(tài)開(kāi)敞空間；從上海文化立市戰(zhàn)略高度推進(jìn)和落實(shí)升級(jí)轉(zhuǎn)型徐匯濱江為“上海演藝文化休閑娛樂(lè)區(qū)”更新策略。

3、中心城邊緣與郊區(qū)土地更新模式：城產(chǎn)融合與產(chǎn)城融合相結(jié)合

對(duì)于中心城邊緣與郊區(qū)，本報(bào)告認(rèn)為土地使用應(yīng)遵循土地混合利用導(dǎo)向以及城產(chǎn)融合（城引產(chǎn)業(yè)）或產(chǎn)城融合（區(qū)內(nèi)生城）的原則。一是創(chuàng)意型產(chǎn)業(yè)外移植入新城，實(shí)現(xiàn)城產(chǎn)融合；二是工業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)公共設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合（區(qū)內(nèi)生城）。

基于上述原則，本研究認(rèn)為：上海需要重構(gòu)城市副中心。將原4個(gè)副中心調(diào)整為6個(gè)新城市副中心，即外高橋、寶山、彭浦、大虹橋、閔行、張江。此6個(gè)副中心是產(chǎn)城融合和城產(chǎn)融合的代表，該中心必須實(shí)現(xiàn)土地高強(qiáng)度立體利用與混合利用，以此疏解和平衡內(nèi)城人口和產(chǎn)業(yè)，并實(shí)現(xiàn)職住平衡，減少交通壓力。

基于區(qū)位特征價(jià)值分析，本報(bào)告認(rèn)為，上海需要反思1966體系，重點(diǎn)和優(yōu)先發(fā)展松江、嘉定、南橋新三輔城，重構(gòu)城鎮(zhèn)體系。

4、農(nóng)村土地利用模式：耕地多樣化保護(hù)與新農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合

將耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楦財(cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化多樣化保護(hù)導(dǎo)向，將宅基地置換指標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)換為新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)導(dǎo)向。亟需推行以新農(nóng)村發(fā)展為總目標(biāo)的農(nóng)村土地利用模式。將耕地保護(hù)、宅基地置換集中、郊野規(guī)劃等一系列碎片化措施放在新農(nóng)村發(fā)展的總目標(biāo)框架下，系統(tǒng)化規(guī)劃建設(shè)。并以土地的確權(quán)與放權(quán)改革和土地整治措施，作為實(shí)施新農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)的具體手段。

三、上海城市更新土地二次開(kāi)發(fā)機(jī)制與土地運(yùn)作模式

1、土地二次開(kāi)發(fā)機(jī)制

建立“更新政策先導(dǎo)，更新規(guī)劃先行，功能定位市場(chǎng)化，土地運(yùn)作多元化、土地增值收益共享，相關(guān)部門(mén)協(xié)同”的二次開(kāi)發(fā)機(jī)制。

2、土地更新四種模式

基于建筑結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化組合，城市土地更新有四種模式：一是綜合改造模式（功能不變，結(jié)構(gòu)不變）；二是功能改變模式（功能改變，結(jié)構(gòu)不變，證載用途不變）；三是用途變更模式（功能改變，結(jié)構(gòu)不變，證載用途改變）；四是土地重建模式（功能改變，結(jié)構(gòu)改變）：疏解式（含拆改留）、原樣復(fù)建和完全重建。

3、政府與市場(chǎng)相結(jié)合的土地多樣化運(yùn)作方式

本著市場(chǎng)化配置原則，聚焦五類更新對(duì)象：舊城區(qū)（棚戶區(qū)）、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、老工業(yè)等其他零星用地、工業(yè)園區(qū)（零星地塊）和成片重建區(qū)域（含園區(qū)成片區(qū)域），有差別化選擇政府主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)人主導(dǎo)、投資開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)等多樣化土地運(yùn)作方式。

4、土地收益分配四類差別化機(jī)制

存量土地開(kāi)發(fā)的利益分配導(dǎo)向是土地再開(kāi)發(fā)增值收益由歸屬政府向公私分享轉(zhuǎn)變。針對(duì)不同的城市更新模式，土地利益分配如下。

綜合改造與功能改變模式利用分配。不涉及土地性質(zhì)的變化，可不考慮土地收益分配。

用途改變模式利益分配。涉及到土地性質(zhì)改變，不論是自行用途轉(zhuǎn)性還是收購(gòu)轉(zhuǎn)性，產(chǎn)權(quán)人必須存量補(bǔ)地價(jià)。

土地非收儲(chǔ)重建模式利益分配。自行開(kāi)發(fā)、收購(gòu)開(kāi)發(fā)或合作開(kāi)發(fā)都必須存量補(bǔ)地價(jià)。同時(shí)無(wú)償貢獻(xiàn)一定比例用地作為城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施配套使用。

土地收儲(chǔ)重建模式土地利益分配。優(yōu)先償付公私基本利益，凈增值收儲(chǔ)雙方比例分享。

四、上海市域范圍支撐土地使用方式轉(zhuǎn)變的政策支撐體系

1、盡快制定《上海城市更新辦法 》及相關(guān)細(xì)則

盡快從法律層面加快制度建設(shè)，制定和頒布《上海城市更新辦法》作為指導(dǎo)下一輪城市更新重要準(zhǔn)繩。其包括以下主要內(nèi)容：明確城市更新目標(biāo)、原則與策略；明確城市更新規(guī)劃與計(jì)劃編制要求；明確城市更新模式、對(duì)象和條件；明確規(guī)劃土地等各部分協(xié)同管理機(jī)制 ；等等。

2、盡快制定《上海城市更新土地二次開(kāi)發(fā)辦法》

為了破解上海城市更新問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因及核心瓶頸，應(yīng)盡快建立和完善上海市城市更新土地二次開(kāi)發(fā)長(zhǎng)效機(jī)制和土地運(yùn)作市場(chǎng)化模式，制定《上海城市更新土地二次開(kāi)發(fā)辦法》。 該辦法具體內(nèi)容如下：建立政策保障、規(guī)劃先行、運(yùn)作多元、措施協(xié)同的二次開(kāi)發(fā)機(jī)制；明確土地二次開(kāi)發(fā)模式；針對(duì)不同更新對(duì)象明確土地多元化運(yùn)作方式；建立二次開(kāi)發(fā)土地增值收益分配機(jī)制。

3、盡快制定《上海城市土地集約復(fù)合利用控制導(dǎo)則》

基于城市土地集約復(fù)合利用內(nèi)涵，制定導(dǎo)則，即：

建立以分區(qū)控制為導(dǎo)向的土地差別化利用模式（高密度復(fù)合開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、疏解式開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)）；

建立以土地價(jià)格為基礎(chǔ)的最佳容積率開(kāi)發(fā)模式；

建立底層空間開(kāi)放化的土地立體化利用模式；

建立以社區(qū)為核心的土地混合利用模式；

建立TOD軌道站點(diǎn)土地復(fù)合利用模式。

對(duì)于制定TOD軌道站點(diǎn)土地復(fù)合利用導(dǎo)則，包括：①進(jìn)行差別化區(qū)位分區(qū)；②確定差別化開(kāi)發(fā)模式；③設(shè)定土地配置影響空間范圍區(qū)；④針對(duì)不同區(qū)位、不同開(kāi)發(fā)模式和不同影響區(qū)；⑤研究設(shè)定TOD設(shè)計(jì)要素標(biāo)準(zhǔn)。

4、盡快制定《上海市容積率獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)移辦法》

在土地資源緊缺和土地成本高昂的背景下，容積率獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)移機(jī)制可以作為：實(shí)現(xiàn)存增轉(zhuǎn)化、拆建聯(lián)動(dòng)等存量土地減量化戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的重要補(bǔ)充機(jī)制；作為改善生態(tài)環(huán)境，增加開(kāi)敞空間和綠地、實(shí)施生態(tài)空間規(guī)劃與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提升聯(lián)動(dòng)的重要機(jī)制；作為保護(hù)歷史人文環(huán)境，實(shí)施歷史建筑改造更新的重要機(jī)制；作為建設(shè)公共設(shè)施，推進(jìn)保障房建設(shè)的重要機(jī)制。

針對(duì)當(dāng)前上海市容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移存在的四個(gè)問(wèn)題：①地塊空間發(fā)展權(quán)缺失；②獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)移條目和對(duì)象少；③容積率獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)計(jì)不完備；④容積率跨區(qū)轉(zhuǎn)移面臨的出讓金管理困境，本報(bào)告建議容積率獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)移辦法的核心內(nèi)容包括：

一是擴(kuò)大和細(xì)化容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移條目。包括四個(gè)層面：①存量土地盤(pán)活；②生態(tài)環(huán)境保護(hù)；③歷史環(huán)境保護(hù)；④公益設(shè)施建設(shè)。

二是建立以基準(zhǔn)地價(jià)用途等級(jí)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的容積率分區(qū)。以基準(zhǔn)地價(jià)成果（或區(qū)片地價(jià)成果）為基礎(chǔ)，依據(jù)不同用地等級(jí)區(qū)域進(jìn)行容積率分區(qū)，并分別設(shè)定相應(yīng)用途的基準(zhǔn)容積率和最高容積率。

三是以空間地價(jià)等價(jià)交換為原則，制定獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)移方式及政策獎(jiǎng)懲系數(shù)?？臻g地價(jià)等價(jià)交換是容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移條款設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和原則，也是實(shí)施容積率指標(biāo)跨區(qū)轉(zhuǎn)移的基本工具和方法，還可有效解決地方土地出讓金利益分配問(wèn)題。

五、上海市域范圍支撐土地使用方式轉(zhuǎn)變的實(shí)施舉措與行動(dòng)方案

1、盡快建立城市規(guī)劃編制與土地市場(chǎng)化配置的交互機(jī)制；

2、盡快建立TOD導(dǎo)向的土地復(fù)合開(kāi)發(fā)規(guī)劃與軌道線路開(kāi)發(fā)規(guī)劃同步編制機(jī)制；

3、盡快編制《基于優(yōu)質(zhì)減量戰(zhàn)略的上海工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)規(guī)劃》；

4、盡快編制《上海城市更新規(guī)劃及更新計(jì)劃》。

研究單位：中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院（文中內(nèi)容僅代表該機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)）

隨著全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易格局的改變，上海在全球范圍內(nèi)的影響力不斷增強(qiáng)，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深層次矛盾也亟待調(diào)整。另一方面，作為特大型城市，人口老齡化趨勢(shì)的增強(qiáng)以及中產(chǎn)階級(jí)的擴(kuò)大，對(duì)城市空間品質(zhì)及各類設(shè)施的要求在不斷提升。而經(jīng)過(guò)上一輪快速發(fā)展，上海建設(shè)用地總量已經(jīng)接近國(guó)家下達(dá)的規(guī)劃指標(biāo)，后備資源嚴(yán)重不足。針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，城市更新在發(fā)展中的重要性不言而喻。

一、現(xiàn)狀問(wèn)題研判

研究首先回顧上海已有的更新政策及具體做法，認(rèn)為當(dāng)前的更新中還存在明顯問(wèn)題：首先，從更新目標(biāo)制定來(lái)看，研究的依據(jù)不足，通常選擇以國(guó)際大都市的對(duì)比為基準(zhǔn)，缺乏全域?qū)用姘ń?jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間等多方面的深入普查資料，且對(duì)近期行動(dòng)計(jì)劃的重視程度較弱，造成目標(biāo)難以落地的尷尬；其次，在選擇更新方式方面，尚未能正確處理短期利益與長(zhǎng)期利益之間的關(guān)系，影響了轉(zhuǎn)型的實(shí)效性；再次，更新機(jī)制層面，受到規(guī)劃體制的影響，呈現(xiàn)出政府單向主導(dǎo)，市場(chǎng)力和社會(huì)力參與不足的局面。而從國(guó)際國(guó)內(nèi)已有的更新實(shí)踐總結(jié)來(lái)看：更新目標(biāo)從單一到多元，經(jīng)濟(jì)理性讓位于人本導(dǎo)向的趨勢(shì)明顯，更新目標(biāo)的確定真實(shí)反映了城市所處的發(fā)展階段，體現(xiàn)出了歷史演進(jìn)的視角：針對(duì)更新方式的制定，為了提高原利益主體的積極性，并能更好的促進(jìn)城市發(fā)展，不同城市通過(guò)多主體、全過(guò)程、分層次的參與制度，構(gòu)建協(xié)調(diào)的利益分配機(jī)制，通過(guò)制度的完善控制結(jié)果的可行?？偨Y(jié)而言，上海的城市更新需要通過(guò)全面分析，做出更具針對(duì)性的調(diào)整意見(jiàn)。

二、研究框架制定

課題從目前上海城市更新的實(shí)際情況出發(fā)，按照工業(yè)用地更新、舊區(qū)更新和城中村改造三種不同的更新類型進(jìn)行研究。按照現(xiàn)狀概況、政策梳理、實(shí)施評(píng)估和更新策略的思路展開(kāi)分析，同時(shí)重點(diǎn)聚焦三大更新要素和三類產(chǎn)權(quán)主體。其中更新要素包括產(chǎn)權(quán)關(guān)系、用地性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度；產(chǎn)權(quán)主體包括政府、企業(yè)以及原權(quán)利人。

三、更新類型分析

（一）工業(yè)用地更新

上海目前工業(yè)更新存在的主要問(wèn)題包括單位面積的工業(yè)用地產(chǎn)出較低，工業(yè)用地占比畸高，以及產(chǎn)城融合較為欠缺。在更新規(guī)模上，預(yù)計(jì)未來(lái)上海工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的空間主要集中在104區(qū)塊和195區(qū)域，其中104區(qū)塊的40-50%，195的80-90％的工業(yè)用地將轉(zhuǎn)型。同時(shí)未來(lái)約有90平方公里的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型尚需明確用途。回顧上海工業(yè)用地的更新歷程，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段（1998-2002），工業(yè)用地變性容易，補(bǔ)交土地出讓金或相關(guān)費(fèi)用。第二階段（2002-2005)，根據(jù)國(guó)土資源部的相關(guān)規(guī)定，工業(yè)用地變性困難，需經(jīng)政府回購(gòu)后再”招伯掛”。第三階段（2005年至今），政府增加了兩類工業(yè)轉(zhuǎn)型用地，包括兩個(gè)地類：M4及C65，同時(shí)區(qū)分兩類用地出讓方式。并提出相應(yīng)的管控措施。從工業(yè)更新的實(shí)際情況來(lái)看，集中工業(yè)用地和零星工業(yè)用地的更新明顯存在差異。其中集中工業(yè)用地根據(jù)用地功能是否發(fā)生轉(zhuǎn)變可分為兩種類型。一種是產(chǎn)業(yè)提升型，目前這類工業(yè)用地存在的問(wèn)題是單個(gè)企業(yè)二次開(kāi)發(fā)的動(dòng)力不強(qiáng)；一種是功能轉(zhuǎn)變型，存在的問(wèn)題主要是單個(gè)企業(yè)分布零敵、集聚效益不明顯，很容易受到市場(chǎng)的沖擊。零星工業(yè)用地的更新存在的問(wèn)題主要是其產(chǎn)權(quán)不明晰，易影響其長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，同時(shí)存在用地性質(zhì)與實(shí)際用途不匹配，對(duì)商業(yè)商務(wù)市場(chǎng)造成沖擊。針對(duì)上述問(wèn)題，課題提出對(duì)工業(yè)更新的策略為：一，產(chǎn)業(yè)提升型集中工業(yè)用地。一方面應(yīng)明確企業(yè)的退出機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)自主更新；另一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)園區(qū)管理主體應(yīng)主導(dǎo)整個(gè)更新過(guò)程。二，功能轉(zhuǎn)變變型集中工業(yè)用地。應(yīng)融入?yún)^(qū)域整體考慮，明確空間結(jié)構(gòu)，產(chǎn)城空間相互觸合。同時(shí)鼓勵(lì)采取園區(qū)模式，以“園”為單位實(shí)現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型，注重環(huán)境品質(zhì)的塑造。三，零星工業(yè)用地，首先應(yīng)界定消晰的更新范圍，明確更新用地；其次應(yīng)突出企業(yè)主導(dǎo)更新，鼓勵(lì)正式更新與非正式更新并存，并輔以相應(yīng)的更新機(jī)制；最后應(yīng)明確更新后公益性設(shè)施占比，服務(wù)周邊地區(qū)。

（二）舊區(qū)更新

上海的舊區(qū)更新從解放初期就已開(kāi)始，歷經(jīng)了小規(guī)模改造，大規(guī)模危棚簡(jiǎn)屋改造，十五期間的舊區(qū)改造以及2006年開(kāi)始至今的成片二級(jí)舊里改造，更新成效顯著。但從具體操作來(lái)看，舊區(qū)更新面臨的困境不斷，資金不足、風(fēng)貌保護(hù)的缺位和社會(huì)公平的質(zhì)疑，讓政府提及舊區(qū)更新就頭疼。市場(chǎng)參與則往往需要承受更新開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、風(fēng)瞼大、拆遷難等諸多問(wèn)題。對(duì)于舊區(qū)內(nèi)的原權(quán)利人，一方面期待改造，另一方面又擔(dān)心改造過(guò)程中利益被侵害。三主體呈現(xiàn)互不信任、合作困難的局面，影響著上海舊區(qū)改造的推進(jìn)。課題從三方在舊改中的困境入手，將舊區(qū)更新分為三種類型：政府主導(dǎo)型主要適合歷史風(fēng)貌區(qū)內(nèi)舊區(qū)改造，以及其他對(duì)城市發(fā)展有重要影響、公共設(shè)施和環(huán)境品質(zhì)更待提升、但尚未納入歷史風(fēng)貌保護(hù)范圍的特殊地區(qū)。企業(yè)主導(dǎo)型主要適用于區(qū)位條件較好、升值空間大，根據(jù)城市區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、城市規(guī)劃，需要改變用地性質(zhì)，但改造難度也較大的地區(qū)。居民主導(dǎo)型既適用于具有保留價(jià)值，建筑結(jié)構(gòu)較好．但建筑標(biāo)準(zhǔn)較低，適合通過(guò)修繕整治維持居住功能的舊區(qū)或建筑使用功能需要調(diào)整的舊區(qū)。按照上述分類，課題從操作流程和利益分配的角度對(duì)其提出具體的差異化對(duì)策。

（三）城中村更新

城中村針對(duì)一般地區(qū)、戰(zhàn)略地區(qū)、環(huán)境整治地區(qū)、整體改造地區(qū)采取四類不同的更新策略。一般地區(qū)采取常規(guī)土地儲(chǔ)備方式，政府通過(guò)土地儲(chǔ)備方式，將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有，通過(guò)“招、拍、掛”出讓給開(kāi)發(fā)商，并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主體為政府和村集體；對(duì)城市發(fā)展具有重大意義的戰(zhàn)略地區(qū)采取征用留用地改造方式，政府將土地全部征收，除對(duì)農(nóng)民進(jìn)行常規(guī)的拆汪安置外，另將5-10飛返還給村集體，由村集體自行開(kāi)發(fā)，其余通過(guò)‘招、拍、掛“出讓給開(kāi)發(fā)商，最終土地歸屬以國(guó)有為主，5-10％集體所有，這一過(guò)程需要重點(diǎn)協(xié)調(diào)征用留用地的位置選擇和最終比例數(shù)值；現(xiàn)狀環(huán)境相對(duì)較好的地區(qū)以整治為主，采取“村地重劃“方式，由村集體體成立土地開(kāi)發(fā)公司，進(jìn)行村內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其余大部分土地按原比例分配給村民，實(shí)現(xiàn)“用地重劃”。所需資金一方面通過(guò)村民自籌，另一方面通過(guò)小部分土地轉(zhuǎn)為國(guó)有進(jìn)行“招、拍、掛”獲得。該種方式需要村集體內(nèi)部進(jìn)行充分協(xié)調(diào)，當(dāng)村民最終獲得的土地面積產(chǎn)生的價(jià)值需要大于等于改造前；最后一類現(xiàn)狀環(huán)境較差，但又不處于城市戰(zhàn)略地區(qū)的整體改造地區(qū)采用村集體主導(dǎo)的滾動(dòng)聯(lián)合開(kāi)發(fā)模式。村集體自行發(fā)起改造，先將部分集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，通過(guò)“招、拍、掛”出讓給開(kāi)發(fā)商獲得啟動(dòng)資金用于集體土地的改造，若是改造資金不足以支持其余土地的改造，則再選擇部分集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地出讓，直到獲得充足的改造資金。在一定政策支持下，未來(lái)集體土地可嘗試直接出讓。這一模式需要協(xié)調(diào)的利益主體為村集體和開(kāi)發(fā)商。

四、政策建議制定

借鑒臺(tái)灣、深圳城市更新的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合上海城市更新的問(wèn)題與時(shí)間，探索在現(xiàn)行法定規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)權(quán)整合與再分配為核心，提出六個(gè)方面的政策建議：

1、盡快制定《上海市城市更新條例》，頒布《上海市城市更新規(guī)劃實(shí)施辦法》，實(shí)現(xiàn)毛地出讓等制度突破；

2、識(shí)別和選擇城市重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，劃定城市發(fā)展單元，作為城市改造更新的主要對(duì)象；

3、建立土地確權(quán)，在規(guī)劃過(guò)程同步開(kāi)展市場(chǎng)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)預(yù)評(píng)估，讓各利益主體了解自身獲益和責(zé)任；

4、制定全市城市更新規(guī)劃、發(fā)展單元規(guī)劃和子單元規(guī)劃三個(gè)層面的規(guī)劃體系；推進(jìn)土地整體更新模式，鼓勵(lì)整體開(kāi)發(fā)，不僅能規(guī)避零散小規(guī)模開(kāi)發(fā)難以形成整體優(yōu)勢(shì)的弱點(diǎn)，也能完善各類服務(wù)設(shè)施，提高管理效率，最終形成品牌效應(yīng)；建立行政合作制度，在項(xiàng)目審批、規(guī)劃、融資等方面進(jìn)行行政合作，搭建主體協(xié)調(diào)平臺(tái)，形成政府、產(chǎn)權(quán)主體、第三方的聯(lián)合工作框架，伴隨改造更新的整個(gè)歷程。

研究單位：上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（文中內(nèi)容僅代表該機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)）

城市更新是一個(gè)綜合性、動(dòng)態(tài)性的問(wèn)題，需要分區(qū)域、分類型的剖析上?，F(xiàn)階段的更新需求，了解當(dāng)前問(wèn)題，制定城市更新戰(zhàn)略原則與戰(zhàn)略目標(biāo)，明確城市更新的空間戰(zhàn)略導(dǎo)向，并提出相應(yīng)機(jī)制建設(shè)方面的建議。

一、上海城市更新的背景

由于資源的緊缺，上海市在未來(lái)發(fā)展中面臨以下幾大挑戰(zhàn)，也是更新需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題：用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、大量工業(yè)亟待轉(zhuǎn)型、生態(tài)空間蠶食嚴(yán)重、公共服務(wù)設(shè)施亟需完善、城市風(fēng)貌有待提升。

上海的城市更新始于上世紀(jì)80年代，早期以城市住房改造和建設(shè)為主。90年代的城市改造以大拆大建為主導(dǎo)模式，較關(guān)注土地和空間的市場(chǎng)價(jià)值。進(jìn)入21世紀(jì)后，上海開(kāi)始由外延擴(kuò)張進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段。從上海已開(kāi)展的城市更新工作來(lái)看，主要集中于工業(yè)和棚戶區(qū)改造，但隨著城市發(fā)展的新要求，老公房住區(qū)和一些商業(yè)商務(wù)地區(qū)也出現(xiàn)了更新需求

從上海已有的更新歷程和經(jīng)驗(yàn)，可以判定，在城市發(fā)展資源緊約束的背景下，城市更新將是未來(lái)規(guī)劃的重要方向，今后城市更新的規(guī)模、類型和方式都將有全面且多元的擴(kuò)展，因此更有必要從全市域范圍內(nèi)、戰(zhàn)略高度上明確總體目標(biāo)和基本思路。

二、上海城市更新的空間戰(zhàn)略

（一）更新的需求

基于上海的更新歷程和新的發(fā)展形勢(shì)，針對(duì)中心城、中心城周邊地區(qū)、新城、和郊縣四類區(qū)域，從工業(yè)、居住和商業(yè)商辦三種用途來(lái)全面地了解上海現(xiàn)實(shí)的更新需求。

1、中心城區(qū)

以舊區(qū)改造、老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型、商辦集中改造為主。此區(qū)域的城市開(kāi)發(fā)密度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度均過(guò)高，公共空間缺乏；商業(yè)商務(wù)總量偏大，傳統(tǒng)沿街商業(yè)衰落嚴(yán)重，而TOD（以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)）模式有較大發(fā)展?jié)摿?；老公房社區(qū)更新需求日漸強(qiáng)烈，但在更新方式上缺乏有效引導(dǎo)，操作上具有局限性；吳淞、高化、南大、吳涇和桃浦等地區(qū)尚有待改造。

2、周邊地區(qū)：

以工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型、城中村改造、增加公共設(shè)施和綠地為主。此區(qū)域存在大量工業(yè)用地，并夾雜著農(nóng)業(yè)用地和城中村，土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜；公共服務(wù)設(shè)施用地和綠地比重較低，用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的潛力較大。

3、新城

以提高公共中心和鄰里中心混合度 、部分工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型為主。此區(qū)域多重產(chǎn)業(yè)和居住空間并存，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新城的關(guān)聯(lián)度低;增量用地上的建設(shè)相對(duì)粗放，公共設(shè)施配置的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置偏高

4、 郊縣地區(qū)

以產(chǎn)業(yè)升級(jí)、撤制鎮(zhèn)改造為主。大量的工業(yè)用地，夾雜著農(nóng)業(yè)用地和城中村，土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜 ；公共服務(wù)設(shè)施用地和綠地比重較低，用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的潛力較大。

（二）全市分區(qū)域城市更新的導(dǎo)向

由于更新對(duì)象類型的復(fù)雜，區(qū)位發(fā)展條件的差異，需要在全市層面分區(qū)域?qū)Σ煌貐^(qū)提出不同的更新戰(zhàn)略引導(dǎo)。另外，中心城及其周邊地區(qū)更新需求急迫，是未來(lái)的更新重點(diǎn)地區(qū)。

1、中心城更新導(dǎo)向

中心城發(fā)展成熟，控制性詳細(xì)未覆蓋的區(qū)域主要是大型工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)和市政用地。由此可見(jiàn)，中心城地區(qū)需要成規(guī)模更新的地區(qū)比較少，大多數(shù)更新需求存在于舊城區(qū)內(nèi)，規(guī)模較小，各權(quán)利主體需求強(qiáng)烈且訴求復(fù)雜。因此，對(duì)于中心城的更新導(dǎo)向應(yīng)避免大拆大建，而以精細(xì)化、小規(guī)模的有機(jī)更新為主。其中，考慮到中心城建筑密度大、用地緊張，所以在規(guī)劃導(dǎo)向上應(yīng)該注重功能的混合，在控規(guī)允許的范疇內(nèi)，鼓勵(lì)城市功能在平面和三維空間中的混合，在執(zhí)行層面給予更多靈活性，提高兼容性和集約性。更新方式上以功能轉(zhuǎn)換和環(huán)境品質(zhì)提升為主；在實(shí)施上，逐步提升社區(qū)自治更新的能力。

中心城更新應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注各級(jí)各類商業(yè)商務(wù)更新地區(qū)、散布在內(nèi)環(huán)到外環(huán)之間的老公房更新地區(qū)、內(nèi)環(huán)內(nèi)老城區(qū)及租界區(qū)為主的歷史風(fēng)貌保護(hù)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)更新地區(qū)、交通樞紐更新地區(qū)。

同時(shí)，內(nèi)環(huán)內(nèi)為中央活力區(qū)，是上海建設(shè)全球城市的核心區(qū)域，以增強(qiáng)活力，提升品質(zhì)，風(fēng)貌保護(hù)策略為主。

2、中心城周邊地區(qū)更新導(dǎo)向

中心城周邊地區(qū)存在大量工業(yè)和居住用地，但缺乏與居住用地相適應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施用地，城市功能結(jié)構(gòu)不合理。另外，工業(yè)用地不集約且用地績(jī)效低下，不再適應(yīng)城市發(fā)展的內(nèi)在需求。因此，該地區(qū)迫切需要增補(bǔ)公共活動(dòng)設(shè)施用地、調(diào)整低效工業(yè)用地，以緩解該地區(qū)用地出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。更新方式應(yīng)鼓勵(lì)改造低效的工業(yè)用地向城市公共服務(wù)功能轉(zhuǎn)化。

中心城周邊地區(qū)更新應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注195工業(yè)更新地區(qū)、村鎮(zhèn)工業(yè)更新地區(qū)、居住更新社區(qū)和交通樞紐更新地區(qū)。

3、新城更新導(dǎo)向

新城各類設(shè)施用地指標(biāo)均過(guò)高，在更新導(dǎo)向上應(yīng)該關(guān)注高指標(biāo)下土地的使用績(jī)效，對(duì)于績(jī)效過(guò)低的土地通過(guò)空間釋放、用地集約和功能混合等方式，提高其使用效率。新城更新應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公共中心更新地區(qū)、鄰里中心更新地區(qū)和產(chǎn)業(yè)更新地區(qū)。

4、郊縣更新導(dǎo)向

在上海外圍存在大量由于行政撤制、城市功能中心轉(zhuǎn)移、交通格局變化等原因而衰敗的村鎮(zhèn)，此類地區(qū)更新需求最為強(qiáng)烈。在這些區(qū)域，更新導(dǎo)向應(yīng)該以村莊自治為主，提高郊縣村鎮(zhèn)建設(shè)水準(zhǔn)、形成自身特色。郊縣更新應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注老鎮(zhèn)區(qū)中心更新地區(qū)、撤制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)更新地區(qū)和198集中更新地區(qū)。

（三）重要城市更新類型導(dǎo)向

在分區(qū)更新導(dǎo)向的總體框架指引下，著眼于上海發(fā)展至今的現(xiàn)實(shí)發(fā)展瓶頸和未來(lái)規(guī)劃導(dǎo)向，以城市更新對(duì)土地使用方式的改變程度為分類標(biāo)準(zhǔn)，將重點(diǎn)更新地區(qū)分為轉(zhuǎn)型重塑、集約發(fā)展、品質(zhì)改善和特色保護(hù)四類，通過(guò)劃定浮動(dòng)的政策分區(qū)，重點(diǎn)研究具有針對(duì)性的更新政策，優(yōu)先推進(jìn)。

1、轉(zhuǎn)型重塑區(qū)

轉(zhuǎn)型重塑區(qū)是指成規(guī)模改造的產(chǎn)業(yè)用地和棚戶舊區(qū)，主要以政府引導(dǎo)下的成片改造更新為主，關(guān)注功能重塑、用地轉(zhuǎn)向，必須強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)更新推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)公共利益和市場(chǎng)利益的平衡。此類區(qū)域是調(diào)節(jié)城市結(jié)構(gòu)的重要機(jī)遇地區(qū)，有利于重塑地區(qū)形象，完善區(qū)域功能。在實(shí)施過(guò)程中，機(jī)遇區(qū)要優(yōu)先考慮生態(tài)建設(shè)，關(guān)注公共設(shè)施建設(shè)，以政府主導(dǎo)為主要推進(jìn)模式。

2、集約發(fā)展區(qū)

集約發(fā)展區(qū)是指在未來(lái)有潛力進(jìn)行開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提升的地區(qū)，主要集中在各級(jí)公共中心（商務(wù)區(qū)）和零散分布的工業(yè)用地內(nèi)，未來(lái)發(fā)展中可適度提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，鼓勵(lì)功能混合轉(zhuǎn)型，但要同時(shí)完善城市公共設(shè)施。

在城市空間上，主要對(duì)應(yīng)中心城的住宅功能置換、商辦改造，以及新城的公共中心和商業(yè)中心的功能、強(qiáng)度提升。對(duì)于交通樞紐、軌交站點(diǎn)周邊，可進(jìn)一步鼓勵(lì)TOD發(fā)展，提高用地績(jī)效；對(duì)于城市重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)、公共活動(dòng)中心區(qū)和城市濱水地區(qū)，進(jìn)一步挖潛低效用地，增加公共空間和設(shè)施；對(duì)于零散工業(yè)地區(qū)，存量補(bǔ)低價(jià)，鼓勵(lì)功能升級(jí)。

3、品質(zhì)改善區(qū)

品質(zhì)改善區(qū)是指環(huán)境、設(shè)施有待提升的老城區(qū)，更新的規(guī)模都不大，重點(diǎn)是完善城市公共設(shè)施，提升公共空間品質(zhì)。主要有環(huán)境整治、功能轉(zhuǎn)換、設(shè)施改善三類，分布于城市中的老舊商業(yè)商務(wù)區(qū)和住宅區(qū)內(nèi)。

主要通過(guò)社區(qū)自治的方式發(fā)現(xiàn)更新需求，在滿足主導(dǎo)功能區(qū)的相關(guān)要求下，可自行提出更新需求，并對(duì)公共空間、設(shè)施和環(huán)境品質(zhì)等方面做出改善的給予政策獎(jiǎng)勵(lì)。

4、特色保護(hù)區(qū)

特色保護(hù)區(qū)主要是指位于歷史文化風(fēng)貌區(qū)和拓展區(qū)內(nèi)的更新地區(qū)，在規(guī)劃導(dǎo)向上嚴(yán)格控制高度和強(qiáng)度，如因公共設(shè)施增加而確有強(qiáng)烈容量需求的，可與周邊地區(qū)適度進(jìn)行強(qiáng)度轉(zhuǎn)移，但以風(fēng)貌保護(hù)和公共利益為先。針對(duì)此類區(qū)域應(yīng)采取復(fù)合開(kāi)發(fā)、混合使用的引導(dǎo)，采取一定開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)合理的容積率轉(zhuǎn)移。

三、上海城市更新的機(jī)制建議

由于更新對(duì)象的擴(kuò)大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜性，原本推倒重建式的更新方式已經(jīng)難以推動(dòng)城市進(jìn)一步更新，更難以切實(shí)挖掘存量資源的潛力。因此，在資源緊約束背景下的更新理念應(yīng)該關(guān)注城市更新的趨勢(shì)，制定相應(yīng)的政策和配套實(shí)施機(jī)制。

1、開(kāi)展全市更新的頂層設(shè)計(jì)，建立更新的規(guī)劃體系

上海市城市更新規(guī)劃體系，以現(xiàn)有法定規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，不是一個(gè)獨(dú)立的全新的規(guī)劃體系，以補(bǔ)充完善現(xiàn)有規(guī)劃編制的內(nèi)容為主要思路構(gòu)建。在戰(zhàn)略層面，側(cè)重戰(zhàn)略指引、政策分區(qū)；在分區(qū)層面統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)更新計(jì)劃安排；在詳細(xì)規(guī)劃層面及以上，通過(guò)更新試點(diǎn)探索更新地區(qū)規(guī)劃編制的創(chuàng)新內(nèi)容，但均以現(xiàn)有法定控規(guī)為基礎(chǔ)。為配合城市更新按照規(guī)劃、計(jì)劃有序進(jìn)行，更新單元或更新區(qū)域一旦劃定，應(yīng)制定城市更新年度計(jì)劃，使更新活動(dòng)能夠納入規(guī)劃體系和土地供應(yīng)體系，進(jìn)而使得更新地區(qū)的規(guī)劃制定與各層次規(guī)劃相銜接，并使規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施與近期建設(shè)規(guī)劃及土地利用年度計(jì)劃聯(lián)動(dòng)。

2、對(duì)接存量用地的管控需求，提升規(guī)劃管理水平

新時(shí)期下上海市的城市更新，應(yīng)該逐漸擺脫大拆大建的更新方式，轉(zhuǎn)向漸進(jìn)式、精細(xì)化的更新方式，這一轉(zhuǎn)變不僅應(yīng)體現(xiàn)于更新方式上，更應(yīng)融入到更新政策制定、更新地區(qū)的選取、用地的管控方式和土地運(yùn)作模式等多方面的政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

市場(chǎng)條件下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)是調(diào)節(jié)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的配給，因此，政府合理控制土地開(kāi)發(fā)權(quán)是協(xié)調(diào)利益關(guān)系的重要空間手段之一。城市規(guī)劃對(duì)城市更新的開(kāi)發(fā)權(quán)控制和空間管控的手段主要包括土地使用、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度及相鄰關(guān)系。具體的管控手段包括在總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃層面鼓勵(lì)用地兼容混合、明確TOD使用的分類原則、城市更新的用地標(biāo)準(zhǔn)制定及公共設(shè)施的混合使用等。

3、建立多元主體更新機(jī)制，推進(jìn)城市更新制度創(chuàng)新

上海已有的土地更新方式主要以地方政府為主體，開(kāi)發(fā)商和企業(yè)積極參與，居民和小業(yè)主自行更新的渠道不足。特別是就地拆除重建類的更新基本采取政府土地收儲(chǔ)出讓的手段，而日本、臺(tái)灣、韓國(guó)等國(guó)已經(jīng)廣泛推行的土地重劃（市地重劃）和權(quán)利變換，實(shí)現(xiàn)多業(yè)權(quán)主體共同參與的就地更新。上海的城市更新體制層面的突破，重點(diǎn)在于拆除重建類更新的多主體參與，鼓勵(lì)居民和企業(yè)聯(lián)合成為更新主體，進(jìn)行“權(quán)利變換”和“市地重劃”

因此，建議在戰(zhàn)略機(jī)制設(shè)計(jì)層面，將拆除重建類更新分為兩類情況，一類政府起支持和輔助作用，另一類政府起主導(dǎo)作用。對(duì)于用地強(qiáng)度改變類和用途改變類的更新，需在開(kāi)發(fā)權(quán)控制方面留足彈性空間，如對(duì)于強(qiáng)度改變類，鼓勵(lì)跨區(qū)容積率轉(zhuǎn)讓；對(duì)于用途改變類，創(chuàng)造社會(huì)主體意見(jiàn)的協(xié)調(diào)和開(kāi)發(fā)權(quán)收益公平分配的機(jī)制。