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版權(quán)聲明：本文首發(fā)于2016年6月1日《中國(guó)證券報(bào)》A11版。這里推送的是原稿，可能與見報(bào)稿略有差別。 《中國(guó)證券報(bào)》2016年6月1日頭版編者按：
啟動(dòng)破產(chǎn)法修改工作，完善市場(chǎng)化退出機(jī)制 中國(guó)政法大學(xué)教授 李曙光 我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱“《破產(chǎn)法》”）自2006年通過至今已近10個(gè)年頭。自其誕生以來，這部法律對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全發(fā)揮了不可替代的作用，成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的有力保障。但同時(shí)，這部法律依然存在一定缺陷，在很大程度上限制了其功能的充分發(fā)揮。在全面深化改革、加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的今日，啟動(dòng)破產(chǎn)法修改工作、完善市場(chǎng)化退出機(jī)制已成為迫切需要，應(yīng)當(dāng)盡快納入修法議程之中。 建議從以下五個(gè)方面入手，修改我國(guó)《破產(chǎn)法》： 一、擴(kuò)大適用范圍，建立個(gè)人破產(chǎn)制度 個(gè)人破產(chǎn)制度是指作為債務(wù)人的自然人不能清償其到期債務(wù)時(shí)，由法院依法宣告其破產(chǎn)，并對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算和分配或者進(jìn)行債務(wù)調(diào)整，對(duì)其債務(wù)進(jìn)行豁免以及確定當(dāng)事人在破產(chǎn)過程中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范。 《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有涵蓋個(gè)人破產(chǎn)等內(nèi)容。一部沒有個(gè)人破產(chǎn)內(nèi)容的破產(chǎn)法不是一部完整的破產(chǎn)法。在新的全球金融與經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到關(guān)鍵階段，加快個(gè)人破產(chǎn)法（自然人破產(chǎn)、消費(fèi)者破產(chǎn)）的起草進(jìn)程具有重要性與必要性。 第一，個(gè)人破產(chǎn)是公司企業(yè)破產(chǎn)的基礎(chǔ)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家早期商業(yè)繁榮的一個(gè)重要的原因是個(gè)人破產(chǎn)法的出現(xiàn)和發(fā)展，先有個(gè)人破產(chǎn)，后有企業(yè)破產(chǎn)，公司企業(yè)破產(chǎn)不過是個(gè)人破產(chǎn)的放大和延伸。個(gè)人信用、企業(yè)信用、商業(yè)信用、社會(huì)信用是一信用鏈，是現(xiàn)代破產(chǎn)法規(guī)制的宗旨和目標(biāo)。 第二，從各國(guó)破產(chǎn)法立法來看，個(gè)人破產(chǎn)法也是所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家破產(chǎn)法的重要內(nèi)容，美國(guó)的個(gè)人破產(chǎn)又稱為消費(fèi)者破產(chǎn)，規(guī)定在美國(guó)破產(chǎn)法第七章、第13章等章節(jié)中。英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、法國(guó)、日本的破產(chǎn)法，個(gè)人破產(chǎn)法都是其重要內(nèi)容。從實(shí)踐來看，發(fā)達(dá)國(guó)家個(gè)人破產(chǎn)案件的數(shù)量在整個(gè)破產(chǎn)案件數(shù)量比例上占了絕大部分。據(jù)美國(guó)破產(chǎn)協(xié)會(huì)2014年1月6日公布的統(tǒng)計(jì)，在2013年，美國(guó)申請(qǐng)破產(chǎn)企業(yè)和個(gè)人總數(shù)為107萬，個(gè)人破產(chǎn)約為103萬件。在2010年，美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)的申請(qǐng)數(shù)曾達(dá)到150多萬件。 第三，我國(guó)實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)已初步具備條件。近年來中國(guó)的金融體制正加速改革，住房、汽車以及家庭消費(fèi)品信用貸款在快速發(fā)展，個(gè)人信用記錄制度也在迅速建立，這為個(gè)人破產(chǎn)制度的實(shí)施提供了基礎(chǔ)條件。2016年2月，央行公布的2015年三季度支付體系運(yùn)行總體情況報(bào)告顯示，截至2015年3季度末，全國(guó)銀行卡在用發(fā)卡數(shù)量52.52億張，同比增長(zhǎng)10.66%，環(huán)比增長(zhǎng)4.37%，全國(guó)人均持有銀行卡3.85張，人均持有信用卡0.30張。報(bào)告顯示，信用卡壞賬風(fēng)險(xiǎn)依然存在。截至第三季度末，信用卡逾期半年未償信貸總額384.33億元，占信用卡應(yīng)償信貸余額的1.32%。第三季度，全國(guó)銀行機(jī)構(gòu)共處理電子支付業(yè)務(wù)271.38億筆，金額553.07萬億元。其中，網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)82.12億筆，金額432.81萬億元。近年來個(gè)人消費(fèi)信貸急劇增長(zhǎng)，意味著中國(guó)人長(zhǎng)期信奉的量入為出的消費(fèi)觀念己被打破。中國(guó)已邁入負(fù)債消費(fèi)時(shí)代，房奴、車奴及卡奴相繼出現(xiàn)，“負(fù)翁”正一躍成為這個(gè)時(shí)代的消費(fèi)主力。 第四，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步確立，社會(huì)更加開放，個(gè)人自由度更大，私人財(cái)富和私有財(cái)產(chǎn)也在增多，如果沒有與這些新現(xiàn)象相匹配的法律制度，特別是個(gè)人破產(chǎn)制度，那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將會(huì)成為無源之水。2015年有70多萬家中國(guó)企業(yè)辦理吊銷與注銷手續(xù)，主要通過工商行政部門而不通過法院破產(chǎn)程序退出市場(chǎng)，這其中有許多個(gè)人獨(dú)資企業(yè)與合伙企業(yè)。 個(gè)人破產(chǎn)既可以適用破產(chǎn)清算程序，又可以適用破產(chǎn)重整程序。個(gè)人清算程序，也稱直接破產(chǎn)，即法律程序把債務(wù)人財(cái)產(chǎn)變賣作價(jià)，公平清償給債權(quán)人。在留下基本生活物品之后，消費(fèi)者一次清算完畢，全部財(cái)產(chǎn)清償給債權(quán)人，從此債務(wù)一筆勾銷了結(jié)。在破產(chǎn)清算程序中，申請(qǐng)人到法院呈遞申請(qǐng)，由管理人接管破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，債務(wù)人有權(quán)保留一定的財(cái)產(chǎn)作為基本生活保障。申請(qǐng)人需要遞交的破產(chǎn)申請(qǐng)文件包括：申請(qǐng)表，名稱、地址、電話等；已知債權(quán)人名單；全部資產(chǎn)、負(fù)債明細(xì)表；所有合同明細(xì)表，含房產(chǎn)租約，對(duì)個(gè)人債務(wù)人而言，未申報(bào)的債務(wù)將得不到豁免；債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況陳述書；收入支出情況明細(xì)表；財(cái)產(chǎn)抵押情況明細(xì)表。 個(gè)人債務(wù)的重整程序，是指?jìng)鶆?wù)人申請(qǐng)的分期付款的還債，目的是盡可能多的償還債權(quán)人。個(gè)人債務(wù)重整的重心在還款計(jì)劃，債務(wù)人與債權(quán)人制定詳細(xì)的還債計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃也要債權(quán)人同意，一般是在一定年限內(nèi)必須償還。個(gè)人債務(wù)的重整程序的申請(qǐng)要件包括：債務(wù)人必須是個(gè)人，債務(wù)人必須有固定收入，個(gè)人債務(wù)人債務(wù)數(shù)額不得超過一定限額，債務(wù)人必須出于誠(chéng)信，債務(wù)人必須制定出一個(gè)合理可行的債務(wù)重整計(jì)劃，只能由債務(wù)人主動(dòng)向法院提出申請(qǐng)，不能由債權(quán)人申請(qǐng)。 當(dāng)債務(wù)人的破產(chǎn)申請(qǐng)被法院受理后，即產(chǎn)生自動(dòng)中止的效力。在法院提起或繼續(xù)進(jìn)行有關(guān)債務(wù)清償?shù)脑V訟、強(qiáng)制執(zhí)行在清算申請(qǐng)?zhí)岢銮胺ㄔ阂炎鞒龅母犊钆袥Q、通過非司法方式以任何手段獲得債務(wù)人財(cái)產(chǎn)或使債務(wù)人支付任何現(xiàn)有債務(wù)以及對(duì)債務(wù)人的債務(wù)進(jìn)行抵銷均需要暫停。個(gè)人破產(chǎn)程序最終使得債務(wù)人的債務(wù)被豁免。債務(wù)豁免是指，在清算分配程序完結(jié)以后，債務(wù)人對(duì)剩余的負(fù)債不必再清償?shù)囊环N制度。消費(fèi)者破產(chǎn)，取得債務(wù)豁免是破產(chǎn)的主要目的，甚至是唯一目的。債務(wù)豁免的范圍包括破產(chǎn)宣告前產(chǎn)生的債務(wù)。需要指出的是，法院有權(quán)拒絕對(duì)欺詐性地轉(zhuǎn)讓或藏匿財(cái)產(chǎn)的債務(wù)人等給予債務(wù)豁免。個(gè)人收入的納稅與侵權(quán)責(zé)任賠償?shù)葎t為不可豁免的債務(wù)。 我國(guó)現(xiàn)行《破產(chǎn)法》不僅應(yīng)將適用范圍從所有企業(yè)法人擴(kuò)展到自然人個(gè)人，還應(yīng)擴(kuò)展到其他法人組織，如破產(chǎn)法未對(duì)事業(yè)單位的破產(chǎn)作出規(guī)定。所謂“事業(yè)單位”，是指在教育、醫(yī)療、科研、文娛、體育以及農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)公眾提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)和組織的總稱。我國(guó)現(xiàn)有的事業(yè)單位大多數(shù)都是政府在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期投資設(shè)立的，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其資產(chǎn)也構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)的一個(gè)重要組成部分。中國(guó)現(xiàn)有的事業(yè)單位定義為非企業(yè)法人，分為如下三類：一是行政類事業(yè)單位機(jī)關(guān)法人，即直接承擔(dān)政府行政職能、為政府提供服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事監(jiān)管、資質(zhì)認(rèn)證、質(zhì)檢、鑒證及機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等方面的事務(wù)，如中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)；二是公益類事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體法人，即承擔(dān)公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會(huì)提供服務(wù)的事業(yè)單位；三是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，事業(yè)單位法人，即從事非商事業(yè)，具有固定社員或獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的組織，承擔(dān)中介溝通職能、為市場(chǎng)和企業(yè)服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)和與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)服務(wù)相關(guān)的事務(wù)，如公立醫(yī)院、大學(xué)科研機(jī)構(gòu)、博物館、影劇院、各種職業(yè)培訓(xùn)中心等。以上三類事業(yè)單位中，第三類，即從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類的事業(yè)單位，有可能出現(xiàn)破產(chǎn)事由。如，有些學(xué)校則因債務(wù)纏身，入不敷出，有些則出現(xiàn)了嚴(yán)重財(cái)務(wù)危機(jī)，繼而倒閉破產(chǎn)，只得無奈地退出了市場(chǎng)。部分學(xué)校倒閉破產(chǎn)的出現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一個(gè)縮影，也是教育發(fā)展過程中的一種自然的現(xiàn)象，在某些情形下，更可能是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)勝劣汰的一條重要的教育與法律途徑。因此，因此，應(yīng)在破產(chǎn)法中有必要規(guī)定允許事業(yè)單位的破產(chǎn)，對(duì)事業(yè)單位的破產(chǎn)作出規(guī)制。 二、明晰法院角色，激發(fā)市場(chǎng)活力 我國(guó)現(xiàn)行《破產(chǎn)法》賦予了法官?gòu)V泛的權(quán)力，不僅包含對(duì)案件程序的監(jiān)督權(quán)，也包括對(duì)一系列重要事項(xiàng)的決定權(quán)，如管理人指定權(quán)和重整計(jì)劃批準(zhǔn)權(quán)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到必要的限制。 現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府與市場(chǎng)之間有明確的界限，公權(quán)力不應(yīng)越俎代庖，過度干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用。破產(chǎn)制度設(shè)計(jì)的宗旨也應(yīng)是使法院與商業(yè)判斷、商業(yè)選擇、市場(chǎng)機(jī)制有非常清晰的界限。破產(chǎn)是對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的全面清理或重新調(diào)整，事關(guān)市場(chǎng)主體的“生死存亡”，牽涉到資產(chǎn)清核、債權(quán)登記、財(cái)產(chǎn)變價(jià)與分配、營(yíng)業(yè)繼續(xù)或停止等重大事項(xiàng)，這些無不需要利益相關(guān)方根據(jù)自身利益做出判斷與選擇，法院負(fù)責(zé)對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。按照一般的司法制度理論與國(guó)外的司法制度實(shí)踐，法院應(yīng)是天然的居中裁判者，不偏不倚地進(jìn)行審判和裁斷。對(duì)于破產(chǎn)案件，同樣也只是程序推動(dòng)者和糾紛裁判人，對(duì)破產(chǎn)案件中涉及商業(yè)判斷的事項(xiàng)不做干預(yù)。如果沒有這種清晰的界限，不僅會(huì)導(dǎo)致破產(chǎn)程序難以有效進(jìn)行，影響司法公正，也更加會(huì)阻礙市場(chǎng)活力的迸發(fā)。 （一）建構(gòu)專門的破產(chǎn)法庭 法院一直被視為法律實(shí)施和實(shí)現(xiàn)正義的最后一道屏障，但是，我國(guó)法院在審判破產(chǎn)案件的獨(dú)立性方面一直為人詬病，缺乏有力的監(jiān)督。當(dāng)法院的獨(dú)立性為政府的利益所羈絆時(shí)，基本的公平會(huì)蕩然無存。一些地方政府在處理一些簡(jiǎn)單的民商事利益糾紛時(shí)，往往把難題包袱丟給法院，但是只要一遇到破產(chǎn)案件，政府便馬上貼上“維穩(wěn)”的標(biāo)簽，立刻讓法院成為實(shí)現(xiàn)地方政策意圖的工具。地方政府官員在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中非?；钴S，但對(duì)“破產(chǎn)”一詞卻惟恐避之不及，認(rèn)為轄下企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)情形，是對(duì)其執(zhí)政能力的挑戰(zhàn)與仕途的不祥之兆。于是，政府官員們當(dāng)企業(yè)特別是上市企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)可能時(shí)，往往極盡所能促其重整，以保政績(jī)。這種心態(tài)，加劇了政府在企業(yè)重整過程中的行為變異。地方政府不僅直接為企業(yè)尋找“婆家”，還親力親為充當(dāng)管理人，直接越過法定的重整程序，主導(dǎo)一切，甚至忘了政府與法院的不同分工，直接要求法院專題匯報(bào)。法院作用的式微，導(dǎo)致了地方法院在受理破產(chǎn)案件時(shí)，不得不要求有政府批準(zhǔn)等為前提的附加條件，這就加劇了破產(chǎn)案件的減少，鼓勵(lì)了市場(chǎng)失敗者繼續(xù)賴債逃債的行為，也使得破產(chǎn)法與法院法官的權(quán)威日益被蠶食。 美國(guó)專門的破產(chǎn)法院體系，其獨(dú)立性、專業(yè)性和體系完備性及受到有效監(jiān)督的特點(diǎn)，使其處于主導(dǎo)整個(gè)破產(chǎn)程序的核心地位，作為破產(chǎn)程序中異議的裁判者，各方利益博弈的平衡者能有效遏制“假破產(chǎn)、真逃債”現(xiàn)象，承擔(dān)起掃除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“信用垃圾”的職責(zé)。美國(guó)專門的破產(chǎn)法院體系可以為我國(guó)所借鑒。 我國(guó)關(guān)于破產(chǎn)法庭的創(chuàng)建?！斗ㄔ航M織法》允許設(shè)立專門的法院，這為破產(chǎn)法院的設(shè)立提供了法律依據(jù)，而海事法院和曾經(jīng)的鐵路法院已有實(shí)例?，F(xiàn)階段，可以先從建立地方專門的破產(chǎn)法庭入手。未來建議在《破產(chǎn)法》中規(guī)定可在最高法院的巡回法院下設(shè)立兩級(jí)破產(chǎn)法院或破產(chǎn)審判庭，專司破產(chǎn)案件。這能夠極大克服地方保護(hù)主義，剝離地方政府對(duì)破產(chǎn)案件的不當(dāng)干預(yù)，最大程度實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)案件的公正審理。 （二）關(guān)于管理人的選擇 我國(guó)《破產(chǎn)法》第22條規(guī)定由人民法院指定管理人，第23條、第24條規(guī)定了管理人應(yīng)向法院報(bào)告工作，法院可指定中介機(jī)構(gòu)中的合格人員擔(dān)任管理人。這使得法院介入了實(shí)質(zhì)事項(xiàng)的決斷，居中裁判的角色必然受到影響。而大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定，管理人由債權(quán)人會(huì)議選任并受其監(jiān)督，法院只是裁定認(rèn)可債權(quán)人會(huì)議選任的管理人。理由有如下幾點(diǎn)： 首先，保護(hù)債權(quán)人利益是破產(chǎn)法的基本宗旨。當(dāng)債務(wù)人發(fā)生破產(chǎn)事實(shí)時(shí)，債權(quán)人利益最容易受侵害。而且，此時(shí)企業(yè)的控制權(quán)應(yīng)當(dāng)由股東轉(zhuǎn)移至債權(quán)人。在破產(chǎn)程序中，債權(quán)人利益應(yīng)受到最大的關(guān)注。 其次，管理人作為債權(quán)人利益的代表，應(yīng)由債權(quán)人會(huì)議選出。管理人主要是代表債權(quán)人的利益來負(fù)責(zé)管理、變賣、分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)和處理破產(chǎn)事務(wù)，而不是代表所有人的利益。債權(quán)人有能力也有動(dòng)力選擇管理人。為了實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益最大化的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)由債權(quán)人自己的組織——債權(quán)人會(huì)議來遴選管理人。 再次，法院指定管理人存在較大弊端。第一，由法院指定管理人的做法大大增加了法院的工作量。每一個(gè)破產(chǎn)案件都涉及大量的利益博弈與經(jīng)營(yíng)判斷，不同的案件對(duì)破產(chǎn)管理人有不同的要求，若由法院行使這一權(quán)力，就要求其對(duì)各個(gè)案件中的債務(wù)人狀況和債權(quán)人利益以及候選管理人有充分的了解，法院沒有能力做到這一點(diǎn)。第二，法院也難以選出最合適的管理人。即便是為了減輕法院工作負(fù)擔(dān)，最高法院頒布的《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第二十條規(guī)定人民法院一般應(yīng)當(dāng)按照管理人名冊(cè)所列名單采取輪候、抽簽、搖號(hào)等隨機(jī)方式公開指定管理人，但這種隨機(jī)的方式無法選出最稱職的管理人。第三，法院將喪失其中立的角色和超然的地位，最終導(dǎo)致管理人責(zé)任的虛化。 建議對(duì)《破產(chǎn)法》中的破產(chǎn)管理人選任做如下修改： 1、取消法院指定管理人的權(quán)力，改由債權(quán)人會(huì)議任免，由人民法院認(rèn)可。債權(quán)人會(huì)議認(rèn)為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務(wù)或者有其他不能勝任職務(wù)情形的，可直接做出決議予以更換。 2、債權(quán)人管理人向債權(quán)人委員會(huì)報(bào)告工作，接受債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督。 3、人民法院可行使監(jiān)督權(quán)。人民法院認(rèn)為債權(quán)人會(huì)議任免程序不合法或管理人不符合法律規(guī)定條件的，可撤銷決議，由債權(quán)人會(huì)議重新任免。債權(quán)人會(huì)議無法就管理人的任免達(dá)成一致時(shí)，可請(qǐng)求人民法院做出裁決，決定管理人。 4、管理人可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任，也可在征詢有關(guān)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的意見后，由該機(jī)構(gòu)具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔(dān)任管理人。 5、管理人的報(bào)酬由債權(quán)人會(huì)議確定，報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)可由最高人民法院制定。 6、管理人沒有正當(dāng)理由不得辭去職務(wù)。管理人辭去職務(wù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)債權(quán)人會(huì)議許可。 （三）關(guān)于重整程序 我國(guó)《破產(chǎn)法》中“重整”一章規(guī)定了法院的諸多權(quán)力，如第71條規(guī)定的重整申請(qǐng)審查權(quán)、第73條規(guī)定的債務(wù)人自行管理批準(zhǔn)權(quán)以及第86、87條規(guī)定的重整計(jì)劃批準(zhǔn)權(quán)。這些權(quán)力受到了廣泛的質(zhì)疑，原因即在于使法院過多介入了商業(yè)判斷之中。 重整程序是在保護(hù)公司法律實(shí)體的基礎(chǔ)上運(yùn)用各種手段對(duì)公司的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新調(diào)整，使之?dāng)[脫債務(wù)和經(jīng)營(yíng)危機(jī)從而繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的一種拯救機(jī)制，其根本目的在于挽救尚有生存希望的企業(yè)，為債權(quán)人、債務(wù)人、股東、雇員、供應(yīng)商和企業(yè)所在的社區(qū)創(chuàng)造收益。這個(gè)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提是企業(yè)資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)價(jià)值大于清算價(jià)值。但是企業(yè)資產(chǎn)究竟是否具有營(yíng)運(yùn)價(jià)值屬于商業(yè)判斷，需要重整參與人通過談判博弈來確定。所以，重整程序?qū)嵸|(zhì)上是談判程序。債務(wù)人申請(qǐng)重整相當(dāng)于向債權(quán)人發(fā)出談判要約，債務(wù)人和債權(quán)人在破產(chǎn)法框架下進(jìn)行談判。談判的結(jié)果是重整計(jì)劃，法院批準(zhǔn)了重整計(jì)劃，談判的結(jié)果就得到公權(quán)力的確認(rèn)，產(chǎn)生法律效力。重整程序應(yīng)當(dāng)是是司法監(jiān)督下的談判博弈，需要各方充分表達(dá)自己的意見，法院只是對(duì)這一談判結(jié)果的確認(rèn)者。 從以上重整計(jì)劃的基本邏輯，可以看出法院在重整計(jì)劃制定到批準(zhǔn)的整個(gè)過程中應(yīng)當(dāng)扮演的角色： 首先，重整計(jì)劃談判的裁判者。重整計(jì)劃的制定過程既涉及到法律問題，也涉及到商業(yè)判斷。法院沒有能力對(duì)重整計(jì)劃中的商業(yè)問題做出準(zhǔn)確判斷，也沒有必要這么做。法院所要做的就是以裁判者的身份確保談判過度中信息披露充分，當(dāng)事人都能得到充分的談判的機(jī)會(huì)，保證談判的程序符合法律規(guī)定。如果當(dāng)事人違背基本的重整談判規(guī)則，法院就要給以必要的懲罰。 其次，談判進(jìn)程的推動(dòng)者。法官作為重整談判的裁判者，對(duì)重整過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行裁斷，也起到推動(dòng)重整進(jìn)程的作用。所以，法官在裁判重整過程的同時(shí)，也推動(dòng)了重整的進(jìn)程。比如，重整中如果債務(wù)人沒有在破產(chǎn)法規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交重整計(jì)劃，法院通過判斷是否按照破產(chǎn)法的規(guī)定延長(zhǎng)債務(wù)人提交重整計(jì)劃的時(shí)間，推動(dòng)重整談判的進(jìn)程。再比如，重整計(jì)劃表決過程中關(guān)于類別組的劃分等問題都要經(jīng)過法院認(rèn)可，法院的認(rèn)可同時(shí)也推動(dòng)了重整的進(jìn)程。 再次，糾紛的解決者。如果重整計(jì)劃不能得到所有類別組的一致通過，重整談判出現(xiàn)糾紛。重整的優(yōu)勢(shì)之一就是通過法院的公權(quán)力解決談判中的糾紛，抑制重整談判中可能存在的機(jī)會(huì)主義行為。法院所動(dòng)用的公權(quán)力就是其強(qiáng)制批準(zhǔn)權(quán)，也就是司法實(shí)踐中的強(qiáng)裁。當(dāng)然，法院在解決談判糾紛的時(shí)候要嚴(yán)格恪守破產(chǎn)法的基本原則，維護(hù)重整談判的公平和效率。 最后，代表公權(quán)力賦予重整計(jì)劃法律效力。不論是當(dāng)事人一致基礎(chǔ)上達(dá)成的重整計(jì)劃，還是法院通過強(qiáng)裁批準(zhǔn)重整計(jì)劃，最后都需要法院批準(zhǔn)。經(jīng)過法院的批準(zhǔn)，重整計(jì)劃草案取得法律效力。 基于法院的上述角色，對(duì)重整中法院的角色應(yīng)作如下修改： 1、債務(wù)人自行管理由法院批準(zhǔn)改為債權(quán)人會(huì)議批準(zhǔn)。由于管理人的任命權(quán)應(yīng)由債權(quán)人會(huì)議行使，因而究竟由管理人進(jìn)行管理還是債務(wù)人自行管理同樣也應(yīng)由債權(quán)人會(huì)議決定。在充分的談判博弈的基礎(chǔ)上決定由誰實(shí)施管理，無疑是最好的選擇。 2、法院對(duì)重整計(jì)劃的審查權(quán)應(yīng)予限制。重整計(jì)劃通過后，債務(wù)人或者管理人向人民法院提出批準(zhǔn)重整計(jì)劃的申請(qǐng)，除非有違反法律禁止性規(guī)定的情形外，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定批準(zhǔn)，終止重整程序，并予以公告。 三、建立破產(chǎn)管理局，推動(dòng)破產(chǎn)法實(shí)施 《破產(chǎn)法》從2007年實(shí)施以來，沒有帶來預(yù)期中的破產(chǎn)案件的增加，近幾年來每年的破產(chǎn)案件僅有兩千件左右，2013年全國(guó)法院審結(jié)破產(chǎn)案件僅1998件。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制在不斷完善，破產(chǎn)法本應(yīng)發(fā)揮良好的作用，但市場(chǎng)中的債權(quán)人與企業(yè)主體尋求破產(chǎn)法保護(hù)的動(dòng)力卻在進(jìn)一步減弱。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因眾多，有社會(huì)上忌諱“破產(chǎn)”的傳統(tǒng)觀念，有法院受理破產(chǎn)案件能力的不足，但主要原因在于政府的角色沒有理清，不但對(duì)市場(chǎng)做了過度干預(yù)，而且在推動(dòng)破產(chǎn)法實(shí)施方面缺位。 建議《破產(chǎn)法》借鑒英美等國(guó)及香港地區(qū)政府管理破產(chǎn)事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，增設(shè)一條關(guān)于破產(chǎn)管理局的規(guī)定，由其作為國(guó)務(wù)院直屬的一個(gè)政府部門來負(fù)責(zé)推動(dòng)破產(chǎn)法的實(shí)施，管理破產(chǎn)方面的行政事務(wù)，從而理清政府的職責(zé)。 從世界經(jīng)驗(yàn)看，英、美、德、俄等國(guó)及香港地區(qū)政府破產(chǎn)管理局主要有五項(xiàng)功能，我國(guó)也應(yīng)賦予破產(chǎn)管理局這些職能： 1、追蹤破產(chǎn)法實(shí)施并整理法律實(shí)施數(shù)據(jù)，為決策者制定和實(shí)施決策提供實(shí)證基礎(chǔ)。破產(chǎn)法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，其實(shí)施影響到經(jīng)濟(jì)生活的方方面面?？梢酝ㄟ^破產(chǎn)制度準(zhǔn)確搜集各種企業(yè)與市場(chǎng)信息。美國(guó)次貸危機(jī)的實(shí)質(zhì)是破產(chǎn)危機(jī)，規(guī)制金融衍生品的制度都離不開破產(chǎn)制度的支撐。又如，美國(guó)學(xué)者通過對(duì)不同州個(gè)人破產(chǎn)數(shù)據(jù)的研究，分析颶風(fēng)等自然災(zāi)害對(duì)個(gè)人破產(chǎn)帶來的影響，也可以為政府決策提供有價(jià)值的實(shí)證研究基礎(chǔ)。對(duì)破產(chǎn)實(shí)施進(jìn)行跟蹤并整理研究其數(shù)據(jù)，有助于決策者制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和政治策略。目前我國(guó)各級(jí)工商行政管理部門作為公司等企業(yè)的注冊(cè)登記和注銷、吊銷管理部門，沒有能力也沒有動(dòng)力管理企業(yè)破產(chǎn)案件并監(jiān)督注銷或吊銷的企業(yè)是否逃避破產(chǎn)。法院是獨(dú)立、居中的裁判者，負(fù)責(zé)審理破產(chǎn)案件，監(jiān)督破產(chǎn)程序，也不適宜承擔(dān)這一職責(zé)。至于未來的個(gè)人破產(chǎn)案件的數(shù)據(jù)管理和分析，工商行政管理部門和法院更缺乏能力和動(dòng)力。 2、負(fù)責(zé)破產(chǎn)法實(shí)施中操作規(guī)程的制定以及為立法的修改提供建議，推動(dòng)立法水平和質(zhì)量的不斷提升和完善。法律是一個(gè)不斷改進(jìn)和完善的過程，破產(chǎn)法是一個(gè)實(shí)踐性非常強(qiáng)的部門法，牽涉面廣泛，需要一個(gè)統(tǒng)一的管理部門，追蹤督促其實(shí)施，負(fù)責(zé)實(shí)施中操作規(guī)程的制定，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上為立法的修改提供建議。 3、追蹤董事、監(jiān)事和高管落實(shí)公司法規(guī)定的誠(chéng)信義務(wù)情況。盡管公司法規(guī)定了董事、監(jiān)事和其他高管的誠(chéng)信義務(wù)，但事實(shí)上，許多虧損破產(chǎn)的企業(yè)，其高管違背誠(chéng)信義務(wù)卻得不到相應(yīng)的懲罰，其主要原因就是對(duì)企業(yè)虧損破產(chǎn)負(fù)有直接責(zé)任的董事、監(jiān)事和高管沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行責(zé)任追究。建立破產(chǎn)管理局，使之作為一個(gè)對(duì)企業(yè)虧損破產(chǎn)負(fù)有直接責(zé)任的董事、監(jiān)事和高管進(jìn)行追究和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，有利于配合公司法，落實(shí)公司董事、監(jiān)事和其他高管的誠(chéng)信義務(wù)，提升我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誠(chéng)信水平。 4、作為公共管理人管理個(gè)人破產(chǎn)案件。 許多破產(chǎn)案件，尤其是個(gè)人破產(chǎn)案件，其破產(chǎn)事務(wù)的管理因?yàn)闆]有盈利的驅(qū)動(dòng)，私人執(zhí)業(yè)者沒有動(dòng)力參與。政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用提供者和公共產(chǎn)品提供者，有義務(wù)以法律援助的形式為私人破產(chǎn)提供管理服務(wù)。待我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)制度建立后，可由破產(chǎn)管理局擔(dān)當(dāng)此職責(zé)。 5、管理破產(chǎn)管理人。 我國(guó)目前的破產(chǎn)管理人按破產(chǎn)法規(guī)定由各級(jí)法院進(jìn)行管理。但法院作為裁判機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該行使破產(chǎn)管理人的管理職能。這種體制極容易滋生腐敗，也沒有效率。破產(chǎn)管理局作為破產(chǎn)案件管理機(jī)構(gòu)，管理作為私人主體的破產(chǎn)管理人，既有資格也有效率。當(dāng)然，這種管理不是干預(yù)，而是監(jiān)督，相當(dāng)于破產(chǎn)案件管理中的守門人角色。 四、規(guī)定重整前程序，降低交易成本 重整是在法院監(jiān)督下的債務(wù)調(diào)整與企業(yè)重生機(jī)制。實(shí)踐中還存在大量的法庭外債務(wù)調(diào)整的做法，這些做法同樣也應(yīng)得到法律的認(rèn)可。如英美國(guó)家實(shí)踐中使用較多的庭外重組和預(yù)重整的方法。這些制度都是允許各方主體就企業(yè)的債權(quán)債務(wù)、營(yíng)運(yùn)管理在法庭程序之外進(jìn)行談判協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的調(diào)整。 庭外重組是陷入財(cái)務(wù)困境但有復(fù)興可能的企業(yè)與其債權(quán)人之間以協(xié)議的方式，對(duì)企業(yè)進(jìn)行債務(wù)調(diào)整和資產(chǎn)重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)復(fù)興和債務(wù)清償?shù)囊环N法庭外拯救手段。庭外重組可使用債務(wù)減免、債轉(zhuǎn)股、貸款、增資及并購(gòu)等各種方式，無需經(jīng)過較為固化的法庭程序，不存在絕對(duì)的法定要求，充分尊重了當(dāng)事人的意思自治，能夠激發(fā)當(dāng)事人的動(dòng)力，而且更加靈活、快捷、費(fèi)用低廉，可以避免公開的調(diào)查和外部監(jiān)督，保護(hù)企業(yè)的聲譽(yù)，有利于債務(wù)人和債權(quán)人在相關(guān)市場(chǎng)上維護(hù)市場(chǎng)信用，保存企業(yè)資產(chǎn)的價(jià)值。因此可以大大減少解決債務(wù)問題的總成本。 庭外重組談判的當(dāng)事人實(shí)際上是在庭內(nèi)重整的陰影下進(jìn)行談判的。即當(dāng)事人知道并預(yù)期如果庭外重組不能達(dá)成一致，就可能有一方當(dāng)事人申請(qǐng)重整。所以，當(dāng)事人會(huì)比照其在重整中可能的境遇并以此為參照進(jìn)行協(xié)商談判，從而盡可能達(dá)成重組協(xié)議。 預(yù)重整制度則結(jié)合了庭外重組和正式重整的優(yōu)勢(shì)。它是指在提出重整申請(qǐng)之前，債務(wù)人企業(yè)與其債權(quán)人通過庭外債務(wù)重組協(xié)商制定重整計(jì)劃，獲得債權(quán)人多數(shù)同意后，提出重整申請(qǐng)并同時(shí)提交重整計(jì)劃，借助重整程序使重整計(jì)劃發(fā)生約束全體債權(quán)人的效力，以實(shí)現(xiàn)債務(wù)人復(fù)興的拯救機(jī)制。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)在《破產(chǎn)法立法指南》中將其描述為“為使受到影響的債權(quán)人在程序啟動(dòng)之前的自愿重組談判中談判商定的計(jì)劃發(fā)生效力而啟動(dòng)的程序”，并將其稱為“簡(jiǎn)易重整程序”。 預(yù)重整制度能夠提前解決破產(chǎn)程序中的疑難問題，對(duì)于破產(chǎn)中各方當(dāng)事人利益能夠予以更好的維護(hù)，使得實(shí)際上花在重整程序上的時(shí)間大幅減少，并使得伴隨的成本也因此明顯降低。而且與正式重整程序相比，債務(wù)人有更大的控制自己事務(wù)的能力，從而增加了重整成功的可能性。同時(shí)，預(yù)重整解決了庭外重組難以達(dá)成完全一致的“掣肘”問題，并使得重整計(jì)劃獲得了約束所有債權(quán)人的效力。而在單純的庭外債務(wù)重組中，通常重整計(jì)劃只能對(duì)贊成計(jì)劃的債權(quán)人產(chǎn)生約束力。 建議在《破產(chǎn)法》“重整”一章中增加重整前程序即庭外重組和預(yù)重整的相關(guān)規(guī)則： 1、允許債務(wù)人以自愿重組為目的進(jìn)行庭外談判。若成功達(dá)成重組協(xié)議，將不提起破產(chǎn)申請(qǐng)，該協(xié)議對(duì)債務(wù)人和債權(quán)人各方均有約束力；如果庭外債務(wù)重組失敗，則可實(shí)施預(yù)重整，即債務(wù)人可以提起重整程序?yàn)槟康恼勁小⑻岢鲇?jì)劃并請(qǐng)求債權(quán)人接受該計(jì)劃，債權(quán)人對(duì)自愿重組協(xié)議的接受被作為認(rèn)可重整計(jì)劃的投票。 2、關(guān)于預(yù)重整制度，應(yīng)當(dāng)明確如下幾點(diǎn)：其一，關(guān)于預(yù)重整程序所適用的條件。《破產(chǎn)法》規(guī)定的重整程序的原因己經(jīng)較為寬泛，因此，啟動(dòng)預(yù)重整程序應(yīng)當(dāng)己經(jīng)符合啟動(dòng)重整程序的條件。其二，關(guān)于預(yù)重整程序所適用的債務(wù)類型。只要能夠獲得債權(quán)人多數(shù)同意，無需特別限制何種債務(wù)類型。第三，經(jīng)批準(zhǔn)后的計(jì)劃執(zhí)行失敗問題。如果規(guī)定啟動(dòng)預(yù)重整程序，則須已滿足正式重整程序的條件。所以一旦計(jì)劃執(zhí)行失敗，法院就應(yīng)當(dāng)終結(jié)重整程序，轉(zhuǎn)為清算程序。 五、設(shè)立“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，明確相關(guān)條例上位法源 金融機(jī)構(gòu)也是市場(chǎng)主體，同樣會(huì)發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)危機(jī)，也需要相應(yīng)的債務(wù)處置機(jī)制。如果對(duì)金融機(jī)構(gòu)缺乏一個(gè)清晰的關(guān)閉破產(chǎn)和清算的法律框架，那么在維護(hù)金融穩(wěn)定方面，一些做法就可能缺乏根據(jù)，甚至?xí)斐珊芏嘤绊懮鐣?huì)穩(wěn)定的事件，難以做到“公平公正”，因?yàn)榉墒孪任疵鞔_定義投資者和存款人的權(quán)利和義務(wù)，使得市場(chǎng)參與者并未預(yù)期所面臨的風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)行明確的選擇。許多金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善，虧損嚴(yán)重，極大侵害了廣大投資者與儲(chǔ)戶的合法權(quán)益。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制的建立并不會(huì)損害市場(chǎng)的信心，相反會(huì)有助于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、調(diào)整金融業(yè)結(jié)構(gòu)、分散與規(guī)避金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，有利于良好的社會(huì)信用機(jī)制的形成和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行。 鑒于金融機(jī)構(gòu)的特殊性，《世界銀行有關(guān)有效的破產(chǎn)制度和債權(quán)人利益保護(hù)原則及方針》的指導(dǎo)原則指出，應(yīng)當(dāng)在單行法或破產(chǎn)法的特別規(guī)定中予以規(guī)定。 我國(guó)政府從2001年開始從法律角度思考解決金融機(jī)構(gòu)退出的問題。2001年，國(guó)務(wù)院通過《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，規(guī)定了商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的撤銷清算、債務(wù)清償?shù)仁乱恕?003年《商業(yè)銀行法》修正案通過，原則性規(guī)定了商業(yè)銀行的解散和破產(chǎn)事宜。2004年《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的實(shí)施，也進(jìn)一步明確了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“接管、重組、撤銷”程序?！镀飘a(chǎn)法》第134條規(guī)定，商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的，國(guó)務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法，而并沒有做其他太多規(guī)定。目前，國(guó)務(wù)院已制定了《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》，備受矚目的《存款保險(xiǎn)條例》也于最近出臺(tái)?！渡虡I(yè)銀行破產(chǎn)條例》和《保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》正在研究制訂過程之中。在當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)面臨風(fēng)險(xiǎn)加大的背景下，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法更加具有緊迫性和必要性。 建議在《破產(chǎn)法》中增設(shè)專章，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)各方面的特殊問題，包括申請(qǐng)主體、管理人、債權(quán)人會(huì)議等，從而為國(guó)務(wù)院相關(guān)條例的出臺(tái)提供上位的法律淵源，使相關(guān)條例在《破產(chǎn)法》統(tǒng)領(lǐng)之下更加有理有據(jù)。 在“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”一章，應(yīng)當(dāng)明確如下幾個(gè)方面： 1、金融機(jī)構(gòu)的范圍與界定。 《破產(chǎn)法》所指稱的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，其涉及范圍應(yīng)當(dāng)非常廣，除了由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三家金融監(jiān)管部門監(jiān)管的機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)涵蓋貨幣市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、證券市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、信托市場(chǎng)，甚至金融信用市場(chǎng)等市場(chǎng)中的金融機(jī)構(gòu)以及新興的、綜合性的金融控股公司等金融機(jī)構(gòu)，以及境外金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)設(shè)立的金融主體。 2、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)主體。 《破產(chǎn)法》第134條規(guī)定：“商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)有本法第2條規(guī)定情形的，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)?！睉?yīng)進(jìn)一步明確何種金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)必須經(jīng)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)或提出，何種不需批準(zhǔn)也不需要金融監(jiān)管部門提出。 3、關(guān)于建立金融投資者保護(hù)基金問題。中國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起金融破產(chǎn)保護(hù)基金制度。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)、關(guān)閉或撤銷等情況時(shí)，投資者因此所遭受的損失可通過基金獲得一定程度的補(bǔ)償。按照現(xiàn)有的監(jiān)管框架，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)一般應(yīng)該準(zhǔn)備建立三大保護(hù)基金，即存款保險(xiǎn)基金、證券投資者保護(hù)基金與投保者保護(hù)基金。目前已有證券投資者保護(hù)基金和存款保險(xiǎn)基金，投保者保護(hù)基金也應(yīng)盡快建立。可在今后條件成熟時(shí)，將三大保護(hù)基金予以合并，形成統(tǒng)一的金融投資者保護(hù)基金。 4、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的前置程序。 大型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)前，金融監(jiān)管部門一般會(huì)有接管、托管程序，使這些主要的大型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)具有可控性，更加便于政府監(jiān)管部門考慮是否啟用破產(chǎn)程序。目前對(duì)商業(yè)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司破產(chǎn)設(shè)置了一個(gè)破產(chǎn)申請(qǐng)的前置程序，即必須經(jīng)過國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的批準(zhǔn)。建議把這個(gè)范圍稍微擴(kuò)展一點(diǎn)，如期貨公司、大型信托公司、大型金融控股公司的破產(chǎn)申請(qǐng)也應(yīng)該經(jīng)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)，而其他中小型的金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)則可以視為公司破產(chǎn)等同對(duì)待。 5、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人。 由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，一般性市場(chǎng)化的管理人機(jī)構(gòu)與個(gè)人在接管金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)和處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事宜時(shí)，不一定有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并且缺乏控制與處理金融風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，因此金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的管理人應(yīng)更多考慮由金融投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)（如存款保險(xiǎn)基金）與專業(yè)人士合作組成管理人機(jī)構(gòu)，由有經(jīng)驗(yàn)的金融專業(yè)人士來承擔(dān)管理人職責(zé)更為恰當(dāng)。同時(shí)，可由金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例具體規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人的資格、選任、職責(zé)與監(jiān)督事宜。 6、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的債權(quán)申報(bào)。 隨著中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展，新形式的金融債權(quán)層出不窮。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的啟動(dòng)，首先要對(duì)金融債權(quán)進(jìn)行界定和確認(rèn)。建議在法律中界定清楚個(gè)人債權(quán)與機(jī)構(gòu)債權(quán)，并給司法機(jī)構(gòu)通過判例法形式界定金融債權(quán)的品種與種類留下空間。 7、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的重整問題。 鑒于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)重整的特點(diǎn)，建議規(guī)定如下幾點(diǎn)：第一，在重整期間不應(yīng)由債務(wù)人自行管理財(cái)產(chǎn)，而應(yīng)由政府采用接管、托管或指定專門的管理人的形式來進(jìn)行；第二，金融機(jī)構(gòu)重整方案制定的時(shí)限應(yīng)比一般公司破產(chǎn)要長(zhǎng)，建議允許其重整方案的提出時(shí)間可以為360天；第三，金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人類別組應(yīng)不同于破產(chǎn)法中一般的債權(quán)人類別組，總體上應(yīng)將個(gè)人債權(quán)與金融債權(quán)分開，考慮存貸人、證券投資者、期貨投資者、保險(xiǎn)購(gòu)買人等不同債權(quán)與股權(quán)的特點(diǎn)，并適當(dāng)考慮金融機(jī)構(gòu)雇員債權(quán)的保護(hù)問題；第四，要明確金融機(jī)構(gòu)重整計(jì)劃通過后的執(zhí)行監(jiān)督問題。 8、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)的變現(xiàn)。 當(dāng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)，主要有兩大類資產(chǎn)的變現(xiàn)。第一類是金融機(jī)構(gòu)的有形資產(chǎn)，如房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)以及設(shè)備資產(chǎn)等；第二類是無形財(cái)產(chǎn)，這一部分是金融機(jī)構(gòu)的主要資產(chǎn)，包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)，金融領(lǐng)域的特許權(quán)與牌照的資產(chǎn)評(píng)估值都價(jià)值不菲。為更好實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)變現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定：第一，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的無形資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，而不僅僅是評(píng)估有形資產(chǎn)；第二，金融資產(chǎn)的變現(xiàn)，其特許權(quán)與金融牌照的處理應(yīng)與破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)員工的安置結(jié)合起來，并應(yīng)寫入變價(jià)方案之中；第三，金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)變現(xiàn)應(yīng)公開進(jìn)行，并以招標(biāo)拍賣等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為原則。 9、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配的特殊性。 一般來說，破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人除了通常的債權(quán)人分類以外，還有個(gè)人債權(quán)人與機(jī)構(gòu)債權(quán)人的區(qū)分。個(gè)人債權(quán)人應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先權(quán)。西方國(guó)家處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題時(shí)確定了“有限償付”原則，即在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉時(shí)，對(duì)個(gè)人債權(quán)設(shè)定一個(gè)最高限額，限額以下全額賠償，限額以上的按照一定的比例償付。最近出臺(tái)的《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定了個(gè)人存款的最高限額，超出限額的部分從破產(chǎn)銀行的清算財(cái)產(chǎn)中受償。對(duì)于其他類的最高限額，也應(yīng)當(dāng)參考本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、投資者的投資水平、社會(huì)的承受能力等因素確定。 六、其它重要制度的修改 1，厘清破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配順位 《企業(yè)破產(chǎn)法》吸收了各國(guó)破產(chǎn)法對(duì)擔(dān)保債權(quán)特別保護(hù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在第109條規(guī)定：“對(duì)破產(chǎn)人的特定財(cái)產(chǎn)享有擔(dān)保權(quán)的權(quán)利人,對(duì)該特定財(cái)產(chǎn)享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利”，確立了擔(dān)保債權(quán)其優(yōu)先受償?shù)牡匚唬谖覈?guó)優(yōu)先權(quán)問題仍然是一個(gè)法律規(guī)定不清晰、法律之間互相沖突打架的問題。如《企業(yè)破產(chǎn)法》本身?xiàng)l文，對(duì)擔(dān)保債權(quán)與破產(chǎn)費(fèi)用及共益?zhèn)鶛?quán)的關(guān)系就沒有特別清楚的界定。按照破產(chǎn)法原理，即便是在債務(wù)人無擔(dān)保財(cái)產(chǎn)，不足以清償破產(chǎn)費(fèi)用的情況下，也不得從擔(dān)保財(cái)產(chǎn)中清償與其無關(guān)的費(fèi)用。但司法實(shí)踐中卻不是如此。 又如，破產(chǎn)法與其它法律涉及優(yōu)先權(quán)問題的規(guī)范競(jìng)合問題，如我國(guó)海商法中的船舶優(yōu)先權(quán)并未納入我國(guó)破產(chǎn)法當(dāng)中，雖然船舶優(yōu)先權(quán)制度的設(shè)計(jì)目的在于保護(hù)特定海事債權(quán)人的利益，但司法實(shí)務(wù)中卻經(jīng)常出現(xiàn)特定海事債權(quán)人無法實(shí)現(xiàn)船舶優(yōu)先權(quán)的情形，包括船舶優(yōu)先權(quán)消滅的情形與數(shù)個(gè)特定海事?lián)鶛?quán)無法同時(shí)得到清償?shù)那樾?。還有建筑工程價(jià)款優(yōu)先權(quán)，《合同法》286條和最高人民法院《關(guān)于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)問題的批復(fù)》創(chuàng)設(shè)了此一制度，我國(guó)破產(chǎn)法中并沒有明確規(guī)定建筑工程價(jià)款優(yōu)先權(quán)，故在企業(yè)破產(chǎn)程序中，建設(shè)工程合同債權(quán)性質(zhì)屬于一般合同債權(quán)性質(zhì)還是優(yōu)先債權(quán)性質(zhì)，除了與擔(dān)保債權(quán)之外，與其它優(yōu)先債權(quán)是什么關(guān)系都值得細(xì)細(xì)厘定。 因此，破產(chǎn)法應(yīng)對(duì)各類優(yōu)先債權(quán)進(jìn)行細(xì)化，越細(xì)越有操作性，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)將所有種類的破產(chǎn)優(yōu)先權(quán)均納入一部破產(chǎn)法中，避免過多優(yōu)先債權(quán)種類的存在減損普通債權(quán)人的合法權(quán)益。 2，明晰破產(chǎn)與仲裁的關(guān)系 隨著過去幾十年國(guó)際貿(mào)易特別是跨國(guó)投資的發(fā)展，仲裁因其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)如保密性、可在多個(gè)國(guó)家或地區(qū)得以承認(rèn)并執(zhí)行，被商界所推崇。同時(shí)，在金融危機(jī)陰影未退、全球經(jīng)濟(jì)前景不明的大背景下，企業(yè)投資失敗后的破產(chǎn)清算與重整程序也變得越來越重要起來?？傮w而言，仲裁程序基于當(dāng)事人事先在合同中達(dá)成的書面仲裁協(xié)議或當(dāng)事人在爭(zhēng)議發(fā)生后達(dá)成書面仲裁協(xié)議而解決當(dāng)事人之間爭(zhēng)議的程序，其存在的基礎(chǔ)在于當(dāng)事人之間的合意。正常的仲裁協(xié)議會(huì)包括當(dāng)事人選定的仲裁機(jī)構(gòu)及地點(diǎn)，所適用的程序規(guī)則及實(shí)體規(guī)則?；诋?dāng)事人對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的信任與對(duì)當(dāng)事人意思自治的尊重，法院對(duì)仲裁的監(jiān)督僅限于程序方面的錯(cuò)誤。 與仲裁的意思自治原則相反，破產(chǎn)清算程序則注重在債務(wù)人財(cái)產(chǎn)不足以清償全部對(duì)外債權(quán)的情況下，在破產(chǎn)法院主導(dǎo)或監(jiān)督下，在所有債權(quán)人之間按照優(yōu)先順序有序清償。同時(shí)，各國(guó)破產(chǎn)法大都制定了破產(chǎn)程序中涉及債務(wù)人的所有爭(zhēng)議均集中到破產(chǎn)法院管轄審理的制度，意在提高破產(chǎn)程序的效率。某種意義上講，破產(chǎn)程序涉及利益主體眾多，破產(chǎn)法院會(huì)更多關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)。在破產(chǎn)程序中，如遇有破產(chǎn)債務(wù)人與某債權(quán)人之間存在未決之仲裁協(xié)議時(shí)，兩種程序之間的沖突與協(xié)調(diào)就更為突出。正如美國(guó)聯(lián)邦法院第二巡回區(qū)Walker法官在美國(guó)航運(yùn)公司破產(chǎn)案中所論：“破產(chǎn)與仲裁猶如地球之南北兩極，破產(chǎn)勢(shì)不可擋地走向集中，而仲裁不遺余力走向分散”。破產(chǎn)法院對(duì)仲裁程序的不信任由紐約州Simon法官所述可見一斑：“仲裁員僅僅是自治之個(gè)體，受訂約當(dāng)事人所托來解決僅對(duì)他們而言重要的事項(xiàng)。他們沒有公共責(zé)任，也不應(yīng)當(dāng)來處理當(dāng)一方不能履約時(shí)涉及到被保險(xiǎn)人及第三方索賠人利用的事項(xiàng)。處理這類爭(zhēng)議只能交由管理人，為公共之利益，當(dāng)然在法院監(jiān)督之下?！?/p> 最高人民法院法官在《當(dāng)前審理企業(yè)破產(chǎn)案件需要注意的幾個(gè)問題》一文中指出，企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的法定專屬管轄不能排除仲裁條款的效力，在約定仲裁條款有效的情況下，應(yīng)由當(dāng)事人依照民事訴訟法的規(guī)定通過仲裁方式解決糾紛。但依據(jù)相關(guān)仲裁法理論，通說認(rèn)為合同中的仲裁協(xié)議條款獨(dú)立于合同存在，不因主合同被認(rèn)定無效或解除而被認(rèn)定無效或被解除，屬于單獨(dú)的合同。同時(shí)，《企業(yè)破產(chǎn)法》第18條規(guī)定破產(chǎn)管理人有權(quán)選擇決定或履行債務(wù)人破產(chǎn)前簽訂的合同，對(duì)于前述獨(dú)立的仲裁合同，管理人當(dāng)有權(quán)選擇解除或履行仲裁協(xié)議。因此，在債務(wù)人進(jìn)入破產(chǎn)程序后，應(yīng)由管理人選擇承認(rèn)或拒絕仲裁程序。 3，完善破產(chǎn)法與勞動(dòng)合同法相關(guān)問題 在企業(yè)破產(chǎn)程序中，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面處置企業(yè)職工的問題，完善《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定。 首先，秉持《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的在分配程序中擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先于職工債權(quán)的規(guī)定。對(duì)于擔(dān)保債權(quán)和職工債權(quán)的清償順序問題，《企業(yè)破產(chǎn)法》采取了“新老劃斷”的辦法，規(guī)定在新法公布以前出現(xiàn)的破產(chǎn)，職工債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)，破產(chǎn)人無擔(dān)保財(cái)產(chǎn)不足清償職工工資的，要從有擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)中清償。在新《企業(yè)破產(chǎn)法》公布后，將優(yōu)先清償擔(dān)保債權(quán)，職工工資和其它福利從未擔(dān)保財(cái)產(chǎn)中清償。這一獨(dú)創(chuàng)性規(guī)定，和中國(guó)國(guó)情密切相連，主要是考慮三方面的因素：第一，《企業(yè)破產(chǎn)法》與《擔(dān)保法》的關(guān)系，按照家《擔(dān)保法》的規(guī)定，擔(dān)保抵押資產(chǎn)并不納入到破產(chǎn)清償順位當(dāng)中，而是獨(dú)立于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)之外的資產(chǎn)；第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，法律制度安排必須具有處理中國(guó)特色問題的智慧，對(duì)于復(fù)雜的職工債權(quán)問題的處理，既要考慮中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，又要把它納入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律的整體框架來考慮，職工的社會(huì)保障問題在今后應(yīng)更多地靠完善社會(huì)保障制度來解決；第三，金融機(jī)構(gòu)與債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)的考慮，如果擔(dān)保債權(quán)不能依法實(shí)現(xiàn)的話，對(duì)金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人將是一個(gè)巨大的打擊，金融機(jī)構(gòu)與債權(quán)人自身也有可能破產(chǎn)，那涉及的人群會(huì)更大?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定既考慮了中國(guó)的歷史遺留問題的解決，又考慮了與國(guó)際慣例接軌。 其次，應(yīng)由破產(chǎn)管理人決定破產(chǎn)企業(yè)的職工勞動(dòng)合同的效力。關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)后勞動(dòng)合同的效力，有三種主要觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)合同應(yīng)于企業(yè)被宣告破產(chǎn)時(shí)終止。原因在于《勞動(dòng)合同法》第44條規(guī)定，“用人單位被依法宣告破產(chǎn)的”勞動(dòng)合同終止。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，自管理人通知解除勞動(dòng)合同之日終止。原因在于，依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第18條，破產(chǎn)管理人享有待履行合同的挑揀履行權(quán)，因此，管理人接管破產(chǎn)企業(yè)后，應(yīng)由其決定職工的勞動(dòng)合同是繼續(xù)有效抑或解除。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)合同自人民法院裁定受理破產(chǎn)申請(qǐng)之日終止。理由是：根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第44、46、48條規(guī)定，只有在人民法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)破產(chǎn)企業(yè)所欠的職工權(quán)益才能成為破產(chǎn)債權(quán)，而且未到期的債權(quán)此時(shí)應(yīng)視為到期，故勞動(dòng)合同應(yīng)于該基準(zhǔn)日終止，才能固定職工的勞動(dòng)權(quán)益。考慮到在企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)于破產(chǎn)程序的規(guī)定優(yōu)先于《勞動(dòng)合同法》的適用，以及由于破產(chǎn)申請(qǐng)受理前發(fā)生的勞動(dòng)債權(quán)屬于優(yōu)先的破產(chǎn)債權(quán)，破產(chǎn)申請(qǐng)受理后發(fā)生的勞動(dòng)債權(quán)，無論勞動(dòng)合同是否終止，都屬于“為債務(wù)人繼續(xù)營(yíng)業(yè)而應(yīng)支付的勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用”，作為共益?zhèn)鶆?wù)優(yōu)先受償，并不因勞動(dòng)合同未終止就變成破產(chǎn)債權(quán)，因此，上述第一種和第三種觀點(diǎn)均存在缺陷，應(yīng)采納第二種觀點(diǎn)，即由破產(chǎn)管理人決定破產(chǎn)企業(yè)的職工勞動(dòng)合同的效力。 最后，應(yīng)通過社會(huì)保障等多渠道保障職工權(quán)益。公司法、勞動(dòng)法等法律對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的保障上是有傾斜的，而破產(chǎn)法也已經(jīng)考慮到對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)，例如職工債權(quán)在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的分配程序中能夠得到優(yōu)先受償。因此，不宜再通過破產(chǎn)法對(duì)職工給予更多補(bǔ)償。應(yīng)通過社會(huì)保障法和社會(huì)保險(xiǎn)法等強(qiáng)化對(duì)職工權(quán)益的保障，妥善運(yùn)用中央下?lián)艿?000億元專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，重點(diǎn)用于職工分流安置。 總之，《企業(yè)破產(chǎn)法》應(yīng)在職工債權(quán)清償、與勞動(dòng)合同法和社會(huì)保障法的互動(dòng)等方面應(yīng)予細(xì)化條文，厘清職責(zé)邊界，解決這個(gè)中國(guó)特色難題。 （責(zé)任編輯 陳夏紅） 敬告：本公號(hào)由中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心維護(hù)。我們將用最快的速度，定期向您提供世界范圍內(nèi)破產(chǎn)法領(lǐng)域最新的資訊。既期待您成為我們的訂戶，更期待您成為我們的作者。 |
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