因拒絕變更被告被駁回起訴后又起訴同一行政行為屬重復(fù)起訴

作者︱李蕊（遼寧省高級(jí)人民法院）

原載︱《人民司法（案例）》2012年第22期

【摘要】【裁判要旨】　人民法院對(duì)原告的起訴負(fù)有釋明的指導(dǎo)義務(wù)，在不影響被告及第三人訴訟權(quán)利的情況下，原告增加訴訟請(qǐng)求以使其起訴符合法定條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。原告因拒絕變更被告被人民法院駁回起訴后，又針對(duì)同一行政行為起訴的，屬于重復(fù)起訴。原告通過(guò)信訪程序救濟(jì)權(quán)利不是耽誤法定起訴期限的正當(dāng)理由，但信訪部門(mén)或者有權(quán)機(jī)關(guān)在起訴期限屆滿前已經(jīng)承諾處理信訪事項(xiàng)的除外。　　■案號(hào)　一審:（2010）大行初字第6號(hào)　二審:（2012）遼行終字第23號(hào)

　 【案情】

　  上訴人（原審原告）：秦同祥。

　  被上訴人（原審被告）：大連市甘井子區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)政府）。

　  被上訴人（原審第三人）：大連市甘井子區(qū)辛寨子街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)街道辦）。

　  被上訴人（原審第三人）：大連市甘井子區(qū)辛寨子鎮(zhèn)小辛寨子村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)村委會(huì)）。

　  1980年，秦同祥經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)，在小辛村西溝取得309.4平方米的宅基地使用權(quán)。同年，建房4間。1995年，秦同祥未經(jīng)批準(zhǔn)又建房6間。2005年3月15日，中共甘井子區(qū)委、區(qū)政府印發(fā)《甘井子區(qū)社會(huì)環(huán)境綜合治理整治工作方案的通知》，要求重點(diǎn)整治宅基地外集體土地、農(nóng)用地以及公路兩側(cè)控制線內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自搭建的磚瓦房、鐵皮房、窯棚、倉(cāng)庫(kù)等，逐步拆除違章臨時(shí)建筑。并明確拆除工作由區(qū)綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)，各鎮(zhèn)、街道辦具體實(shí)施。2006年8月8日，村委會(huì)參與實(shí)施了對(duì)原告未經(jīng)批準(zhǔn)所建6間房屋的拆除。為此，秦同祥多次給大連市政府信訪辦及區(qū)政府、區(qū)長(zhǎng)郵寄信訪材料，要求處理村委會(huì)違法強(qiáng)制拆除其房屋的行為。區(qū)政府按照信訪程序?qū)⑹盏降男旁L材料轉(zhuǎn)交給街道辦處理，但秦同祥一直未收到任何書(shū)面答復(fù)。2007年，秦同祥以村委會(huì)損害其財(cái)產(chǎn)為由訴至法院，法院以村委會(huì)實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為是行政行為，不屬于民事訴訟受案范圍為由裁定駁回其起訴。2008年12月，秦同祥又以村委會(huì)為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法并賠償損失5萬(wàn)元。法院告知其村委會(huì)不是適格被告，應(yīng)當(dāng)變更區(qū)政府為被告，但秦同祥明確表示拒絕變更，后被法院裁定駁回起訴?，F(xiàn)原告再以區(qū)政府為被告提起行政訴訟，要求確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法并賠償損失。

　  秦同祥向大連市中級(jí)人民法院提起行政訴訟稱(chēng)，涉案的6間房屋建在原告宅基地范圍內(nèi)，沒(méi)有侵占集體土地，強(qiáng)制拆除該6間房屋沒(méi)有法律依據(jù)。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法的相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府的規(guī)劃主管部門(mén)和土地主管部門(mén)是適格的執(zhí)法主體，被告的行為違反了上述法律規(guī)定。請(qǐng)求法院判決被告賠償原告建房的經(jīng)濟(jì)損失64000元，并按每月1200元的標(biāo)準(zhǔn)賠償房屋租金損失。秦同祥在收到區(qū)政府答辯狀后，又于一審?fù)徢跋蚍ㄔ哼f交起訴狀補(bǔ)充材料，要求增加確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法的訴訟請(qǐng)求。

　  被告區(qū)政府辯稱(chēng)，1.原告秦同祥不具備單獨(dú)提起行政賠償訴訟的條件。理由是村委會(huì)強(qiáng)制拆除原告違章建筑的行為不應(yīng)界定為行政行為，因而談不上違法性的確認(rèn)，并且也未經(jīng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理。2.區(qū)政府不是適格被告。理由是原告所在區(qū)域的整治工作由街道辦負(fù)責(zé)，村委會(huì)強(qiáng)制拆除原告房屋是為了維護(hù)集體土地所有權(quán)，并非依照政府文件進(jìn)行，因此，本案應(yīng)列街道辦或村委會(huì)為被告。3.原告應(yīng)提供受損財(cái)物屬于合法權(quán)益的證據(jù)。理由是原告在宅基地范圍之外及宅基地范圍內(nèi)未經(jīng)審批所建房屋均為違章建筑，不受法律保護(hù)。4.不同意原告增加確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，理由是區(qū)政府已經(jīng)作出答辯意見(jiàn)。請(qǐng)求法院駁回原告的起訴。

　  第三人街道辦述稱(chēng)，第三人沒(méi)有實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，也沒(méi)有委托村委會(huì)實(shí)施該行為。其他同意被告的答辯意見(jiàn)。

　  第三人村委會(huì)述稱(chēng)，第三人是強(qiáng)制拆除行為的參與者，具體執(zhí)法部門(mén)是區(qū)綜合執(zhí)法大隊(duì)。其他同意被告的答辯意見(jiàn)。

　  【審判】

　  遼寧省大連市中級(jí)人民法院認(rèn)為，國(guó)家賠償法第九條第二款規(guī)定，賠償請(qǐng)求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》）第45條規(guī)定，起訴狀副本送達(dá)被告后，原告提出新的訴訟請(qǐng)求的，人民法院不予準(zhǔn)許，但有正當(dāng)理由的除外。原告在法院已將起訴狀副本送達(dá)被告，并收到被告的答辯狀后，又遞交起訴狀補(bǔ)充材料，提出新的訴訟請(qǐng)求，要求確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，原告增加的訴訟請(qǐng)求沒(méi)有正當(dāng)理由，不予準(zhǔn)許。最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》）第4條規(guī)定，賠償請(qǐng)求人單獨(dú)提起行政賠償訴訟，須以賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理為前提。賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確定的賠償數(shù)額有異議或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不予賠償，賠償請(qǐng)求人有權(quán)向人民法院提起行政賠償訴訟。第21條規(guī)定，賠償請(qǐng)求人單獨(dú)提起行政賠償訴訟，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：……（4）加害行為為具體行政行為的，該行為已被確認(rèn)為違法；（5）賠償義務(wù)機(jī)關(guān)已先行處理或超過(guò)法定期限不予處理。本案中，原告雖主張其已經(jīng)多次向市信訪部門(mén)和區(qū)領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)信反映，要求確認(rèn)村委會(huì)的行為違法并請(qǐng)求賠償,但從提交的證據(jù)看，原告只是以上訪信的形式要求處理，并未按照行政賠償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，以法定的形式提交賠償申請(qǐng)書(shū)陳述其要求賠償?shù)氖聦?shí)理由及具體賠償數(shù)額，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行政賠償糾紛未經(jīng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理，原告的起訴不符合法律的規(guī)定。故根據(jù)國(guó)家賠償法第九條第二款,《若干規(guī)定》第4條、第21條,《若干解釋》第45條、第44條第（11）項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回原告的起訴。

　  宣判后，原告秦同祥不服一審裁定，向遼寧省高級(jí)人民法院提起上訴。其上訴的主要理由是：1.原審裁定以未經(jīng)區(qū)政府先行處理為由駁回上訴人的起訴錯(cuò)誤，該理由與《若干解釋》第40條的規(guī)定相矛盾；2.原審裁定認(rèn)為上訴人給信訪部門(mén)和區(qū)領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)信不符合賠償申請(qǐng)書(shū)的要求，屬于上訪信也是錯(cuò)誤的，上訴人寫(xiě)信實(shí)質(zhì)上就是要求區(qū)政府確認(rèn)拆除行為違法的賠償申請(qǐng)書(shū)；3.原審裁定認(rèn)為上訴人在區(qū)政府提交答辯狀后又提出補(bǔ)充請(qǐng)求沒(méi)有正當(dāng)理由，不予采納也是錯(cuò)誤的，區(qū)政府沒(méi)有向上訴人下達(dá)拆除房屋的法律文書(shū)是上訴人提出補(bǔ)充要求的正當(dāng)理由。請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)原審裁定，發(fā)回重審或者改判支持上訴人的訴訟請(qǐng)求。

　  被上訴人區(qū)政府辯稱(chēng)，1.上訴人是在起訴狀副本送達(dá)給區(qū)政府后，又提出新的訴訟請(qǐng)求，根據(jù)《若干解釋》第45條的規(guī)定，人民法院不應(yīng)準(zhǔn)許；2.區(qū)政府并未委托任何機(jī)關(guān)實(shí)施拆除行為，決定行為和實(shí)施行為均不是區(qū)政府組織實(shí)施的，區(qū)政府不是適格被告；3.上訴人未能提供受損財(cái)物屬于合法權(quán)益的證據(jù)，無(wú)權(quán)取得國(guó)家賠償；4.上訴人沒(méi)有在提起行政訴訟的同時(shí)一并提出賠償請(qǐng)求，其不具備單獨(dú)提起行政賠償訴訟的條件。原審法院裁定駁回上訴人起訴正確，請(qǐng)求二審法院依法予以維持。

　  被上訴人街道辦和村委會(huì)均同意區(qū)政府的答辯意見(jiàn)。

　  遼寧省高級(jí)人民法院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是上訴人的起訴是否符合法定條件，法院應(yīng)否受理。上訴人通過(guò)區(qū)政府答辯狀的提示，認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)一并提起行政賠償之訴才能符合起訴條件，于是在一審開(kāi)庭審理前又提交起訴狀補(bǔ)充材料，變單獨(dú)提起行政賠償之訴為一并提起行政賠償之訴。此時(shí)，被上訴人和原審第三人完全可以針對(duì)上訴人的起訴狀補(bǔ)充材料進(jìn)行補(bǔ)充答辯，不影響其訴訟權(quán)利。原審法院適用《若干解釋》第45條的規(guī)定，對(duì)上訴人提出的一并提起行政賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求不予準(zhǔn)許屬于適用法律錯(cuò)誤。上訴人的此項(xiàng)請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)?shù)玫綔?zhǔn)許，本案的案由應(yīng)當(dāng)確定為一并提起行政賠償之訴。上訴人曾于2008年12月以村委會(huì)為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)村委會(huì)拆除房屋行為違法并賠償經(jīng)濟(jì)損失5萬(wàn)元。后因上訴人拒絕變更被告，被法院裁定駁回起訴。2010年3月1日上訴人又以區(qū)政府為被告提起行政訴訟，要求確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法并賠償經(jīng)濟(jì)損失。由此可見(jiàn)，本訴與2008年12月之訴的起訴對(duì)象是同一行政行為，即村委會(huì)等受區(qū)政府委托實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為。上訴人因拒絕變更被告被法院裁定駁回起訴后，又針對(duì)同一行政行為起訴，屬于重復(fù)起訴，依法應(yīng)予駁回。如前所述，本案為一并提起行政賠償之訴，因此不存在行政機(jī)關(guān)先行處理的問(wèn)題。即使是單獨(dú)提起行政賠償之訴，由于強(qiáng)制拆除行為尚未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)為違法，也談不上經(jīng)行政機(jī)關(guān)先行處理的問(wèn)題，故原審裁定適用法律錯(cuò)誤，駁回上訴人起訴的理由不能成立，依法應(yīng)予糾正。依照行政訴訟法第六十一條第（二）項(xiàng)、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第44條第（8）項(xiàng)的規(guī)定，二審法院于2012年5月9日作出終審裁定：一、撤銷(xiāo)大連市中級(jí)法院（2010）大行初字第6號(hào)行政賠償裁定；二、駁回上訴人秦同祥的起訴。

　  【評(píng)析】

　  一、《若干解釋》第45條的理解與適用。

　  如何確定本案的案由，即本案是單獨(dú)提起行政賠償之訴還是一并提起行政賠償之訴，是判斷上訴人的起訴是否符合法定條件的前提。行政訴訟法第四十三條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起5日內(nèi)，將起訴狀副本發(fā)送被告。被告收到起訴狀副本后，能夠了解原告的訴訟請(qǐng)求和相關(guān)證據(jù)、依據(jù)，并做好應(yīng)訴準(zhǔn)備，這既體現(xiàn)了訴訟上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也是貫徹辯論原則、維護(hù)被告辯論權(quán)的重要方面?！度舾山忉尅返?5條規(guī)定，起訴狀副本送達(dá)被告后，原告提出新的訴訟請(qǐng)求的，人民法院不予準(zhǔn)許，但有正當(dāng)理由的除外。之所以作出這樣的規(guī)定，是因?yàn)槠鹪V狀副本送達(dá)被告后，原告又提出新的訴訟請(qǐng)求，將會(huì)加重被告防御的負(fù)擔(dān)，影響其訴訟權(quán)利的行使。該條規(guī)定是為了避免原告突然襲擊，保證訴訟程序正常進(jìn)行，保證各方當(dāng)事人平等行使訴訟權(quán)利。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，一般情況下，在起訴狀副本送達(dá)被告后，原告提出新的訴訟請(qǐng)求，人民法院是不予準(zhǔn)許的，只有具備正當(dāng)理由的特殊情況除外。如果原告不提出新的訴訟請(qǐng)求將導(dǎo)致其喪失訴權(quán)，而提出新的訴訟請(qǐng)求亦并未影響被告及第三人的訴訟權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定原告提出新的訴訟請(qǐng)求具有正當(dāng)理由，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許。

　  本案中，上訴人在起訴狀中載明的訴訟請(qǐng)求僅為賠償損失的賠償請(qǐng)求，即上訴人系單獨(dú)提起一個(gè)行政賠償之訴。其起訴狀副本送給區(qū)政府后，區(qū)政府的答辯狀中指出上訴人不具備單獨(dú)提起行政賠償訴訟的條件，其中包括行政行為未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)違法。后上訴人又向法院遞交起訴狀補(bǔ)充材料，請(qǐng)求確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法。由于行政訴訟的起訴條件比較復(fù)雜，為了充分保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，法院在立案受理之時(shí)應(yīng)當(dāng)審查上訴人單獨(dú)提起行政賠償之訴是否具備法定的前提條件，即行政行為是否已被確認(rèn)違法，是否已經(jīng)行政機(jī)關(guān)先行處理。如果不具備上述前提條件，法院有義務(wù)向當(dāng)事人釋明應(yīng)當(dāng)變單獨(dú)提起行政賠償之訴為一并提起行政賠償之訴才能使起訴得到受理。本案中，原審法院在沒(méi)有審查上述前提條件的情況下即予立案受理，沒(méi)有盡到釋明義務(wù)。上訴人通過(guò)區(qū)政府答辯狀的提示，認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)一并提起行政賠償之訴才能符合起訴條件，于是提交起訴狀補(bǔ)充材料，變單獨(dú)提起行政賠償之訴為一并提起行政賠償之訴。而此時(shí)原審法院尚未進(jìn)行開(kāi)庭審理，被上訴人和原審第三人完全可以針對(duì)上訴人的起訴狀補(bǔ)充材料進(jìn)行補(bǔ)充答辯，不影響其訴訟權(quán)利。因此，原審法院適用《若干解釋》第45條的規(guī)定，對(duì)上訴人提出的一并提起行政賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求不予準(zhǔn)許屬于適用法律錯(cuò)誤。上訴人的此項(xiàng)請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)?shù)玫綔?zhǔn)許，本案的案由應(yīng)當(dāng)確定為一并提起行政賠償之訴。

　  二、上訴人的起訴是否屬于重復(fù)起訴的問(wèn)題。

　  根據(jù)《若干解釋》第23條第1款的規(guī)定，原告起訴的被告不適格，經(jīng)法院告知變更被告卻不同意變更的，裁定駁回起訴。如果原告因拒絕變更被告而被法院裁定駁回起訴后，又以法院告知的適格被告為被告針對(duì)上次起訴的同一行政行為二次起訴的，是否屬于重復(fù)起訴？審判實(shí)踐中存在不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，此種情況不屬于重復(fù)起訴，理由是法院裁定駁回起訴并未對(duì)被訴行政行為進(jìn)行實(shí)體審查判斷，原告有權(quán)在變更被告后二次起訴。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，此種情況屬于重復(fù)起訴，理由是行政訴訟應(yīng)當(dāng)以同一被訴行政行為作為重復(fù)起訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。筆者同意第二種觀點(diǎn)。之所以將起訴對(duì)象為同一行政行為作為行政訴訟重復(fù)起訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要基于以下理由：1.由于與被訴行政行為有法律上利害關(guān)系的對(duì)象常常不是唯一，因此針對(duì)同一行政行為有權(quán)提起行政訴訟的原告也不是唯一；又由于行政訴訟適格被告的認(rèn)定較為復(fù)雜，因此原告對(duì)適格被告的認(rèn)識(shí)也時(shí)有偏差；但無(wú)論當(dāng)事人有何不同，由于行政訴訟的審查客體恒為被訴行政行為，人民法院一旦受理案件，都將在對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查的基礎(chǔ)上，對(duì)被訴行政行為的合法性作出裁判，不會(huì)因?yàn)椴煌漠?dāng)事人參加訴訟而對(duì)被訴行政行為的合法性作出不同的裁判。2.與民事訴訟不同，行政訴訟適用的是有限的不告不理原則，行政訴訟濃厚的職權(quán)主義色彩決定了人民法院對(duì)被訴行政行為的審查不限于原告的訴訟請(qǐng)求及理由，而是要圍繞著被訴行政行為合法性的各個(gè)方面進(jìn)行全面審查。在行政訴訟中常常出現(xiàn)原告的訴訟請(qǐng)求和理由均不成立卻仍然能夠得到勝訴裁判的情形。因此，無(wú)論是否為同一訴訟請(qǐng)求和同一事實(shí)理由，均不影響人民法院依職權(quán)對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，并依此作出相應(yīng)裁判；當(dāng)然，人民法院也不會(huì)因?yàn)樵娴脑V訟請(qǐng)求及理由的不同而對(duì)同一行政行為的合法性作出不同的裁判。

　  本案中，被訴的強(qiáng)制拆除行為至2006年8月8日全部實(shí)施完畢，上訴人曾于2008年12月以村委會(huì)為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)村委會(huì)拆除房屋行為違法并賠償經(jīng)濟(jì)損失5萬(wàn)元。后因上訴人拒絕變更被告被法院裁定駁回起訴。2010年3月1日上訴人又以區(qū)政府為被告提起行政訴訟，要求確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法并賠償經(jīng)濟(jì)損失。由此可見(jiàn)，本案與2008年12月之訴的起訴對(duì)象是同一行政行為，即村委會(huì)等受區(qū)政府委托實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為。雖然兩次起訴所列的被告不同，但適格被告的認(rèn)定是一個(gè)法律問(wèn)題而非事實(shí)問(wèn)題，無(wú)論原告所列被告有何不同，只要其起訴同一行政行為，法院的審查客體就是同一行政行為。上訴人因拒絕變更被告被法院裁定駁回起訴后，又針對(duì)同一行政行為起訴，雖然變更了被告，但仍屬于重復(fù)起訴，依法應(yīng)當(dāng)裁定駁回其起訴。

　  三、原告通過(guò)信訪程序救濟(jì)權(quán)利不是超過(guò)法定起訴期限的正當(dāng)理由，但信訪部門(mén)或者有權(quán)機(jī)關(guān)在起訴期限屆滿前已經(jīng)承諾處理信訪事項(xiàng)的除外。

　  行政訴訟的起訴期限與民事訴訟的訴訟時(shí)效不同，起訴期限具有除斥期間的性質(zhì)，當(dāng)事人超過(guò)起訴期限將會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不利的法律后果，導(dǎo)致起訴期限的消滅。雖然起訴期限沒(méi)有中止、中斷的規(guī)定，但是為了充分保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，《若干解釋》第43條規(guī)定了耽誤起訴期限制度，即因不可抗力或者不屬于起訴人自身原因的其他正當(dāng)理由耽誤法定起訴期限的，起訴期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。由于我國(guó)的法律法規(guī)為公民、法人或者其他組織設(shè)定了多種權(quán)利救濟(jì)途徑，主要包括復(fù)議、訴訟、信訪等，導(dǎo)致一些當(dāng)事人在權(quán)利遭受行政行為侵害后，首先根據(jù)信訪條例的規(guī)定依照信訪程序向信訪部門(mén)反映問(wèn)題，要求處理。有些當(dāng)事人在信訪程序結(jié)束后仍未解決問(wèn)題，又向法院提起行政訴訟，要求撤銷(xiāo)某個(gè)行政行為或者確認(rèn)其違法。還有一些當(dāng)事人被信訪部門(mén)錯(cuò)誤告知應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的程序解決問(wèn)題，從而向法院提起行政訴訟。但無(wú)論由于上述哪種原因，當(dāng)事人提起行政訴訟時(shí)往往已經(jīng)超過(guò)了法定起訴期限，而當(dāng)事人則主張通過(guò)信訪程序救濟(jì)權(quán)利應(yīng)當(dāng)作為耽誤法定起訴期限的正當(dāng)理由。筆者認(rèn)為，原告通過(guò)信訪程序救濟(jì)權(quán)利不是耽誤法定起訴期限的正當(dāng)理由，主要理由如下：信訪程序和訴訟程序是并列的兩種救濟(jì)途徑，且信訪程序不同于復(fù)議程序，復(fù)議程序與訴訟程序存在著普遍的銜接問(wèn)題，除了終局裁決的案件外，當(dāng)事人可以在復(fù)議程序之后依法再啟動(dòng)訴訟程序。而信訪程序則正相反，除了信訪部門(mén)作出的信訪處理（復(fù)查、復(fù)核）意見(jiàn)對(duì)當(dāng)事人設(shè)定了新的權(quán)利義務(wù)，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的，當(dāng)事人可以針對(duì)該信訪處理（復(fù)查、復(fù)核）意見(jiàn)提起行政訴訟外，信訪程序結(jié)束后已經(jīng)超過(guò)法定起訴期限的，當(dāng)事人不能再針對(duì)信訪程序中要求處理的行政行為提起行政訴訟。否則行政訴訟起訴期限的規(guī)定將形同虛設(shè)，毫無(wú)意義可言。需要注意的是，在信訪程序中，如果信訪部門(mén)或者有權(quán)機(jī)關(guān)已經(jīng)承諾對(duì)當(dāng)事人要求撤銷(xiāo)某個(gè)行政行為或者確認(rèn)其違法的信訪請(qǐng)求作出處理的除外。在這種情況下，當(dāng)事人基于對(duì)政府承諾的信賴(lài)，認(rèn)為在信訪程序中已經(jīng)能夠救濟(jì)權(quán)利而未在法定期限內(nèi)提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的信賴(lài)?yán)嬗枰员Ｗo(hù)。當(dāng)然，這種例外也僅限于政府承諾作出時(shí)，當(dāng)事人尚未超過(guò)法定起訴期限的情形。如果政府承諾作出時(shí)，當(dāng)事人已經(jīng)超過(guò)法定起訴期限的，則即使政府未能兌現(xiàn)承諾，當(dāng)事人也不能再針對(duì)信訪程序中要求處理的行政行為提起行政訴訟。

　  本案中，上訴人的房屋被強(qiáng)制拆除后，也首先選擇信訪程序解決問(wèn)題，其于2008年12月第一次提起行政訴訟時(shí)，距強(qiáng)制拆除實(shí)施之日即2006年8月8日已經(jīng)超過(guò)2年。上訴人的起訴之所以沒(méi)有超過(guò)法定起訴期限，不是因?yàn)榭鄢诵旁L程序救濟(jì)權(quán)利的期間，而是由于其在2007年提起了民事訴訟，民事訴訟期間才是上訴人耽誤法定起訴期限的正當(dāng)理由。