通常而言，城市更新包括了對(duì)公共活動(dòng)中心區(qū)、歷史風(fēng)貌地區(qū)、軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)、老舊住區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)等各類城市功能區(qū)域的更新改造。通過(guò)城市更新的方式，相關(guān)地塊可以定向的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的更新利用；但是城市更新過(guò)程中，土地權(quán)利人也應(yīng)需配合政府，完善當(dāng)?shù)氐墓苍O(shè)施等，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間的可持續(xù)性改善。

在分類上，上海狹義城市更新即為《上海市城市更新實(shí)施辦法》和《上海城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》所明確的概念，并且與《盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》互為補(bǔ)充，使得上海存量工業(yè)用地盤活改造時(shí)常處于可選擇且可并行的狀態(tài)，在政策適用上，存在一定的靈活性。

在上海，城市更新項(xiàng)目的主體包括：（1）物業(yè)權(quán)利人，或者經(jīng)法定程序授權(quán)明確的權(quán)利主體；（2）政府指定的具體部門；（3）其他有利于城市更新項(xiàng)目實(shí)施的主體。而在具體工作中，區(qū)政府是推進(jìn)其行政區(qū)內(nèi)城市更新工作的主體。

在上海市城市更新中，區(qū)政府作為城市更新工作的主體，應(yīng)制定各項(xiàng)目更新評(píng)估報(bào)告和實(shí)施計(jì)劃，并指定相應(yīng)部門作為專門的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)推進(jìn)城市更新項(xiàng)目實(shí)施，且應(yīng)定期評(píng)估城市更新項(xiàng)目實(shí)施情況，督促更新項(xiàng)目依法合規(guī)、按計(jì)劃落實(shí)。

一般而言，為制定更新評(píng)估報(bào)告，區(qū)政府委托的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)將會(huì)同區(qū)規(guī)劃土地管理部門，開展城市更新評(píng)估，結(jié)合更新需求，劃定城市更新單元，明確公共要素清單，編制意向性建設(shè)方案，形成更新評(píng)估報(bào)告，報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)。

同時(shí)，對(duì)城市更新評(píng)估報(bào)告制定應(yīng)對(duì)“更新單元的劃分”、“公共要素的評(píng)估”和“編制意向性建設(shè)方案”三個(gè)方面特別注意。如果參與投資此類項(xiàng)目，應(yīng)提前了解相關(guān)地塊城市更新評(píng)估報(bào)告。

在完成城市更新評(píng)估報(bào)告后，區(qū)政府委托的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)將會(huì)同街道辦事處和鎮(zhèn)政府、區(qū)人民政府相關(guān)部門，組織編制城市更新實(shí)施計(jì)劃，明確更新項(xiàng)目主體，統(tǒng)籌明確公共要素的配置要求和現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人的更新需求，報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)。

在實(shí)施計(jì)劃中，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（1）明確更新項(xiàng)目主體和公共要素的產(chǎn)權(quán)接收部門。（2）形成規(guī)劃建設(shè)用地的全生命周期管理清單，明確公共要素類型、規(guī)模、布局、產(chǎn)權(quán)移交要求、建設(shè)實(shí)施要求、運(yùn)營(yíng)管理要求等。（3）根據(jù)全生命周期管理清單，由更新項(xiàng)目主體出具承諾書，明確其更新義務(wù)；由公共要素產(chǎn)權(quán)接收主體出具書面意見，明確其對(duì)公共要素的運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)。

同時(shí)，需特別注意的是，涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的，應(yīng)同步組織修編、增補(bǔ)或調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃，包括普適圖則和附加圖則，經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施計(jì)劃應(yīng)當(dāng)作為控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批要件一并上報(bào)。已經(jīng)區(qū)人民政府審批的更新評(píng)估報(bào)告如未涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，實(shí)施計(jì)劃階段提出控規(guī)調(diào)整需求的，必要時(shí)應(yīng)重新開展更新評(píng)估。因此，在項(xiàng)目開展前，應(yīng)對(duì)地塊的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，以確定是否需要對(duì)控規(guī)進(jìn)行調(diào)整。若需要對(duì)控規(guī)進(jìn)行調(diào)整，則在地塊更新評(píng)估前確定相應(yīng)方案，以免后期控規(guī)調(diào)整導(dǎo)致重新開展更新評(píng)估。

在城市更新中，通常關(guān)注的首要問(wèn)題為是否可對(duì)土地使用性質(zhì)、規(guī)劃限高、宗地邊界、建筑容積率等進(jìn)行調(diào)整。其中，是否可以對(duì)土地使用性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整、能將用地調(diào)整成何種性質(zhì)以及容積率調(diào)整的問(wèn)題，又是重中之重的關(guān)注焦點(diǎn)。

針對(duì)用地性質(zhì)的調(diào)整，相關(guān)法規(guī)中明確非住宅用地原則上不得調(diào)整為住宅用地，租賃住房除外。在滿足設(shè)施配套的前提下，住宅、商業(yè)服務(wù)業(yè)、商務(wù)辦公，以及符合區(qū)域轉(zhuǎn)型要求的工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)物流用地，可以全部或部分轉(zhuǎn)換為租賃住房。

而針對(duì)工業(yè)用地，在上海市《盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》中，也對(duì)調(diào)整用地性質(zhì)、調(diào)增容積率等進(jìn)行了特別規(guī)定，下文將詳細(xì)闡述。

在土地使用條件變更后，土地權(quán)利人應(yīng)根據(jù)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)結(jié)果，按照新的土地使用條件補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款。土地出讓價(jià)款的具體支付方式并未在《實(shí)施方案》或《實(shí)施細(xì)則》中明確，但是在《盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》中，工業(yè)用地補(bǔ)繳土地價(jià)款，可按照分期方式繳納，或在項(xiàng)目竣工后房地產(chǎn)登記前繳納，最長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)兩年。

針對(duì)土地出讓金補(bǔ)繳的問(wèn)題，應(yīng)充分考慮補(bǔ)繳的方式、評(píng)估依據(jù)及價(jià)格，同時(shí)應(yīng)提前預(yù)判補(bǔ)繳金額?；趯?duì)土地出讓金補(bǔ)繳方式和金額的預(yù)判，才有可能為投資測(cè)算做好準(zhǔn)備。

根據(jù)《實(shí)施辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，對(duì)于不同類型的物業(yè)，對(duì)權(quán)利人出售物業(yè)的限制條件各不相同。其中，

A.  規(guī)劃用途為商業(yè)辦公用地

?   一般地區(qū)商業(yè)物業(yè)的持有比例為不低于80%、辦公物業(yè)為不低于40%，且持有年限不低于10年；

?   近階段商業(yè)辦公樓宇供應(yīng)量較大的區(qū)域，商業(yè)物業(yè)的持有比例提高到100%，辦公物業(yè)持有比例不低于60%或100%，持有年限不低于10年或長(zhǎng)期持有。

?   出讓人應(yīng)將商業(yè)、辦公物業(yè)的持有比例和持有年限載入土地出讓合同，并在出讓合同約定商業(yè)、辦公可售部分以層為單元進(jìn)行銷售。

B. 規(guī)劃用途為營(yíng)利性教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利等社會(huì)事業(yè)的，現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)持有全部物業(yè)產(chǎn)權(quán)。

C. 位于區(qū)人民政府確定的重要特定區(qū)域的城市更新項(xiàng)目，現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)持有全部物業(yè)產(chǎn)權(quán)。

為限制土地使用權(quán)人出售物業(yè)，除直接規(guī)定土地使用權(quán)人的物業(yè)持有比例外，在出讓合同中通常還會(huì)對(duì)土地使用權(quán)人的出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)際控制人變化等亦將進(jìn)一步約定。若需變更，應(yīng)事先征得出讓人同意。同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)土地出讓合同約定，將土地出讓合同中約定的對(duì)土地使用權(quán)人處置土地的限制性條款在不動(dòng)產(chǎn)登記簿中予以注記。

就工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的定義，其核心在不變更土地使用權(quán)人的基礎(chǔ)上，將存量的工業(yè)用地變更為住宅用地以外的其他類型的用地（但可變更為租賃住宅），其主要涉及對(duì)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整及土地出讓合同的變更等。

根據(jù)《盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》的規(guī)定，存量工業(yè)用地的盤活將采取區(qū)域差別化處理，即對(duì)規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊（即“104區(qū)塊”）和規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外、集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地（即“195區(qū)域”）采取不同的引導(dǎo)方式。此外，針對(duì)未劃入整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的零星工業(yè)用地[2]（即“198地塊”），《盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》也進(jìn)行了規(guī)范。故，在存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型中，首先應(yīng)當(dāng)判斷該工業(yè)用地所屬類型。

為此，如果要對(duì)上海市范圍內(nèi)的工業(yè)用地進(jìn)行存量盤活投資，務(wù)必搞清楚上述分類，這將對(duì)項(xiàng)目定位、更新方案、投資測(cè)算、實(shí)操程序等起到?jīng)Q定性的影響。

在上海，對(duì)于工業(yè)用地的改造方式，主要有兩種：拆除重建和改建擴(kuò)建。其中，改建擴(kuò)建的方式將不改變?cè)泄I(yè)廠房，僅對(duì)原建筑物進(jìn)行改造和擴(kuò)建，如上海萬(wàn)科位于城市核心區(qū)域的城市更新項(xiàng)目“上生新所”；而拆除重建則意味著將拆除原有建筑，重新建造并開發(fā)。

該兩種方式可能會(huì)影響土地的出讓年限，即如果以拆除重建的方式，則可以重新設(shè)定出讓年限；但如果采取改建擴(kuò)建的方式，不涉及用途改變的，出讓年限與原出讓合同一致，對(duì)涉及用途改變的，則對(duì)用途改變部分重新設(shè)定出讓年限。

針對(duì)不同的工業(yè)用地區(qū)塊，在采取盤活措施的過(guò)程中，應(yīng)充分考慮地塊中引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)。如在104地塊中，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為例，根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)包括了新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)和新能源產(chǎn)業(yè)等。故，在確定工業(yè)用地區(qū)塊所述類型后，應(yīng)選擇相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行開發(fā)。對(duì)各類型土地的產(chǎn)業(yè)要求，具體見下表：

在工業(yè)用地轉(zhuǎn)型過(guò)程中，控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整最為重要，其決定了工業(yè)用地的使用條件。針對(duì)區(qū)域整體和零星轉(zhuǎn)型開發(fā)，對(duì)不同的用地性質(zhì)有不同的要求。如針對(duì)整體轉(zhuǎn)型區(qū)域，對(duì)規(guī)劃公共綠地、廣場(chǎng)用地及地塊開放空間用地占城市建設(shè)用地的比例、道路間距和支路路網(wǎng)密度等均有明確要求。

在工業(yè)用地轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如果控制性詳細(xì)規(guī)劃中土地的容積率提高，土地權(quán)利人應(yīng)按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)，補(bǔ)繳土地價(jià)款，市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)不得低于相同地段相應(yīng)用途基準(zhǔn)地價(jià)。如上文所述，工業(yè)用地項(xiàng)目中，土地價(jià)款的補(bǔ)繳相對(duì)更靈活，可按照分期方式繳納，或在項(xiàng)目竣工后房地產(chǎn)登記前繳納，最長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)兩年。

• 首先，應(yīng)確定城市更新的項(xiàng)目所屬的類型，并根據(jù)項(xiàng)目類型，土地權(quán)利人對(duì)地塊更新形成初步方案；

• 其次，在控制性詳細(xì)規(guī)劃變更前，結(jié)合城市更新土地的實(shí)際情況及自身需求，土地權(quán)利人應(yīng)提前與區(qū)政府對(duì)土地的更新方案進(jìn)行充分溝通。尤其地，針對(duì)部分土地條件，土地權(quán)利人可在相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)上，提出符合規(guī)范的要求，并與政府充分溝通，以獲得政府同意；

• 此外，通常項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)物業(yè)有自持要求，且項(xiàng)目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓也需事前經(jīng)過(guò)區(qū)政府同意。故，若項(xiàng)目公司股東后期有退出計(jì)劃，建議提前涉及項(xiàng)目公司的股權(quán)架構(gòu)并提前與政府就退出事宜進(jìn)行溝通。

1、規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)。注意存量工業(yè)用地現(xiàn)狀與規(guī)劃不符的風(fēng)險(xiǎn)，其中104、195、198三種不同區(qū)塊所面臨的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大不相同。

2、土地風(fēng)險(xiǎn)。注意城市更新及存量工業(yè)用地上的土地年限接近到期無(wú)法續(xù)期、土地取得方式可能存在劃撥取得、歷史上的土地取得可能存在前期開發(fā)補(bǔ)償問(wèn)題、土地全生命周期管理問(wèn)題等；

3、環(huán)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)。注意存量工業(yè)用地中，很多地塊周邊已經(jīng)屬于城市建成區(qū)，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展或者投資進(jìn)行生產(chǎn)研發(fā)等存在環(huán)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致最終投資目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

4、戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)風(fēng)險(xiǎn)。2017年底，國(guó)務(wù)院批復(fù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》，該總規(guī)中首次提出“戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)”的概念，該戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)總占地200平方公里，該區(qū)域范圍內(nèi)采取規(guī)劃留白處理，并且沒(méi)有規(guī)劃的不編制規(guī)劃，有規(guī)劃的暫時(shí)凍結(jié)規(guī)劃程序和手續(xù)，除特殊領(lǐng)域可以重啟建設(shè)外，一律停止辦理規(guī)劃、土地審批手續(xù)。