今年2月份，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，其中有一段說到要優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，其中一項(xiàng)措施是，“加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級明確新建街區(qū)面積，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用”。

這項(xiàng)措施由于涉及老百姓的切身利益而受到普遍關(guān)注。有人贊成，有人反對。反對者認(rèn)為，這條措施會威脅到住宅小區(qū)的安全問題。而且從治理的角度來說，封閉式小區(qū)也容易籌集治安經(jīng)費(fèi)，聘請專業(yè)保安，進(jìn)行嚴(yán)格的出入管理。從交通安全的角度來說，現(xiàn)在封閉式小區(qū)基本上實(shí)行人車分行的道路管理，機(jī)動車出入小區(qū)都有專門的出口和專門的道路，這樣小區(qū)內(nèi)交通事故就相對較少，一旦開放式管理，車多人雜，小區(qū)里老人和孩子的活動空間就會受到嚴(yán)重影響。更重要的是，現(xiàn)在的封閉式小區(qū)道路設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)都由小區(qū)維修基金和物業(yè)費(fèi)支付，一旦開放，小區(qū)道路維護(hù)和保養(yǎng)就會進(jìn)入城市管理的范疇，如果城市經(jīng)費(fèi)缺乏保障，有些小區(qū)的道路設(shè)施可能會因缺乏保養(yǎng)而破舊不堪，等等。

筆者對這一措施持贊成態(tài)度。因?yàn)槟壳暗某鞘械缆返拇_是碎片化的，很多小區(qū)尤其是單位大院面積很大，實(shí)施封閉式管理后，小區(qū)和單位機(jī)動車出入只有幾個(gè)甚至一個(gè)口，在出入口處交通流量非常集中，大量的車輛最后都集中在幾個(gè)主干道，尤其在上下班高峰，的確形成了非常擁堵的交通問題。這說明，打開小區(qū)和單位大院開放其院內(nèi)道路是有必要的。但小區(qū)的保安和道路維修確是現(xiàn)實(shí)問題，小區(qū)開放之后，道路維修、保養(yǎng)乃至保潔，需要城市能夠承擔(dān)起來，由小區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)。對于城市來說，需要有一個(gè)新的稅源作為支撐，如果能夠把部分物業(yè)費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槲飿I(yè)稅，就可以有很好的轉(zhuǎn)型。但即使轉(zhuǎn)型成功，也有一個(gè)城市物業(yè)稅的分配問題，如果城市的財(cái)政沒有相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)作為支撐，那么財(cái)政分配就會有厚此薄彼的問題，如果分配問題解決不了，那么物業(yè)稅的征收就會面臨困難，如果城市的物業(yè)費(fèi)無法轉(zhuǎn)變?yōu)槲飿I(yè)稅，而物業(yè)稅的分配又缺乏一個(gè)民主分配的財(cái)政機(jī)制，那么還不如像現(xiàn)在那樣通過小區(qū)的物業(yè)費(fèi)來承擔(dān)小區(qū)內(nèi)部的公共服務(wù)。很多小區(qū)物業(yè)費(fèi)繳納非常順利，所以其公共服務(wù)也非常好。在這種情況下，大院開放估計(jì)沒太大問題，但是小區(qū)開放了，就可能需要相應(yīng)的城市公共治理的進(jìn)步為前提，否則開放之后交通問題可能得到了緩解，城市道路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)合理了，但小區(qū)作為居住和生活的家園卻受到了很大的影響。如果在兩者之間作選擇，估計(jì)居民會選擇更好的家園，而不是更好的交通，因?yàn)樵诼飞系臅r(shí)間不多，但在家里的時(shí)間太多了，方便了交通，損害了生活，得不償失。

不過，即便從治理的角度來看，目前這種小區(qū)封閉式治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代城市開放式的治理結(jié)構(gòu)依然是不相匹配的。因?yàn)閺闹刃蚪嵌葋碚f，一個(gè)城市應(yīng)該是一個(gè)開放的結(jié)構(gòu)，只有這樣，這個(gè)城市才是具有吸引力的，才能真正吸引來自世界各地的人才、資金流和物流，尤其是吸引全世界有價(jià)值的東西。這一切都意味著這個(gè)城市是高度開放和具有很強(qiáng)包容性的。而從公共服務(wù)的角度來說，開放同時(shí)還應(yīng)是專業(yè)的、高質(zhì)量的開放。這背后是以開放的治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的。這個(gè)治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為物理設(shè)施，就意味著這個(gè)城市是沒有圍墻的，而小區(qū)和單位也是開放的，也同樣是沒有圍墻的。

所以，從理念上來說，筆者是贊同小區(qū)和大院開放的，而且沒有任何保留，而且也希望未來中國的大城市，公園像倫敦的海德公園和紐約的中央公園那樣，是沒有圍墻的。但是，這樣的大都市需要有一個(gè)系統(tǒng)的開放式治理結(jié)構(gòu)，它不僅僅是城市拆除了圍墻，而是從治理結(jié)構(gòu)上也拆除了圍墻?，F(xiàn)在中國的大都市很難拆除小區(qū)和單位大院的圍墻，其核心是這些城市的治理結(jié)構(gòu)本身有太多的圍墻，而物理結(jié)構(gòu)的圍墻往往是這些治理結(jié)構(gòu)的具體化而已。所以，要拆除小區(qū)和單位的圍墻，首先是需要確立開放的公共治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)確定政府和社會、政府和單位之間的合理且清晰的邊界。

政府和社會、政府和單位，如果有一個(gè)非常清晰的邊界，那么這幾者之間的圍墻實(shí)際上是沒有必要的。中國城市和社會、單位之間缺乏明確的邊界，其結(jié)果就是兩者之間必須有一個(gè)明確的圍墻來界定其邊界。比如就土地產(chǎn)權(quán)來說，法律上所有城市土地都是國家所有，但行政管理上城市土地是城市政府所管轄，各個(gè)單位擁有實(shí)際的使用權(quán)和管理權(quán)。這些邊界在法律上并不明確，因此相互之間的關(guān)系也非常模糊。在這里，國家的所有權(quán)表現(xiàn)為一個(gè)觀念，城市的所有權(quán)表現(xiàn)為規(guī)劃和相關(guān)的經(jīng)營，而單位的實(shí)際使用權(quán)和管理權(quán)，因?yàn)闆]有一個(gè)明確的規(guī)則意義上的邊界，使得各個(gè)單位不得不跑馬圈地，先用圍墻把土地圈起來，雖然圈起來的圍墻也未必能夠確保這塊土地是自己的，但如果不圈，單位的使用權(quán)和管理權(quán)就會隨時(shí)被“蠶食”。小區(qū)也一樣，一個(gè)地塊被開發(fā)商招拍掛拿到之后，然后就是規(guī)劃，接著征地和拆遷，這些完成之后第一件事情就需要把土地用圍墻圍起來，用保安看起來，否則總是可能有不確定性。而一旦圍起來之后，和各個(gè)方面的關(guān)系才似乎才得以確定。

不僅是土地產(chǎn)權(quán)缺乏邊界需要圍墻，公共服務(wù)的邊界也需要圍墻圈起來。過去，政府的很多公共服務(wù)往往和單位有關(guān)系。單位大院提供托兒所、幼兒園、小學(xué)、初中乃至高中教育服務(wù)，還有基礎(chǔ)性的醫(yī)療服務(wù)，保安服務(wù)，更不用說公廁、保潔，過去還有職工宿舍和職工食堂。這些方面和政府很多部門都有很多關(guān)系，但政府的服務(wù)往往是和單位對接，而不是直接和居民對接。即使是郵政的信件，也是通過單位才到個(gè)人手里，而不是直接遞送到居民的信箱里?，F(xiàn)在的商業(yè)小區(qū)也是如此。項(xiàng)目一旦建成，開發(fā)商就開始負(fù)責(zé)前期小區(qū)內(nèi)公共服務(wù)，包括保安、保潔、維修、綠化等。有些小區(qū)還配套幼兒園、托兒所和小學(xué)，乃至醫(yī)療設(shè)施。一旦業(yè)主入住之后，這一切就成了業(yè)主的責(zé)任，費(fèi)用由業(yè)主的物業(yè)費(fèi)和維修基金等支付。而這一切在成熟國家都是由政府直接向居民提供，實(shí)行街區(qū)制的城市尤其如此。

所以，單位和小區(qū)去圍墻實(shí)施街區(qū)制，不僅僅是一個(gè)城市道路網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化問題，還是一個(gè)單位、小區(qū)和城市以及國家之間的產(chǎn)權(quán)重新界定的過程，更重要的還是一個(gè)相關(guān)的公共服務(wù)重新整合和配置的過程，當(dāng)然也可能是一個(gè)現(xiàn)在的商業(yè)小區(qū)公共治理框架重新洗牌的過程。產(chǎn)權(quán)模糊問題目前看來不太容易解決，尤其是單位和小區(qū)道路和公共綠地的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)在是單位和小區(qū)所有，一旦轉(zhuǎn)變?yōu)榻謪^(qū)制后，單位的好說，小區(qū)的產(chǎn)權(quán)糾紛必然會成為小區(qū)街區(qū)化的重要阻力。公共服務(wù)的重新整合和配置，需要有一個(gè)小區(qū)部分物業(yè)費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槲飿I(yè)稅交給街區(qū)和城市政府來提供公共服務(wù)的改革。而這在現(xiàn)有的國家一體化的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的條件下很難落實(shí)到操作上。尤其重要的是，現(xiàn)在的小區(qū)物業(yè)以及業(yè)委會的治理結(jié)構(gòu)基本上以商業(yè)小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，一旦實(shí)施街區(qū)制，就需要以樓宇為基礎(chǔ)重新塑造小區(qū)治理，然后再以街區(qū)區(qū)塊為基礎(chǔ)。這在法律上和政策上，尤其是在現(xiàn)有的治理習(xí)慣上都需要有一個(gè)很大的變化。顯然，這么大的變化肯定不是通過城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和效率的提高就可以輕松推動的。因?yàn)楹髱讉€(gè)方面，在價(jià)值上顯然要比道路結(jié)構(gòu)的調(diào)整和交通路況的改善要重要得多。把后者作為工具，把交通當(dāng)作目標(biāo)，有點(diǎn)本末倒置的味道。

看似很簡單的單位和小區(qū)拆圍墻改善交通的政策，其實(shí)關(guān)系到非常復(fù)雜的城市治理結(jié)構(gòu)的變革問題。這么大的變革以一個(gè)具體工作若干意見的形式發(fā)出，顯然從文件的重要性上來說級別是很不夠的。這項(xiàng)政策決策的過程包括決策的層級、討論的過程、決策之前的試點(diǎn)等顯然都非常不足。其決策鏈條太短，而且缺乏一個(gè)很豐富的政策過程：問題的界定和提出、價(jià)值的討論和選擇、方案的擬制和試點(diǎn)、預(yù)評估和試點(diǎn)后的系統(tǒng)評估，系統(tǒng)的專家研究和討論，居民和單位的參與，乃至事實(shí)性的決策聽證，相關(guān)法律問題研討等，在這個(gè)政策出臺的時(shí)候大家都看不到，其結(jié)果可能就如很多專家所預(yù)料到的那樣，低調(diào)地出臺，被高調(diào)地關(guān)注和討論，然后又在執(zhí)行階段被低調(diào)地淡化，最后被束之高閣。

由此看來，一項(xiàng)城市規(guī)劃政策的出臺，不僅需要在技術(shù)上很過硬，更重要的是要考慮它可能引起的治理上的一系列問題。一項(xiàng)技術(shù)上很好的政策，需要有一個(gè)很好的治理結(jié)構(gòu)作為支撐。如果它在治理層次上的相關(guān)問題得不到解決，可能就會變成一項(xiàng)很難實(shí)施的政策。當(dāng)然這個(gè)治理結(jié)構(gòu)，不僅僅包括政策自身所包含的治理的意蘊(yùn)，更重要的是，這些政策還需要作為一個(gè)公共政策的過程出現(xiàn)，讓其在公共政策的各個(gè)階段，經(jīng)受住思考、研究和辯論，乃至利益平衡的考驗(yàn)。只有這樣，一項(xiàng)政策才會在技術(shù)很好的基礎(chǔ)上，有好的公共政策過程，而且還可以和現(xiàn)在的政府治理、社會治理等元素相兼容，進(jìn)一步推進(jìn)公共政策過程的完善以及政府治理和社會治理的進(jìn)步。