淺談農(nóng)村土地非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行難的特點(diǎn)及對(duì)策

發(fā)布日期：2011-04-07    文章來源：互聯(lián)網(wǎng)

近年來，隨著我國改革發(fā)展的深化和公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，大量的土地行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行案件不斷涌入法院，該類案件數(shù)量逐年增多，分布范圍廣，執(zhí)行難度大，且極易引起矛盾激化，引發(fā)涉訴信訪案件的發(fā)生，在執(zhí)行中難以達(dá)到良好的法律效果和社會(huì)效果。 
一、案件的類型及特點(diǎn) 

這類案件均由縣國土資源局先行作出行政處罰決定，待處罰決定書生效后，再申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容大都為：“拆除在非法占用土地上的建筑物及其設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，退出非法占用的土地，并處罰款或沒收在非法占用土地上的建筑物”等。執(zhí)行標(biāo)的80%為農(nóng)村居民超出記載面積建造的住宅，其余20%為農(nóng)民因養(yǎng)殖所建的養(yǎng)殖廠、加工廠及村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因公益事業(yè)需要所建造的學(xué)校、村衛(wèi)生所、村委，還有部分私營礦山企業(yè)等。以上案件具有以下特點(diǎn)：1、大多不影響縣、鄉(xiāng)、村整體規(guī)劃，不影響、不損害國家利益和公共利益。2、大多因公民個(gè)人私怨或影響公民個(gè)人既得利益或可得利益，而向土地主管部門舉報(bào)所產(chǎn)生。3、政府行為或政府形象工程先建后批導(dǎo)致違法行為。4、大多案件矛盾尖銳，易導(dǎo)致矛盾激化。5、多為信訪部門批轉(zhuǎn)的信訪案件，多數(shù)舉報(bào)人認(rèn)識(shí)偏激，不利于做思想工作。6、案件數(shù)量多，分布范圍廣，幾乎涵蓋全縣所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村。 

二、執(zhí)行過程中存在的問題和困難 

對(duì)于這類案件，在立案后，一般先按照法律規(guī)定，向被執(zhí)行人送達(dá)執(zhí)行裁定，讓被執(zhí)行人在規(guī)定期限內(nèi)自覺履行義務(wù)，同時(shí)做案外人（舉報(bào)人）的思想工作，在不影響鄉(xiāng)、村整體規(guī)劃的前提下力爭(zhēng)從根本上消除隔閡，平息矛盾，解決糾紛。近幾年來，通過協(xié)調(diào)執(zhí)行和強(qiáng)制執(zhí)行，我院執(zhí)結(jié)了一大批土地行政處罰案件，但仍有部分案件由于種種原因處于中止?fàn)顟B(tài)，至今無法執(zhí)行，導(dǎo)致這些案件無法執(zhí)行的主要原因和困難有：1、涉及農(nóng)村居民僅有一處住宅的整體拆除案件，若強(qiáng)制拆除，將直接導(dǎo)致被執(zhí)行人及家屬無法生存、生活。2、涉及舉報(bào)人與案件被執(zhí)行人矛盾尖銳的案件，若強(qiáng)行拆除將引起雙方矛盾擴(kuò)大和升級(jí)，引發(fā)連鎖反應(yīng)，甚至導(dǎo)致矛盾激化，發(fā)生惡性事件及涉訴信訪案件，造成新的社會(huì)不安定因素。3、對(duì)部分連體建筑物進(jìn)行拆除的案件，若強(qiáng)行拆除，容易對(duì)建筑物的其它部分造成損壞，給被執(zhí)行人帶來經(jīng)濟(jì)損失，產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾，而且從現(xiàn)實(shí)來看也無拆除的必要。4、對(duì)涉及公益事業(yè)的學(xué)校、村衛(wèi)生所、村委的案件，若強(qiáng)行拆除，則影響社會(huì)公共利益，造成不良的社會(huì)影響。5、對(duì)涉及私營礦山企業(yè)的案件，若強(qiáng)行拆除，將對(duì)涉案企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，不僅不利于民營企業(yè)的發(fā)展，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良影響。 

三、解決此類案件的意見和建議 

根據(jù)這類案件的性質(zhì)和特點(diǎn)，要妥善解決該類社會(huì)矛盾，筆者認(rèn)為：1、要充分發(fā)揮基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職能作用，并盡可能的發(fā)揮和利用“社會(huì)法庭”的職能作用，尤其是村、組干部的職能作用和在村中的說服力、影響力。對(duì)這類案件要及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)調(diào)處，層層解決矛盾，不能踢皮球，不能逐級(jí)“上繳”矛盾，力爭(zhēng)把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，解決在基層。2、解決問題，減少行政處罰。國土資源局作為土地行政主管部門，針對(duì)這類案件的實(shí)際情況，要多調(diào)查，多了解，把問題吃透，把根源找準(zhǔn)。工作人員要有強(qiáng)烈的責(zé)任心，事業(yè)感和大局意識(shí)，要站在為人民服務(wù)和社會(huì)穩(wěn)定的高度去解決問題。查明情況后，該補(bǔ)辦使用證的及時(shí)補(bǔ)辦，盡可能的協(xié)調(diào)解決糾紛，減少行政處罰，節(jié)約行政資源，從根本上減少這類案件。3、做好立案審查，謹(jǐn)慎立案。針對(duì)無執(zhí)行標(biāo)的完成行為的執(zhí)行案件，原則上不予受理。但對(duì)涉及國家利益、公共利益，涉及黨委政府中心工作的案件，仍應(yīng)堅(jiān)持及時(shí)受理，果斷執(zhí)行。4、建立預(yù)立案機(jī)制。對(duì)于易導(dǎo)致信訪案件或矛盾激化，應(yīng)給予謹(jǐn)慎立案，采取預(yù)立案，預(yù)立案后可以組織土地、村委聯(lián)合調(diào)解。5、建立行政協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于復(fù)雜或容易矛盾激化的案件，要會(huì)同土地主管部門，深入被執(zhí)行人所在地進(jìn)行立案前的調(diào)查，由縣政法委牽頭，土地、信訪、法院主管部門參與，深入鄉(xiāng)村，了解案情，掌握民意，視其具體情況，再?zèng)Q定是否立案，對(duì)于不符合立案條件的案件，法院應(yīng)及時(shí)下達(dá)不予立案（執(zhí)行）的裁定，以免當(dāng)事人到法院纏訴和不必要的麻煩。6、在執(zhí)行工作中，要講究執(zhí)行藝術(shù)和技巧，在依法辦案的同時(shí)，把“情”融入整個(gè)辦案過程中，真正體現(xiàn)司法為民的法治理念，使所辦案件真正達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了和良好的社會(huì)效果。 

嵩縣人民法院 行長石 馬旭升 

行政非訴執(zhí)行是我國《行政訴訟法》規(guī)定的一項(xiàng)重要法律制度，它是實(shí)現(xiàn)行政管理職能、體現(xiàn)行政執(zhí)法效率的重要途徑和保障，是人民法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的一種形式，也是法院行政審判和執(zhí)行工作的重要組成部分。近年來，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政非訴案件數(shù)量龐大，但由于此類案件反映的情況較為復(fù)雜，且缺乏明確、詳盡的法律規(guī)定，法院對(duì)行政非訴執(zhí)行案件認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致此類案件在審查和執(zhí)行過程中存在不少問題。為此，筆者在安徽省法院開展調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)范行政非訴案件的審查和執(zhí)行略抒管見。
　　一、行政非訴執(zhí)行案件的主要特點(diǎn)
　?。ㄒ唬彶榘讣?shù)量龐大，成為基層法院行政審判工作的重點(diǎn)
　　2002年至2004年，安徽省法院共審查和執(zhí)行各類行政非訴執(zhí)行案件5152件，年均17174件，是同期行政一審案件數(shù)量的3．3倍。8月份的調(diào)查結(jié)果顯示，99．6％的行政非訴執(zhí)行案件集中在基層法院，每個(gè)基層法院當(dāng)月平均審查和執(zhí)行20件。受調(diào)查法院表示，由于行政非訴執(zhí)行案件遠(yuǎn)比行政案件多，而且其審查和執(zhí)行相當(dāng)耗費(fèi)時(shí)間和精力，因此目前此類案件已成為基層法院行政審判人員的主要工作內(nèi)容。
　　（二）案件數(shù)量受政策影響較大
　　2002年至2004年，安徽省法院審執(zhí)行政非訴執(zhí)行案件分別為20908件、19708件、14036件，年均下降18％。其下降原因主要是行政行為政策性強(qiáng)，行政非訴執(zhí)行案件的數(shù)量受國家和地方政策的影響很大，涉及農(nóng)稅征收和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的案件大幅減少，2002年安徽省審執(zhí)農(nóng)業(yè)案件7000件，2005年銳減為2096件。宣州區(qū)法院在1999年初受理了57件農(nóng)民負(fù)擔(dān)類案件，此后兩年一直沒有受理過此類案件。2001年該院根據(jù)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)難收的實(shí)際和市委、市政府的要求，又重新開始受理、執(zhí)行農(nóng)業(yè)稅收類案件，由于兩年的累積，該年度的農(nóng)業(yè)稅收類案件猛增至1407件，是往年平均水平的7．9倍，從而使行政非訴執(zhí)行案件全年收案數(shù)達(dá)1658件，創(chuàng)歷史最高水平，以后逐年減少。2004年3月中央關(guān)于全國要在5年內(nèi)逐步減征并最終免征農(nóng)業(yè)稅的政策出臺(tái)后，安徽省大幅減征了農(nóng)業(yè)稅收，農(nóng)民的稅負(fù)減輕了很多，納稅能力相對(duì)增強(qiáng)，此后行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)業(yè)稅征收基本上沒有再向法院提出執(zhí)行申請(qǐng)。又如2005年以來合肥市加大舊城改造、治理違章建筑力度，該市涉及城建的案件明顯增多。
　?。ㄈ┑貐^(qū)差異大
　　案件類型在縣區(qū)和城區(qū)不同，各城區(qū)之間差別也很大。農(nóng)村、城郊超生現(xiàn)象較多，涉及土地等自然資源的矛盾相對(duì)突出，其管轄法院受理計(jì)劃生育、自然資源等案件較多，如渦陽縣法院2005年8月審查涉及計(jì)劃生育案件53件，占當(dāng)月行政非訴案件的68．8％。而市區(qū)則受行政機(jī)關(guān)分布影響較大。如合肥市廬陽區(qū)行政機(jī)關(guān)分布較集中，案件數(shù)量過大，導(dǎo)致該法院的執(zhí)行力量超負(fù)荷。此外，各地行政機(jī)關(guān)法制教育情況和法律意識(shí)程度也直接影響法院行政非訴案件的數(shù)量和類型。巢湖市行政非訴案件數(shù)量一直位居安徽省前列，其法制教育工作開展得比較好是重要原因。
　?。ㄋ模┎枚▓?zhí)行率高，支持行政機(jī)關(guān)依法行政力度大
　　裁定準(zhǔn)予執(zhí)行10635件，占審查收案的90．1％。出于維護(hù)行政行為效力、支持行政部門工作等考慮，法院經(jīng)審查只要認(rèn)為事實(shí)清楚，不影響行政行為作出的，即使程序上略有瑕疵，一般都會(huì)在要求補(bǔ)正的前提下準(zhǔn)予執(zhí)行。
　　（五）執(zhí)行難度大
　　非訴執(zhí)行案件比一般的執(zhí)行案件難度更大，法院的積案壓力很大。一是被執(zhí)行人沒有履行能力。如社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)案件，凡是申請(qǐng)到法院執(zhí)行的基本上都是生活困難的超生戶，執(zhí)結(jié)率很低。二是逾期滯納金數(shù)額與被執(zhí)行人履行能力差距過大?！?/span>中華人民共和國行政處罰法》第51條規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。根據(jù)這一規(guī)定，被處罰對(duì)象收到處罰決定后如果既不申請(qǐng)復(fù)議也未起訴，待其法定起訴期屆滿行政機(jī)關(guān)立即申請(qǐng)執(zhí)行的，加處罰款已是主罰的2．25倍；若等到申請(qǐng)執(zhí)行期限屆滿時(shí)申請(qǐng)執(zhí)行，其加處罰款就高達(dá)主罰的7．65倍。由于法律沒有確定加處罰款的最高限額，那些主罰金額較大的逾期滯納金數(shù)額相當(dāng)龐大，有的已超過本金甚至是本金的數(shù)倍，使被處罰人無法承受，已不符合處罰的本意，執(zhí)行起來難度很大。對(duì)此，有的法院不管滯納金只執(zhí)行罰款主金額，或者在非訴行政行為雙方同意下減少執(zhí)行金額。三是部分具體行政行為存在合理性問題，被執(zhí)行人抵觸情緒大。一些具體行政行為具備合法性，但顯失公正，如行政處罰畸輕畸重，與被處罰人的實(shí)際違法行為不相符；行政機(jī)關(guān)對(duì)同類性質(zhì)、相同情形的違法者作出相差較大的罰款處罰等，而人民法院對(duì)此不能審查。此外，行政處罰缺少必要限度，影響了被處罰者的基本生活，如對(duì)一些經(jīng)濟(jì)困難戶、下崗工人、老弱病殘戶等弱勢(shì)群體偶然違法經(jīng)營也嚴(yán)格予以處罰并申請(qǐng)法院執(zhí)行，還有一些對(duì)貧困戶的拆遷申請(qǐng)執(zhí)行可能會(huì)導(dǎo)致被執(zhí)行人無家可歸，這些案件被執(zhí)行人對(duì)法院的執(zhí)行工作十分抵觸，難以執(zhí)行。
　　二、行政非訴執(zhí)行案件在審查與執(zhí)行中存在的問題
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　　1．審查標(biāo)準(zhǔn)過于寬松
　　一方面，《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第95條所列的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)比較寬泛。何為“明顯”難以界定，且規(guī)定不予執(zhí)行的情形較少，各法院在審查時(shí)只能自行把握。另一方面，法院存有支持行政機(jī)關(guān)依法行政的思想或屈服于方方面面的壓力。受調(diào)查法院表示，雖然行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為不少有程序上的瑕疵，但如果因此全都不予受理或不予執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)甚至地方黨委領(lǐng)導(dǎo)意見較大，認(rèn)為現(xiàn)階段全不執(zhí)行會(huì)不利于行政工作開展，損害行政機(jī)關(guān)形象。因此，法院對(duì)非訴申請(qǐng)的審查，只要不明顯侵害被申請(qǐng)人的合法權(quán)益，如果有瑕疵責(zé)令補(bǔ)正，需補(bǔ)充材料的責(zé)令補(bǔ)充材料，難免會(huì)出現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格的情況。
　　2．審查方式有局限性
　　目前，對(duì)行政行為進(jìn)行書面審查的法院占63．6％，采取書面審查與實(shí)際調(diào)查結(jié)合的法院占36．4％，實(shí)踐中，實(shí)際調(diào)查的方式又分為走訪、“面對(duì)面”詢問、“背靠背”了解情況等多種形式，有19個(gè)法院采用了聽證。法院只對(duì)行政非訴案件作書面審查，被申請(qǐng)人多不參與其中，由于未能充分聽取被申請(qǐng)人意見，容易造成行政相對(duì)人的利益受到侵害。
　　在聽證制和申辯制的推行中，還存在一些問題。首先，聽證放在何階段進(jìn)行，如放在立案前，因不能收取費(fèi)用，會(huì)加大法院的工作成本；如放在立案后，行政機(jī)關(guān)預(yù)交了聽證費(fèi)，經(jīng)審查若裁定不予強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)會(huì)有意見。其次，被執(zhí)行人下落不明，有些案件行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)即以公告方式送達(dá)，增加了工作難度。再次，被執(zhí)行人容易乘機(jī)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)或外出躲避，不利于下一階段的執(zhí)行。
　　3．申請(qǐng)不符合規(guī)定
　　常見的如行政機(jī)關(guān)就法院無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的事項(xiàng)提出執(zhí)行申請(qǐng)。馬鞍山市雨山區(qū)法院曾審查過一起因商場(chǎng)不符合消防要求，消防部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行商場(chǎng)停業(yè)的案件，因《消防法》明確規(guī)定應(yīng)由政府責(zé)成有關(guān)行政部門執(zhí)行，法院只能裁定不予執(zhí)行。又如申請(qǐng)執(zhí)行期限不符合規(guī)定，行政相對(duì)人起訴期限未滿，或申請(qǐng)已逾期。此外，申請(qǐng)執(zhí)行材料存在缺陷的現(xiàn)象十分普遍，主要是申請(qǐng)執(zhí)行的文書比較隨意，不夠規(guī)范。問卷調(diào)查顯示，2005年8月份，要求申請(qǐng)人補(bǔ)正申請(qǐng)材料的168件，占8．1％，這一比例遠(yuǎn)低于筆者實(shí)地調(diào)查情況。被調(diào)查法院反映，申請(qǐng)材料存在缺陷的情況相當(dāng)普遍，以前約占80％，而且反復(fù)補(bǔ)正，近兩年大有好轉(zhuǎn)，但仍有20％的材料需要補(bǔ)正。需補(bǔ)正的較多如送達(dá)回證，還有的行政機(jī)關(guān)送交法院的是復(fù)印件，需補(bǔ)交原件。目前計(jì)劃生育類案件相對(duì)規(guī)范，需補(bǔ)正的較少。
　　4．具體行政行為本身存在瑕疵
　　一是重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象較為突出，如執(zhí)法人員在詢問筆錄上簽字的較少；留置送達(dá)中送達(dá)回證上僅有送達(dá)人簽名，行政機(jī)關(guān)沒有邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織人員或其他在場(chǎng)人員簽字；內(nèi)部討論筆錄沒有簽名；法律文書不完善，漏引法律條文。二是行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)適用法律錯(cuò)誤。三是限制或剝奪相對(duì)人的權(quán)利，如不交待訴權(quán)。四是被申請(qǐng)執(zhí)行主體不明甚至有誤，常見的如行政機(jī)關(guān)在處罰時(shí)以個(gè)體工商戶所起的字號(hào)為被處罰主體。一些被環(huán)保機(jī)關(guān)處罰的個(gè)體工商戶經(jīng)常更換經(jīng)營者或盤賣店面，有的干脆關(guān)門走人，法院執(zhí)行時(shí)，該店面或已關(guān)閉，或已更換了經(jīng)營者，或通過聯(lián)營、合伙等方式以新的企業(yè)名義對(duì)外經(jīng)營，但搜集了這些證據(jù)向銀行出示要求凍結(jié)、扣劃銀行存款，因裁定書載明的被執(zhí)行人與新的企業(yè)名稱不符，銀行不予協(xié)助。又如公路局申請(qǐng)執(zhí)行案件中，違法行為告知書中被告知主體填寫的是駕駛員，處罰決定書中被處罰主體是登記的車主或未辦理過戶的現(xiàn)車輛所有人，告知主體與被處罰主體不一致。
　?。ǘ﹫?zhí)行中存在的問題
　　1．執(zhí)行主體不統(tǒng)一
　　目前，安徽省由行政庭負(fù)責(zé)執(zhí)行和由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)執(zhí)行的情況各占一半。而實(shí)際上，行政庭與執(zhí)行庭各執(zhí)行一部分的情況很多，由于行政審判人員沒有執(zhí)行公務(wù)證，在需要采取強(qiáng)制措施時(shí)只能請(qǐng)執(zhí)行人員配合，或交由執(zhí)行庭執(zhí)行，還有的法院規(guī)定特定案件如征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)案件交執(zhí)行庭執(zhí)行。實(shí)際調(diào)查顯示，人民法庭負(fù)責(zé)執(zhí)行的情況也相當(dāng)普遍，宜州區(qū)法院人民法庭執(zhí)行的非訴執(zhí)行案件數(shù)量幾近該院行政庭和執(zhí)行庭執(zhí)行非訴執(zhí)行案件數(shù)量的總和。
　　2．行政機(jī)關(guān)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)
　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些行政機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴不及時(shí)申請(qǐng)執(zhí)行，而是等累積到一定數(shù)量后成批集中申請(qǐng)，這一方面造成法院審查、執(zhí)行壓力過大，同時(shí)也給相對(duì)人留出充分的時(shí)間做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，或不經(jīng)營或轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，造成難以執(zhí)行。許多行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)不提供被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)線索，立案后也不予配合，使案件無法取得進(jìn)展。行政機(jī)關(guān)常將一些難執(zhí)行案件或無執(zhí)行能力的案件申請(qǐng)到法院，導(dǎo)致執(zhí)行不能，案件積壓，損害司法權(quán)威。行政機(jī)關(guān)對(duì)一些影響重大案件如拆遷、拆除違章建筑，在自己執(zhí)行無果的情況下再申請(qǐng)法院執(zhí)行。一方面法院經(jīng)審查，認(rèn)為具體行政行為依據(jù)不足，但行政機(jī)關(guān)對(duì)此不理解；另一方面，法院在政府執(zhí)行的基礎(chǔ)上再執(zhí)行，失去了最佳執(zhí)行時(shí)機(jī)，執(zhí)行難度加大，法院對(duì)執(zhí)行不力的社會(huì)影響還要承擔(dān)責(zé)任。由于行政機(jī)關(guān)不同意就此終結(jié)，案件只能中止或者超期。
　　3．對(duì)申請(qǐng)期限的理解不一
　　問卷調(diào)查顯示，安徽省法院對(duì)《解釋》第88條有關(guān)“起訴期間屆滿”的規(guī)定理解和實(shí)踐各不相同，大致有以下幾種：（1）行政文書上所確定的起訴期間；（2）行政裁決生效之日起起訴期間屆滿；（3）起訴期間包含復(fù)議期間；（4）經(jīng)過3個(gè)月的法定起訴期；（5）復(fù)議期間加起訴期間；（6）對(duì)行政機(jī)關(guān)未履行告知義務(wù)的，有的認(rèn)為是程序違法；有的要求行政機(jī)關(guān)告知并撤回申請(qǐng)，從告知次日起計(jì)算起訴期間等等。
　　此外，多數(shù)法院認(rèn)為申請(qǐng)執(zhí)行期間“180日”過長，有的被執(zhí)行人會(huì)乘機(jī)更換營業(yè)執(zhí)照或設(shè)法躲避，喪失執(zhí)行時(shí)機(jī)，且不利于提高行政效率。對(duì)“逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理”，普遍認(rèn)為條件太過寬松，何為“正當(dāng)理由”難以把握。
　　4．行政機(jī)關(guān)干預(yù)執(zhí)行
　　有的行政機(jī)關(guān)為進(jìn)行宣傳或迎接檢查，要求集中執(zhí)行，或是延期、緩期執(zhí)行。個(gè)別行政機(jī)關(guān)主動(dòng)替被執(zhí)行人說情。此外，涉及到一些危困企業(yè)的行政處罰、勞動(dòng)仲裁案件難執(zhí)行。這些企業(yè)欠債較多難以償還，對(duì)行政處罰明躲暗抗，地方政府往往以涉及職工生活及社會(huì)穩(wěn)定為由進(jìn)行干預(yù)，造成難以執(zhí)行。尤其是基層法院對(duì)一些房屋拆遷、計(jì)劃生育等敏感性強(qiáng)、涉及面廣的案件，經(jīng)審查認(rèn)為存在執(zhí)法程序不規(guī)范等問題難以裁定執(zhí)行時(shí)，地方領(lǐng)導(dǎo)從公共管理角度考慮，認(rèn)為法院此舉是不支持政府行政管理工作，由于現(xiàn)行管理體制的原因，法院人、財(cái)、物權(quán)均受地方控制，有時(shí)明知行政行為有瑕疵也不得不予以執(zhí)行甚至與行政機(jī)關(guān)“聯(lián)合執(zhí)法”，混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的界限。
　　三、思考與建議
　?。ㄒ唬﹪?yán)格標(biāo)準(zhǔn)，注重審查
　　對(duì)非訴行政行為的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)有兩種不同意見。一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以《行政訴訟法》確 

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· 【法官論壇】對(duì)土地非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件的調(diào)查及思考

· 來源：通海法院行政庭阿俊芳   發(fā)布時(shí)間：2011年03月21日   點(diǎn)擊：3231   字體大?。?/span>大　中　小

土地是人類賴以生存的基本條件，是民生之本、發(fā)展之基。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，用地需求也急劇增長，保護(hù)資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳。大量的違法占地案件涌現(xiàn)，在農(nóng)村尤為突出。

一、案件的基本情況和特點(diǎn)

近5年我院受理土地非訴行政執(zhí)行案件96件：2005年21件，2006年24件，2007年7件，2008年16件，2009年28件，占五年來非訴行政執(zhí)行案件總數(shù)的92.3%，經(jīng)審查全部準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，但申請(qǐng)的案件只占全部違法占地案件的極少部分。這些案件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1、分布不均衡。上述案件全部發(fā)生在農(nóng)村。我縣下屬九個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩個(gè)山區(qū)民族鄉(xiāng)，七個(gè)壩區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，相對(duì)來說，山區(qū)的兩個(gè)鄉(xiāng)人口較少，發(fā)展相對(duì)較慢，因此，所受理的非訴行政案件中沒有這兩個(gè)鄉(xiāng)的，而其余七個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地處壩區(qū)，發(fā)展相對(duì)較快，違法占地情況比較嚴(yán)重。

2、違法占地原因。隨著黨的惠民政策不斷落實(shí)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加之人口不斷增多，剩余勞動(dòng)力不斷涌現(xiàn)，相當(dāng)一部分農(nóng)民放棄田間耕作，從事養(yǎng)殖業(yè)或者開辦企業(yè)，這類違法占地面積大，少則幾百平方米，多則上千平方米。有的家庭住房緊張，通過正常的途徑無法辦理審批手續(xù)，為解決自己的住房困難，便采取違法建蓋住房。有的在自己原有房屋的周圍搭建，用來堆放雜物、作畜廄或者衛(wèi)生間。在每個(gè)村幾乎都有農(nóng)民擅自在自己承包田或與他人交換的承包田中建房的違法現(xiàn)象發(fā)生。

3、被執(zhí)行人明知而為。所有的被執(zhí)行人都承認(rèn)自己未經(jīng)批準(zhǔn)擅自建蓋，都明知自己的行為違法，因此所建蓋的房屋均為使用空心磚或其他簡易材料建蓋的簡易房，這些人對(duì)行政機(jī)關(guān)的處罰心存僥幸，如果不被發(fā)現(xiàn)，可以繼續(xù)使用，一旦被發(fā)現(xiàn)要求拆除，損失也不大，所以很少有人按照設(shè)計(jì)或施工要求，使用鋼筋、混凝土或者木材建蓋正式的房屋。

二、相關(guān)情況分析

1、案件增多的原因，除被執(zhí)行人自身原因以外，還有兩方面的因素：一方面，村、組一級(jí)基層組織由于經(jīng)費(fèi)不足，通過批準(zhǔn)農(nóng)民建房或者出租土地，從中收取一定的費(fèi)用，村級(jí)組織的默許，也是導(dǎo)致農(nóng)民建房難以管好的重要原因。第二方面，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的隨意性，一片違法占地中處罰一戶，一個(gè)村組有幾戶，只處罰其中一戶，導(dǎo)致村民有一個(gè)想法：不一定拆到我家的。這種做法不僅會(huì)使違法占地?cái)?shù)量增加，而且會(huì)導(dǎo)致被處罰村民的強(qiáng)烈不滿，久而久之，增大了農(nóng)民和政府執(zhí)法部門之間的對(duì)立情緒，矛盾容易激發(fā)。例如在四街鎮(zhèn)的一起拆除違法占地案件過程中，就出現(xiàn)了被執(zhí)行人在執(zhí)行過程中，突然躍上裝載機(jī)，并駕駛裝載機(jī)沖擊執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，致現(xiàn)場(chǎng)外一名正在勞動(dòng)的村民受傷（此案未申請(qǐng)法院執(zhí)行）。

2、被申請(qǐng)執(zhí)行人法律意識(shí)淡薄，維權(quán)意識(shí)較低。行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過程中，都要進(jìn)行調(diào)查、告知、作出處理等一系列程序，但相對(duì)人置之不理，把行政機(jī)關(guān)送達(dá)的相關(guān)文書丟棄，根本不看。在法院送達(dá)行政裁定書、通知執(zhí)行時(shí)，又認(rèn)為“官官相護(hù)”，對(duì)法院存在強(qiáng)烈的抵觸情緒，將自己怠于行使救濟(jì)權(quán)的后果和不滿發(fā)泄在法院工作人員身上，導(dǎo)致執(zhí)行場(chǎng)面混亂、不明真相的人員參與起哄，社會(huì)效果極不理想，法院在一定程度上被誤解，影響法院形象和司法權(quán)威。

3、行政機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范，但執(zhí)法力量明顯不足。經(jīng)法院審查，行政所處罰的案件均嚴(yán)格按照具體行政行為的合法性要件進(jìn)行，做到事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。五年來國土資源部門申請(qǐng)執(zhí)行的96件違法占地案件，全部準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。但是現(xiàn)有的國土資源執(zhí)法隊(duì)伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)需要，執(zhí)法力量薄弱，查處違法行為的途徑主要是在巡查中發(fā)現(xiàn)或者有人舉報(bào)，難以保證對(duì)違法行為能及時(shí)、全面發(fā)現(xiàn)，不能主動(dòng)、完全、徹底，這也是產(chǎn)生執(zhí)法隨意性的根本原因。

4、規(guī)定不完善導(dǎo)致行政執(zhí)法效果欠佳。行政強(qiáng)制措施的即時(shí)性和強(qiáng)制性，決定了其是制止違法行為的有效方法之一。但是土地行政強(qiáng)制措施法律規(guī)定不明，違法建筑行為難以及時(shí)制止?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定：“責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止?！睂?duì)如何制止，法律沒有規(guī)定強(qiáng)制措施，沒有賦予土地行政執(zhí)法部門強(qiáng)制措施?！对颇鲜⊥恋毓芾?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定：縣級(jí)以上土地行政主管部門對(duì)非法占用土地的，責(zé)令停止違法行為，限期改正；對(duì)拒不改正的，可以會(huì)同有關(guān)部門采取查封、扣押或者沒收建筑材料和其他設(shè)施等處罰措施予以制止。本條雖然規(guī)定了具體措施，但對(duì)實(shí)施的部門卻不明確，“會(huì)同有關(guān)部門”指的是哪些部門，對(duì)此并不明確。國土資源部《土地違法案件查處辦法》雖然規(guī)定可以查封施工設(shè)備，但在實(shí)際工作中作用不大，土地管理人員剛一離開，就開始繼續(xù)施工，等經(jīng)過立案、取證、告知等程序，作出行政處罰決定時(shí)，違法建筑已經(jīng)完成了。

5、案件執(zhí)行成本高，警示作用小。這類案件自動(dòng)履行的少，強(qiáng)制拆除的多。由于土地非訴執(zhí)行案件數(shù)量多，當(dāng)事人抵觸情緒強(qiáng)烈，隨著違法建筑規(guī)模不斷擴(kuò)大，單純依靠人力無法執(zhí)行，有時(shí)還需要大型施工機(jī)械，造成執(zhí)行所需成本大，而法院本身處于案多人少的困境，很難有更多的人力、財(cái)力，單靠法院執(zhí)行，法院力量明顯不夠。每次強(qiáng)制拆除，媒體都進(jìn)行宣傳報(bào)道，但近年來，由于多種因素的存在，被執(zhí)行人仍心存僥幸，采取觀望態(tài)度，案件數(shù)量上升，違法占地面積從原來的幾十平方米，擴(kuò)大到二千多平方米，警示教育作用并不明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年全縣的違法占地案件已達(dá)一千余件。

三、應(yīng)對(duì)措施及法律思考

合理利用土地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是每個(gè)公民的義務(wù)，對(duì)于相關(guān)的政府職能部門來說，更是不可推卸的責(zé)任。加強(qiáng)宣傳，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，使行政執(zhí)法最大限度體現(xiàn)公平、正義。借鑒管理好的地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，比如實(shí)行縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)制，推行包片監(jiān)管、分級(jí)控制、責(zé)任落實(shí)到個(gè)人等措施，并納入年終考核等，從源頭上杜絕違法行為發(fā)生。

1、現(xiàn)存模式的弊端

一方面，行政效率降低。申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，必須完成所有的行政程序，按照法律法規(guī)的規(guī)定，必須嚴(yán)格按規(guī)定的程序與時(shí)限辦事，按立案、調(diào)查、詢問筆錄、現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)、送達(dá)責(zé)令停工通知書處罰告知書、行政處罰決定書等程序，一項(xiàng)一項(xiàng)地辦理，從送達(dá)處罰決定書之日起，相對(duì)人在60天內(nèi)不申請(qǐng)復(fù)議，三個(gè)月內(nèi)不提起行政訴訟，處罰決定書才生效，土地行政部門才能申請(qǐng)法院執(zhí)行，法院受理后，行政庭的審查期限為30天，送達(dá)準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，才由執(zhí)行局執(zhí)行。執(zhí)行之前還要對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行摸底，綜合考慮強(qiáng)制拆除的后果、難度、效果等方面的因素。這樣就導(dǎo)致一些行政處罰長期停留在行政主體意志的表達(dá)和宣告階段，很難及時(shí)實(shí)現(xiàn)行政處罰確定的義務(wù)，妨礙了行政職能的實(shí)現(xiàn)，影響了行政效率。

另一方面，法院壓力增大?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定：建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。我國《行政訴訟法》第66條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋進(jìn)一步明確了法院審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序。按照上述規(guī)定，法院應(yīng)受理土地行政部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，但是法院自身的案件太多，壓力已相當(dāng)大，加之此類案件的執(zhí)行，人力、財(cái)力、物力投入較大，雖然規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)用由違法者承擔(dān)，但在實(shí)際執(zhí)行中，都由法院和土地部門共同承擔(dān)，沒有一件案件的執(zhí)行費(fèi)用由違法者承擔(dān)。況且，非訴行政案件的執(zhí)行，不僅僅是土地行政部門，還涉及其他行政機(jī)關(guān)，比如計(jì)劃生育、環(huán)保、城建等，這些案件涌入法院，為法院增加了更大的壓力。

2、完善、制定相關(guān)法律

（1）明確、細(xì)化現(xiàn)有規(guī)定中的行政強(qiáng)制措施，提高可操作性。在土地行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)正在進(jìn)行的違法行為，最有效、及時(shí)制止方式是采取行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施具有即時(shí)性、強(qiáng)制性、臨時(shí)性、輔助性和非制裁性的特點(diǎn)，通過限權(quán)和控制避免社會(huì)秩序遭到破壞，是實(shí)施行政強(qiáng)制措施的目的。對(duì)相對(duì)人來說，此時(shí)的制止則把損失降至最低，既保證了行政執(zhí)法的有效性，又考慮了相當(dāng)人的合法權(quán)益。與所有工程完工以后再來拆除相比，行政強(qiáng)制措施無疑可以起到這種作用?，F(xiàn)在雖然有了“責(zé)令”“制止”等規(guī)定，但實(shí)施起來卻找不到具體的做法，對(duì)于行政行為，“法無授權(quán)即禁止”，如果貿(mào)然采取措施，該行為將可能被認(rèn)定為違法。因此應(yīng)明確、細(xì)化現(xiàn)有規(guī)定中的行政強(qiáng)制措施，使其具有可操作性。

（2）科學(xué)、合理分配行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。我國目前沒有一部關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律。為了適應(yīng)行政法治發(fā)展的需要，及時(shí)、有效制止違法行為，同時(shí)也為了緩解法院壓力，科學(xué)設(shè)計(jì)行政權(quán)與司法權(quán)的分工，有必要對(duì)現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)重新分配。

行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)歸屬于行政權(quán)還是司法權(quán)？行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于行政權(quán)，由行政機(jī)關(guān)行使，還是屬于司法權(quán)由法院行使，歷來爭(zhēng)議較大。目前世界各國有三種模式：一、行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行，就是行政機(jī)關(guān)是完全的唯一的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)主體，司法機(jī)關(guān)不享有行政執(zhí)行權(quán)。如德國、奧地利和我國的臺(tái)灣。二、申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)行政管理相對(duì)人不履行行政法的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)本身并無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目的，可請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)用國家強(qiáng)制力保障所需行政狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)，如英、法、美等國。三、折衷模式。當(dāng)行政管理相對(duì)人不履行其義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)既可以徑自強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)執(zhí)行。我國目前采取這種模式，許多部門的法律、法規(guī)都規(guī)定了當(dāng)相對(duì)人不履行義務(wù)時(shí)，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，許多行政機(jī)關(guān)為了回避執(zhí)行過程中可能遇到的一系列問題，采取了申請(qǐng)法院執(zhí)行的模式，因此在實(shí)踐中還是申請(qǐng)法院執(zhí)行的占多數(shù)?；谇笆鰞蓚€(gè)不利方面考慮，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)該以行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為主，申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)執(zhí)行為輔，兼顧公正與效率。強(qiáng)調(diào)公正有時(shí)會(huì)缺乏效率，強(qiáng)制效率有時(shí)會(huì)缺乏公正，建立新的非訴強(qiáng)制執(zhí)行模式就要合理地協(xié)調(diào)公正和效率的關(guān)系，做到既要不影響行政機(jī)關(guān)的行政管理效率，又要保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。