清末，北京娼妓業(yè)發(fā)展迅速，某種程度上威脅社會(huì)穩(wěn)定。為了增加財(cái)政收入、維護(hù)社會(huì)治安，政府向娼妓業(yè)征收捐稅，將娼妓業(yè)納入政府管理體系。這導(dǎo)致了娼妓業(yè)的膨脹，妓院經(jīng)營(yíng)者地位上升，妓女地位下降，社會(huì)各界紛表不滿(mǎn)，要求對(duì)妓院營(yíng)業(yè)有所限制，保護(hù)妓女之權(quán)益。清政府以同時(shí)期日本娼妓管理制度為藍(lán)本，創(chuàng)立公娼制度，規(guī)范妓院營(yíng)業(yè)，保護(hù)妓女權(quán)益。

公娼制度，是政府在一定條件下允許婦女合法賣(mài)淫的娼妓管理制度。在近代中國(guó)，公娼制度創(chuàng)立于清末，廢除于1950年，存在了近半個(gè)世紀(jì)，不同階層的民眾、社會(huì)精英和政府從各自角度出發(fā)，對(duì)公娼制度的指責(zé)從未停止過(guò)，亦未停止過(guò)廢除公娼制度的努力。然而，在眾多娼妓史的研究成果中，對(duì)于公娼制度起源、運(yùn)行、演變的學(xué)術(shù)研究尚付闕如，這無(wú)疑阻礙了我們客觀地認(rèn)識(shí)公娼制度。本文通過(guò)對(duì)清末北京公娼制度確立過(guò)程的實(shí)證性考查認(rèn)為，清末創(chuàng)立公娼制度的動(dòng)機(jī)是多重的，既有保障妓女權(quán)益、提高政府收入、維護(hù)社會(huì)治安的意圖，也有對(duì)西方城市管理制度的借鑒。

清末北京娼妓業(yè)發(fā)展迅速，政府很難采取有效措施遏制其發(fā)展，同時(shí)，娼妓業(yè)的存在增加了政府社會(huì)管理的難度。清政府面臨著兩難的選擇：禁絕娼妓業(yè)，顯然很難做到；任其發(fā)展，不僅與政府現(xiàn)有法律沖突，而且威脅著北京的社會(huì)穩(wěn)定。

傳統(tǒng)中國(guó)城市缺乏正式的市政管理機(jī)構(gòu)，清政府很少直接參與城市底層社會(huì)的管理，這對(duì)市民生活產(chǎn)生了深刻影響。清末北京社會(huì)輿論對(duì)娼妓業(yè)的同情，既源于妓女悲慘的遭遇，更源于對(duì)政府城市管理的不滿(mǎn)。據(jù)《諫書(shū)稀菴筆記》記載：“妓寮最懼者，因爭(zhēng)斗封門(mén)，封門(mén)后車(chē)馬冷落，故不待言，迨訟事畢，呈請(qǐng)啟封，吏役需索無(wú)厭?！庇谑歉骷嗽骸坝鲇兴纻龉手?，除重大命案涉訟到官外，其余無(wú)論何項(xiàng)身死，俱不呈報(bào)官署”，以免麻煩。此外，妓院需向京城中有組織的乞丐繳費(fèi)，某些混混亦專(zhuān)以訛詐娼寮為生?？傊?，“不守規(guī)矩的嫖客、營(yíng)城司坊的官人、黃帶子大混混、碰磁兒的、借錢(qián)的種種攪擾（使得妓院）非花錢(qián)不得安生。”《京話(huà)日?qǐng)?bào)》認(rèn)為妓女“為饑寒所迫，不得已做此下賤生意，已是可憐得很”，散兵游勇和不良官吏的訛詐令妓女的處境更加悲慘?？傊瑖?guó)家管理的缺失，使包括娼妓業(yè)在內(nèi)的許多行業(yè)受到基層官吏、地方惡勢(shì)力的種種盤(pán)剝。

京話(huà)日?qǐng)?bào)

要求娼妓業(yè)合法化的輿論，某種程度上受到天津日租界向“落子館”征收捐稅的影響?！毒┰?huà)日?qǐng)?bào)》認(rèn)為：“天津日租界連落子館都要上捐……無(wú)論哪項(xiàng)生意，就是妓館、煙館也未始不可加捐，化私為公，實(shí)力的保護(hù)它們，免得差人訛詐，他們也未必不愿上捐……如今是面子不派捐，骨子里頭比派捐還要厲害?！?/p>

當(dāng)年在“落子館”演出的藝人

部分稍有知識(shí)的妓女，從維護(hù)自身權(quán)益的角度出發(fā)，呼吁仿行西方法度對(duì)娼妓業(yè)征收捐稅，實(shí)行保護(hù)?！毒┰?huà)日?qǐng)?bào)》刊載了一封妓女的來(lái)信，信中說(shuō)道：“妓女雖賤，亦是人身，何至于不如螻蟻……當(dāng)初管子治齊，留下這個(gè)行當(dāng)，原是為富國(guó)起見(jiàn)。如今外國(guó)的妓館聽(tīng)說(shuō)也是很文明。獨(dú)我京城的妓館，真是一個(gè)黑暗地獄。外國(guó)的妓館由官保護(hù)，他們捐稅雖大，人人樂(lè)從。京城的妓館雖說(shuō)沒(méi)有捐稅，營(yíng)城司坊的花銷(xiāo)，密密層層，比唱明了加捐還要多得多，非但不能富國(guó)，反倒病國(guó)殃民?！痹摷藦?qiáng)調(diào)娼妓業(yè)不但歷史悠久，且事關(guān)富國(guó)，清政府不保護(hù)娼妓業(yè)與妓女的權(quán)利，任下層官吏勒索，如此娼妓業(yè)非但不能富國(guó)，反而足以殃民，因此要求仿行國(guó)外制度，實(shí)現(xiàn)娼妓業(yè)的合法化。即使是妓院經(jīng)營(yíng)者，也不反對(duì)上捐，有經(jīng)營(yíng)者回憶：“當(dāng)時(shí)北京社會(huì)秩序很不安定，一個(gè)妓女出門(mén)，因?yàn)轭^上所戴首飾頭面，往往值到幾千兩銀子，常被匪徒打劫和綁票勒贖，也希望能夠得到政府的保護(hù)?！?/p>

很難考察其他民眾對(duì)娼妓上捐的看法，但至少娼寮附近的商家會(huì)對(duì)此表示贊同，因?yàn)殒郊藰I(yè)帶動(dòng)了周邊諸多行業(yè)的發(fā)展?！帮堭^娼窯次第排，萬(wàn)家燈火耀花街。從知世界崇商戰(zhàn)，八大胡同生意佳”的竹枝詞， 即說(shuō)明了娼妓業(yè)合法后，周邊各業(yè)繁華的盛況。

清政府從兩個(gè)角度出發(fā)，考慮娼妓業(yè)的管理問(wèn)題。首先是維護(hù)社會(huì)治安，主管外城警政的外城工巡局認(rèn)為：“（娼妓）既不能禁絕，與其為土棍蠹役所魚(yú)肉，不如明訂捐章尚有限制”，于是決定：“化私為公，（對(duì)）戲館妓寮皆酌定捐輸……仿照外洋各國(guó)，于捐納之中隱寓限制之意；且可使地面痞棍無(wú)所憑附，庶搶劫斗毆之案日見(jiàn)稀少?！逼浯问窃黾迂?cái)政收入，當(dāng)時(shí)“京師警政亟宜推廣，百?gòu)U待舉，用款浩繁”，“工巡局接管五城地面以后，以修石路禁煙館為首先辦法，刻聞?dòng)謱⒏麈藉贾魇氯藗魅ィ瑢?lái)石路開(kāi)辦時(shí)擬即抽收妓捐以補(bǔ)經(jīng)費(fèi)之不足”；“各娼寮亦樂(lè)意捐輸，以免土痞惡棍之騷擾”。1905年12月，北京正式抽收妓捐樂(lè)戶(hù)捐：“外城工巡局前擬開(kāi)辦各項(xiàng)捐款，設(shè)局于西珠市口，現(xiàn)在遷設(shè)鷂兒胡同，舊日五城公所內(nèi)，改名衛(wèi)生局。清查娼寮，分別等級(jí)，按月納捐，業(yè)于本月初一日起開(kāi)捐云?！彪S后，清政府調(diào)整了相關(guān)法律，取消原有 “窩頓存留之罪”。至此，娼妓有了“公”、“私”之分：“納捐于官中，略如營(yíng)業(yè)稅，得公然懸牌，可以出而侑酒，設(shè)宴于家者為公，反是則私?！?/p>

妓女請(qǐng)領(lǐng)許可執(zhí)照申請(qǐng)書(shū)

政府征收妓捐之后，出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

鑒于此，社會(huì)輿論提議娼妓營(yíng)業(yè)“要?jiǎng)澢宓囟危粶?zhǔn)隨便亂開(kāi)……隨便亂開(kāi)起來(lái)，恐怕不是個(gè)規(guī)矩?！薄吨腥A報(bào)》認(rèn)為：“妓館抽捐之本意，非為圖利，亦非以開(kāi)妓館為然，特以禁不勝禁，不如加以重征，聊示懲儆，且便稽查。但亦必嚴(yán)定限制，庶不至凌失本意?！币虼耍l(wèi)生局決定：“除石頭胡同、王廣福斜街、大小紗帽等胡同十四處準(zhǔn)開(kāi)妓寮外，其余通衢小巷一律不準(zhǔn)開(kāi)設(shè)，違者重罰。”禁止妓女在公共場(chǎng)所的活動(dòng)，限制妓女逛廟燒香等。工作人員稽查限定區(qū)域之外的娼妓，“在罰款內(nèi)提出三成充賞”。

社會(huì)各界倡言保護(hù)妓女權(quán)益。《京話(huà)日?qǐng)?bào)》登載的一封讀者來(lái)信寫(xiě)道：“美洲黑奴自開(kāi)放以后，都可以享點(diǎn)人權(quán)，妓女雖賤亦算是黃種人的一部分，也是中國(guó)四萬(wàn)萬(wàn)同胞的一分子，豈有見(jiàn)死不救之理?！?906年2月13日，杭辛齋于《中華報(bào)》撰文認(rèn)為：“開(kāi)辦妓捐以前，毒龜惡鴇尚敢百出奸計(jì)，恣肆其毒手，誘騙無(wú)辜之?huà)D女，逼處火坑日加酷虐；今公然收捐若輩，自命奉官，其酷毒當(dāng)數(shù)倍于昔時(shí)。（妓女）深受者將益無(wú)所控訴，是不可不預(yù)籌良法，以拯救之。”

1906年4月，為救濟(jì)妓女，北京創(chuàng)設(shè)濟(jì)良所。據(jù)梁漱溟回憶：“濟(jì)良所的開(kāi)辦費(fèi)和經(jīng)常費(fèi)是一面靠報(bào)紙鼓吹募捐，一面靠了官府沒(méi)收的張傻子（虐待妓女的掌班）的財(cái)物房產(chǎn)作一點(diǎn)基礎(chǔ)。管理上則推舉幾個(gè)董事負(fù)責(zé)，官府立于監(jiān)督地位。后來(lái)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，完全改為官辦，陸續(xù)收容的人不少?！薄侗本?jì)良所辦事大綱》規(guī)定：“凡投所妓女，年過(guò)二十二者，不愿為娼即可收留；向來(lái)不受凌虐者，應(yīng)出本所擔(dān)保，擇配后仍向夫家取還身價(jià)交原身主收（缺一字），其價(jià)由官判定，不準(zhǔn)訛索；若身有傷痕，不論年歲一律收留，身價(jià)即行注銷(xiāo)?！笨梢?jiàn)，濟(jì)良所以救濟(jì)受虐待的妓女、協(xié)助不愿為娼的妓女退出妓業(yè)為宗旨；關(guān)于償還妓女身價(jià)的規(guī)定表明，濟(jì)良所認(rèn)同娼妓業(yè)合法化及妓院的掌班、領(lǐng)家的既得利益。概而言之，濟(jì)良所是政府、救濟(jì)妓女者、娼妓業(yè)經(jīng)營(yíng)者彼此妥協(xié)的產(chǎn)物。

京師警察廳濟(jì)良所

1906年8月，外城巡警總廳制定并報(bào)巡警部批準(zhǔn)頒布了《管理娼妓規(guī)則》《管理樂(lè)戶(hù)規(guī)則》，規(guī)定了娼妓業(yè)的從業(yè)和準(zhǔn)入資格、經(jīng)營(yíng)規(guī)范和退出機(jī)制。這標(biāo)志著公娼制度的正式確立。鑒于保護(hù)妓女的社會(huì)輿論不斷高漲，1907年9月，外城巡警總廳制定并經(jīng)民政部批準(zhǔn)頒布《重訂濟(jì)良所章程》，對(duì)“誘拐抑來(lái)歷不明之妓女；被領(lǐng)家需索重價(jià)掯阻從良之妓女，被領(lǐng)家凌虐之妓女；不愿為娼之?huà)D女”實(shí)施教養(yǎng)和救濟(jì)。這三項(xiàng)規(guī)則共同構(gòu)筑了比較完備的公娼制度體系。

值得注意的是，外城巡警總廳制定《管理娼妓規(guī)則》《管理樂(lè)戶(hù)規(guī)則》“與傳統(tǒng)的對(duì)于娼優(yōu)樂(lè)戶(hù)的管理有著根本區(qū)別，而改成諸如營(yíng)業(yè)登記范圍、從業(yè)妓女的常規(guī)與定期檢查與性病預(yù)防、從業(yè)妓女的年齡要求及妓女與業(yè)主的關(guān)系等等”，其主要內(nèi)容皆移植于日本1898年頒布的《娼妓取締規(guī)則》，“除年齡劃分清政府要求妓女年滿(mǎn)十八歲以上有區(qū)別外，其余多款基本相同?！?/p>

娼妓業(yè)是一個(gè)古老的行業(yè)。清末公娼制度的創(chuàng)立，受多重因素的影響，對(duì)于清政府而言，希望通過(guò)將娼妓業(yè)納入政府管轄，部分解決財(cái)政危機(jī)，并維護(hù)社會(huì)治安，其中也不無(wú)向先進(jìn)國(guó)家學(xué)習(xí)城市管理制度的愿望。

【 國(guó)家人文歷史 】系頭條號(hào)簽約作者。