|
來源：國防科技要聞、新美國安全中心網(wǎng)站等
作者：中國國防科技信息中心 任海燕
美國的“規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算、執(zhí)行”（PPBE）系統(tǒng)起源于冷戰(zhàn)早期，其目的是構(gòu)建一個(gè)靈活高效的體系，以充分利用現(xiàn)有資源實(shí)現(xiàn)美國戰(zhàn)略目標(biāo)。2016年2月，知名智庫新美國安全中心發(fā)布題為《美國防部預(yù)算編制程序改革》的報(bào)告，對美國PPBE系統(tǒng)存在的問題進(jìn)行了剖析，指出了影響其執(zhí)行效力的主要癥結(jié)，并有針對性地提出諸多建議。面對安全和經(jīng)濟(jì)形勢帶來的多重挑戰(zhàn)，提高內(nèi)部管理效率是美國防部當(dāng)前改革的重中之重。
報(bào)告認(rèn)為，PPBE在理論設(shè)計(jì)上堪稱完美，但在實(shí)踐中卻存在許多問題，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1. 規(guī)劃階段的工作進(jìn)度安排不切實(shí)際理論上，國防部應(yīng)在規(guī)劃階段對未來安全環(huán)境作出判斷，并確定軍力建設(shè)所關(guān)切的頂層問題，以便為PPBE后續(xù)階段打下基礎(chǔ)，確保各項(xiàng)工作在統(tǒng)一的框架下有序開展。理想的進(jìn)度是，國防部制定的規(guī)劃指南應(yīng)可以影響兩個(gè)PPBE周期，并給軍種留出6個(gè)月的時(shí)間制定目標(biāo)計(jì)劃備忘錄（POM），列出各軍種為實(shí)現(xiàn)國防戰(zhàn)略應(yīng)完成的各計(jì)劃項(xiàng)目。但在實(shí)際運(yùn)行中，PPBE根本做不到規(guī)范有序，各部門業(yè)務(wù)交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。文官為各軍種制定的規(guī)劃指南經(jīng)常遲遲不能出臺(tái)，導(dǎo)致其在很大程度上缺乏真正的指導(dǎo)意義，各軍種無法及時(shí)根據(jù)規(guī)劃指南對目標(biāo)計(jì)劃備忘錄做出較大的改動(dòng)，從而造成了文官監(jiān)督不足、各軍種制定計(jì)劃各自為政的事實(shí)。2. 在計(jì)劃制定階段缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一在PPBE計(jì)劃制定階段，要求各軍種提出相關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目建議，形成目標(biāo)計(jì)劃備忘錄。這些計(jì)劃建議應(yīng)符合國防部相關(guān)規(guī)劃計(jì)劃和財(cái)務(wù)方面的指導(dǎo)方針（由國防部長辦公廳負(fù)責(zé)制定和發(fā)布）。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，往往難以保證文職領(lǐng)導(dǎo)人能在各軍種思考投資項(xiàng)目時(shí)對其加以指導(dǎo)，而各軍種往往為部門利益而犧牲更廣泛的聯(lián)合部隊(duì)的利益。3. 各軍種過于依賴海外應(yīng)急行動(dòng)資金存在隱患美國防部每年可支配的經(jīng)費(fèi)總額度稱為基礎(chǔ)預(yù)算，但還有一筆追加經(jīng)費(fèi)，即海外應(yīng)急行動(dòng)（OCO）資金。這是國防部追加經(jīng)費(fèi)的一種機(jī)制，主要用于應(yīng)對不可預(yù)見的危機(jī)或戰(zhàn)爭。該機(jī)制曾在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭中發(fā)揮了重要作用。但國防部對這筆資金的使用也跟理論設(shè)想是脫節(jié)的。軍方常常把海外應(yīng)急行動(dòng)資金作為一種權(quán)宜之計(jì)，用于資助基礎(chǔ)預(yù)算不能包含的一些超乎常規(guī)的項(xiàng)目和行動(dòng)。
▲美國近年來的OCO經(jīng)費(fèi)情況 報(bào)告認(rèn)為，美國防部的高級領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)然不會(huì)有意將PPBE理論和實(shí)踐人為地割裂開來，導(dǎo)致上述問題的主要原因也有三個(gè)方面：1. 當(dāng)前財(cái)政形勢阻礙了PPBE程序的正常運(yùn)行當(dāng)前美國內(nèi)政面臨的挑戰(zhàn)使PPBE在一些人眼中成了“不切實(shí)際的一紙空文”。2013年預(yù)算控制法施行后，國會(huì)一直傾向于采取持續(xù)決議的辦法來替代正常的立法程序。所謂持續(xù)決議，是美國國會(huì)曾多次運(yùn)用的臨時(shí)撥款法案，為的是讓政府得以繼續(xù)運(yùn)營。但這樣一來，國會(huì)正常工作程序打亂后也干擾了PPBE的工作程序。在過去幾年中，負(fù)責(zé)防務(wù)規(guī)劃的相關(guān)機(jī)構(gòu)往往根據(jù)自己能獲得多少經(jīng)費(fèi)的預(yù)估來制定多項(xiàng)預(yù)算方案。例如，2013年美國防部制定了四項(xiàng)獨(dú)立預(yù)算，每項(xiàng)預(yù)算都有一些取舍，以適應(yīng)不同的預(yù)算上限。但這種做法不僅增加了國防部各有關(guān)部門的工作量，進(jìn)而使該程序各階段的工作進(jìn)度都受到影響，而且有時(shí)反而導(dǎo)致預(yù)算削減。同樣，在這個(gè)充滿了財(cái)政不確定性的時(shí)代，海外應(yīng)急行動(dòng)資金的存在使各軍種可以把自己制定的計(jì)劃或行動(dòng)冠以“戰(zhàn)時(shí)資金保障”的名義，而無需遵守正常預(yù)算渠道下達(dá)經(jīng)費(fèi)所需要的那么嚴(yán)格的限制和標(biāo)準(zhǔn)，以抵消（盡管只是部分地抵消）基礎(chǔ)預(yù)算削減和嚴(yán)控的預(yù)算上限所帶來的不利影響。盡管在預(yù)算不斷縮減的情況下，海外應(yīng)急行動(dòng)資金緩解了各軍種面臨的問題，但他們依賴補(bǔ)貼的時(shí)間越長，問題就會(huì)更多。2. 美國防部內(nèi)部根深蒂固的部門利益影響不容忽視美國防部許多部門并沒有把自己視為國防部體系下的一個(gè)組成部分，著眼整個(gè)防務(wù)體系更大的需求，而是過度關(guān)注部門利益，這種狹隘的意識不論是文職部門還是軍方都存在。甚至有說法認(rèn)為，各軍種實(shí)際上可能更希望國防部長辦公廳為目標(biāo)計(jì)劃備忘錄制定的規(guī)劃指南晚些出臺(tái)，因?yàn)檫@樣一來各軍種在擬定目標(biāo)計(jì)劃備忘錄、確定計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)就可以重點(diǎn)考慮自己的優(yōu)先事項(xiàng)，而不是以國防部的整體考慮或美國國家安全的總要求為重。此外，各軍種都有強(qiáng)烈的意愿要保留自己的分析機(jī)構(gòu)和能力，這樣做可以為支持自身的發(fā)展重點(diǎn)更方便地提出分析結(jié)論支撐。同樣，各軍種也可以把一些海外應(yīng)急行動(dòng)資金未包含的特殊項(xiàng)目做成適合補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目。美軍最大的特色就是諸兵種的“協(xié)同”和“聯(lián)合”，但實(shí)際上，各軍種更愿意利用補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)為自身謀取優(yōu)勢。海外應(yīng)急行動(dòng)的資金預(yù)算是獨(dú)立的，針對具體的“職能/任務(wù)”，并不強(qiáng)調(diào)各軍種的協(xié)同和聯(lián)合，也不要求一個(gè)軍種投入的資金能惠及各個(gè)軍種。這樣一來，就沒有一種激勵(lì)機(jī)制去鼓勵(lì)各軍種追求“投資回報(bào)”，或是去評估PPBE整個(gè)過程的總績效了。3. 權(quán)力的分散化導(dǎo)致國防部各部門各自為政由于沒有一個(gè)強(qiáng)有力的仲裁機(jī)構(gòu)來行使主管權(quán)，大量問題都會(huì)直接反映到國防部長或助理國防部長那里尋求解決，而有些問題根本不應(yīng)該拿到戰(zhàn)略層面來處理。缺乏核心權(quán)威也會(huì)影響國防部的相關(guān)研究分析工作。國防部各部門和軍種都有自己的兵力、人員和資源分析系統(tǒng)，但國防部沒有一個(gè)集中統(tǒng)一的分析機(jī)構(gòu)。各軍種的目標(biāo)計(jì)劃備忘錄都會(huì)被仔細(xì)審查，但是這些項(xiàng)目并沒有被放在一起，著眼于軍事發(fā)展的整體進(jìn)行審查。因此，國防部長和其他國防部高官如果不下大力氣投入就不可能掌握全貌。如果國防部長不能掌握全部的信息，又如何科學(xué)決策呢？各軍種和國防部長辦公廳之間的“信息不對稱”問題，極大地影響了文官監(jiān)督，使PPBE程序及其所包含的各相關(guān)要素“無論從任何意義上說都缺乏整體性?！?/section>針對上述問題，報(bào)告就美國防部如何通過內(nèi)部改革來實(shí)現(xiàn)PPBE理論與實(shí)踐的統(tǒng)一提出了以下建議。1. 針對當(dāng)前的財(cái)政環(huán)境提三點(diǎn)建議一是有步驟地實(shí)現(xiàn)兩年期國防投入模式。響應(yīng)卡特部長的號召，呼吁設(shè)立“多年預(yù)算程序”。國防部在提出有關(guān)兩年期的授權(quán)和撥款程序的建議時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)兩年期預(yù)算可以在第一年度結(jié)束時(shí)進(jìn)行一輪修改工作。這么做有助于滿足國會(huì)在分配次年資金時(shí)所有的關(guān)切，并且使國防部能更充分地為國際環(huán)境的不斷變化做好準(zhǔn)備。二是做好最壞的打算。助理國防部長應(yīng)指派一個(gè)專家小組負(fù)責(zé)監(jiān)督海外應(yīng)急行動(dòng)資金的使用情況。一旦財(cái)務(wù)狀況惡化，國會(huì)有可能會(huì)徹底限制海外應(yīng)急行動(dòng)開支，并要求美國防部把數(shù)十億美元的開支納入其固定預(yù)算，該小組要針對這種情況做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估，并根據(jù)國防戰(zhàn)略，針對優(yōu)先項(xiàng)目計(jì)劃和任務(wù)提出建議。三是加強(qiáng)PPBE的執(zhí)行。重點(diǎn)關(guān)注PPBE的最后一個(gè)階段，切實(shí)了解哪些計(jì)劃可行，哪些不可行，確定未來如何提高改進(jìn)，強(qiáng)化其自我審查以及自我評估的內(nèi)部機(jī)制。2. 針對官僚機(jī)構(gòu)利益的影響提四點(diǎn)建議一是明確規(guī)劃指南的重點(diǎn)要素。為給國防部各部門提供清晰、具有前瞻性的指導(dǎo)，國防部長和助理國防部長應(yīng)發(fā)布相關(guān)指令，將相關(guān)職責(zé)任務(wù)歸類，確定為“關(guān)鍵職能任務(wù)、高風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)或備選性職能任務(wù)”等，在優(yōu)先事項(xiàng)和投資方向之間建立強(qiáng)有力的聯(lián)系。特別是在經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻的情況下，確定哪些是至關(guān)重要的優(yōu)先事項(xiàng)非常關(guān)鍵。二是加大對成本及項(xiàng)目評估處和參聯(lián)會(huì)的資金支持。當(dāng)前，在美國防部內(nèi)部，各軍種和文官監(jiān)督之間存在失衡的現(xiàn)象，而各軍種和參聯(lián)會(huì)也有分歧。為降低空軍、陸軍、海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)各自為政的傾向，應(yīng)加強(qiáng)對成本及項(xiàng)目評估處以及聯(lián)合參謀部的J8（負(fù)責(zé)兵力結(jié)構(gòu)、資源和評估的辦公室）的資金投入，增強(qiáng)各軍種的一體化。三是建立非正式論壇進(jìn)行戰(zhàn)略分析研討。為打破部門界限，國防部應(yīng)鼓勵(lì)參謀層級的文職和軍方人員參與每月舉行一次的聚餐或圓桌會(huì)議，加強(qiáng)各軍種和文職機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系。建立這樣一種討論機(jī)制，將有助于培養(yǎng)一種更廣博的文化氛圍，長期看有利于形成公平客觀的分析成果。四是加強(qiáng)有關(guān)PPBE的教育培訓(xùn)工作。盡管PPBE很重要，但是國防部很多人卻對這一程序知之甚少，或者認(rèn)識不夠。就像許多機(jī)構(gòu)都要求在新雇員上崗前對其進(jìn)行培訓(xùn)一樣，防務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人也應(yīng)針對所有新進(jìn)人員設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化的PPBE業(yè)務(wù)課程，既包括初級課程也包括高級課程。3. 針對權(quán)威分散化問題提三項(xiàng)建議一是設(shè)立PPBE主管領(lǐng)導(dǎo)和裁定者，負(fù)責(zé)監(jiān)督PPBE程序執(zhí)行的全過程。報(bào)告認(rèn)為，助理國防部長應(yīng)負(fù)責(zé)PPBE的監(jiān)督執(zhí)行，使國防部各部門更好地履行職責(zé)，確保PPBE規(guī)范運(yùn)行。此外，助理國防部長還應(yīng)該成為解決爭議的裁判長，妥善處理各軍種、作戰(zhàn)司令部以及文職機(jī)關(guān)高級領(lǐng)導(dǎo)人之間的矛盾。不過，對于戰(zhàn)術(shù)層面的爭議，助理國防部長應(yīng)指定一名工作人員來處理此類問題，并消除有關(guān)各方之間的緊張關(guān)系。二是明確提出關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方式的設(shè)想。無論誰擔(dān)任國防部長或助理國防部長，都必須為PPBE工作明確優(yōu)先事項(xiàng)。特別是助理國防部長應(yīng)發(fā)揮自上而下的領(lǐng)導(dǎo)作用，廣泛收集各主要領(lǐng)域負(fù)責(zé)人的意見，妥善處理部門利益沖突，降低相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)生沖突的可能性，促使國防部高級官員主動(dòng)站在更高、更具戰(zhàn)略性的層面探討問題。此外，應(yīng)將上述職責(zé)制度化（助理國防部長目前已在著手實(shí)施了），確保無論誰擔(dān)任此職務(wù)，都將在PPBE工作中繼續(xù)發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用。
三是實(shí)現(xiàn)PPBE程序標(biāo)準(zhǔn)化。就目前來看，每個(gè)軍種履行PPBE程序的方式都不盡相同，使國防部無法對其進(jìn)行統(tǒng)一管理。國防部應(yīng)著眼長遠(yuǎn)，制定標(biāo)準(zhǔn)化的程序，進(jìn)一步提高PPBE的運(yùn)行效率，建立一個(gè)共同的框架進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和權(quán)衡，更有利于各軍種實(shí)現(xiàn)一體化，并有助于國防部高級領(lǐng)導(dǎo)人更好地利用其所掌握的數(shù)據(jù)。
|
