淺議如何抓好大方縣“三局合一”后基層分局市場監(jiān)管

 大方縣市場監(jiān)管局  劉軍

2014年11月10日起，大方縣食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局三個局整合組建成市場監(jiān)督管理局，由新組建的市場監(jiān)督管理局履行三個局原有職責(zé)。

這個模式最大的好處就是整合監(jiān)管力量，一個重點是食品藥品、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管從分段管理到一個部門全程監(jiān)管，即從生產(chǎn)到流通領(lǐng)域，另外一個重點是食品、藥品、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管機構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此前食品藥品、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒有延伸機構(gòu)的，工商分局一直按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)立，目前的改革模式，工商分局自然就變成了市場監(jiān)管局的派出機構(gòu)，同時履行食品藥品、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管的總職責(zé)。

作為新組建市場監(jiān)督管理分局是最基層的單位，處于市場監(jiān)督管理工作的前沿，由原有的工商分局變成了“市場監(jiān)督分局”，在分局職能增加，人員不增加，而且是減少的情況下，監(jiān)管能力能不能跟得上？“三局合一”后基層分局如何轉(zhuǎn)變職能，適應(yīng)新時期、新形勢對監(jiān)管執(zhí)法的要求？如何不讓三個局職能作用稀釋，職能真正得到強化，對改革的成果，至關(guān)重要。    （一）基本情況

 一.基層分局的現(xiàn)狀

    目前全縣有八個基層分局，人員不到40人，平均每個分局不足5人，直接監(jiān)管34個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)1500余戶，個體工商戶25000家。

    （二）所處地位

１.市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的基本力量。上級多個職能部門安排部署的工作，都需要基層分局抓落實，只有基層分局抓好了，專項整治的效果才能體現(xiàn)，專項整治的最終目的才能達到。從近年來經(jīng)濟違法違章案件查處情況看，基層工商分局查處的案件和罰款占到全局的80%以上。

２.職能涉及法律、法規(guī)和政策的最終執(zhí)行者。基層分局直接負責(zé)轄區(qū)種類市場經(jīng)營主體的準入登記、監(jiān)管、消費合同糾紛調(diào)解、行政執(zhí)法、法律法規(guī)宣傳等，同時還要積極配合當(dāng)?shù)卣?、有關(guān)部門進行綜合管理。

    ３.基層分局干部常年工作在市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的第一線，工作條件最艱苦，工作任務(wù)最繁忙，工作對象最直接，工作環(huán)境最復(fù)雜?；鶎臃志秩藛T素質(zhì)的高低、隊伍形象的好壞、是否依法行政直接關(guān)系到整個市場監(jiān)督管理隊伍的形象和社會穩(wěn)定。

    影響大方縣基層分局職能轉(zhuǎn)變的因素是多方面的，經(jīng)分析歸納，主要集中表現(xiàn)為“四個不適應(yīng)”：

  二.影響大方縣基層分局職能轉(zhuǎn)變的瓶頸

    （一）隊伍整體素質(zhì)與新形勢下市場監(jiān)管執(zhí)法要求不相適應(yīng)?！叭趾弦弧睂κ袌霰O(jiān)管和行政執(zhí)法提出的要求越來越高。隨著職能的增加，市場經(jīng)營主體多元化、市場經(jīng)營方式多樣化、市場監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜化和經(jīng)濟違法違章行為高科技化等等，均使分局一線監(jiān)管人員面臨更嚴峻的考驗。而基層分局隊伍整體素質(zhì)難以適應(yīng)。

    １.思想觀念跟不上時代的步伐，有些基層干部仍然啃老本，不善于學(xué)習(xí)，混日子，平均主義思想嚴重，習(xí)慣于簡單的執(zhí)法方式，依法行政觀念不強。

    ２.隊伍年齡偏大，干部老化現(xiàn)象嚴重，結(jié)構(gòu)不合理。

目前，基層分局干部平均年齡達到４0歲以上，習(xí)慣原來管理方式，難以承擔(dān)現(xiàn)階段工作需要。

    ３.文化層次和學(xué)歷水平不高，大專以上的人不多，很大部分是黨校成人學(xué)校畢業(yè)，真正執(zhí)法監(jiān)管水平很低。    

    ４.知識結(jié)構(gòu)不合理，特別是法律、計算機，藥學(xué)、食品專業(yè)人才缺乏、復(fù)合型人才則更為奇缺，基層分局中，法律、計算機專業(yè)畢業(yè)的具有本科學(xué)歷的只有幾個人。 

    （二）內(nèi)部職能分工與監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)不相適應(yīng)。目前，由于基層分局人少事多，根本不可能對內(nèi)部職能實現(xiàn)綜合、巡查、辦案分組管理，大部分時候在內(nèi)部職能分工和人員安排上，工作人員就是救火隊員，消費調(diào)解、市場巡查、專項整治、上報材料、各種平臺錄入無法應(yīng)付，只能是哪里急就做哪里，無法統(tǒng)籌安排，形式上基本照搬縣局內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，分局安排人員對接，對應(yīng)線上的分工，實現(xiàn)以線為主，分兵把手，很不合理。與此同時，近年來，上級機關(guān)部署、開展專項整治工作比較多。無論是集中整治還是專項執(zhí)法，都要有計劃、有部署、有總結(jié)，任務(wù)重，要求高，在人員有限的情況下，只能疲于應(yīng)付。導(dǎo)致有些專項整治往往雷聲大、雨點小，甚至流于形式，行政執(zhí)法成本高，行政執(zhí)法效果卻不理想。隨著職能的增加，監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)越來越重，基層分局內(nèi)部分工不適應(yīng)性越來越突出。

   （三）現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法模式與監(jiān)管執(zhí)法的要求不相適應(yīng)

    新時期、新形勢要求基層分局逐步適應(yīng)監(jiān)管社會主義大市場的要求，建立起以“經(jīng)濟戶口”管理制度為載體，以市場巡查為手段，以信息化技術(shù)為支撐，全方位的、動態(tài)的、長效的科學(xué)監(jiān)管體制。而目前，基層分局仍然停留在原有的傳統(tǒng)的監(jiān)管模式上。這種監(jiān)管模式的主要弊端為：

    １.監(jiān)管方式陳舊

    雖然實行了巡查制，由于巡查重點不明確，也是巡而不查；大部分基層干部對市場整治仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的運動式、突擊式、階段式的整治；對經(jīng)濟違法違章行為更多的是事后查處，缺乏事前預(yù)防、動態(tài)監(jiān)督的意識和手段，科學(xué)、長效的監(jiān)管方式還沒有確立。

    ２.執(zhí)法手段落后 體制不完善.

    當(dāng)前的基層分局裝備差，技術(shù)手段弱，基層分局在打假方面仍然憑經(jīng)驗判斷和處理，對很多產(chǎn)品檢查鑒定，特別是現(xiàn)在要監(jiān)管的食品、藥品、產(chǎn)品質(zhì)量認證、特種設(shè)備等更顯束手無策。而且基層分局各項工作制度不完善。主要體現(xiàn)在缺乏科學(xué)可行的量化考核指標。比如日常巡查工作，雖然在分類監(jiān)管上有過一些規(guī)定，但是總的來說目前仍然沒有明確的巡查周期規(guī)定，責(zé)任追究雖然明確，但是如果不出事的話巡查人員就可以得過且過，造成部分巡查人員工作比較懶散；其次體現(xiàn)在沒有具體的執(zhí)行標準。例如對于轄區(qū)內(nèi)比較普遍的違規(guī)問題到底該查處到什么程度才能算是符合行政作為的基本要求，尤其是對于該取締的，到底采取何種行政處罰措施算是達到取締的效果，尚難定論。這也造成基層執(zhí)法人員往往不知道該怎么處理這類違規(guī)情況從而產(chǎn)生行政不作為的情況。在執(zhí)法機制和裝備方面。首先是機制不活。只制定了嚴格的懲罰措施，有明確的責(zé)任追究機制，但激勵機制明顯不足。出現(xiàn)了這樣一個不合理局面：執(zhí)法辦案存在過錯追究，不執(zhí)法辦案則無任何責(zé)任追究，使得執(zhí)法工作也成了“多一事不如少一事”，而現(xiàn)在大方縣的各個分局，能獨立辦案，完整制作相關(guān)法律文書也只有1至2人，其他不會的還好，不負責(zé)任，不擔(dān)風(fēng)險，使執(zhí)法人員的積極性受到了挫傷。

   ３.在監(jiān)管范圍上，仍然停留在以有形市場和對一些小規(guī)模企業(yè)的違法行為的處罰為主；經(jīng)濟違法違章案件的查處上，仍然停留在以傳統(tǒng)的商標侵權(quán)、假冒偽劣等案件為主，而對房地產(chǎn)、保險業(yè)、新興的電子商務(wù)等無形市場的監(jiān)管缺乏有效手段和相應(yīng)本領(lǐng)，監(jiān)管領(lǐng)域狹小，科技含量很低。

   (四)上級工作要求與新時期監(jiān)管工作不適應(yīng)，影響工作效率。

    上級機關(guān)和社會各界都要求基層分局監(jiān)管執(zhí)法職能到位，年年要有所創(chuàng)新，特別是前兩年工商分局還要辦理食品安全協(xié)會、農(nóng)資協(xié)會、微型企業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會、非公黨建等大量的創(chuàng)新工作，占用了大量的執(zhí)法資源，嚴重影響監(jiān)管職能的發(fā)揮。

    １.經(jīng)費自主管理使用權(quán)有限

    基層分局沒有任何獎勵，包括干部工資、獎金等在內(nèi)的絕大部分經(jīng)費均由縣局按人頭統(tǒng)一劃撥，基本沒有其他什么財務(wù)自主權(quán)，難以用物質(zhì)手段來調(diào)控和改變多干、少干、不干一個樣的局面。

     ２.干部管理權(quán)缺乏

基層分局負責(zé)人只負責(zé)對干部職責(zé)分工、日常管理，而對干部的考核、獎懲沒有相應(yīng)的權(quán)力，直接影響到激勵約束機制的建立和完善。

    3.上下級溝通協(xié)調(diào)不夠

    隨著辦公自動化OA系統(tǒng)的不斷升級完善，在很大程度上實現(xiàn)了無紙化辦公，而且信息傳遞非常便捷。上級相關(guān)文件工作下得就太容易了，無形中工作任務(wù)多了，制定并下發(fā)了很多文件，有時一個事幾個部門都在發(fā)文，用以貫徹落實各項工作。這其中不免出現(xiàn)一些不良情況：可不可以都要下面分局反饋，上級部門下發(fā)完文件就了事，而不對基層分局執(zhí)行情況、能否執(zhí)行進行指導(dǎo)和監(jiān)督；基層本身事務(wù)繁雜，同時因缺少指導(dǎo)和監(jiān)督，對文件要求應(yīng)付了事；各基層分局對于文件的理解不同導(dǎo)致執(zhí)行方法和力度不一，缺乏統(tǒng)一性、完整性、嚴肅性；文件下發(fā)頻繁且往往是“責(zé)任下放”，造成上級只要求下級做事而不管事，層層下派責(zé)任，直到基層分局才無繼續(xù)“釋放責(zé)任”的載體，導(dǎo)致基層不滿情緒出現(xiàn)。

    新確定的“三定”方案，基層分局如何理清思路、轉(zhuǎn)變角色、順應(yīng)要求，如何讓基層分局工作的重點、監(jiān)管機制及內(nèi)部管理等都隨之調(diào)整、創(chuàng)新，以保證工作不越位、不缺位、不錯位。具體意見和建議有以下幾點：

 三.如何做好“三局合一”下我縣基層市場監(jiān)管分局職能轉(zhuǎn)變的建議

    （一）加強思想教育，確保人心穩(wěn)定。

    必須加強思想教育，讓大家認識到，食品藥品、質(zhì)量技術(shù)安全職能劃轉(zhuǎn)，流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的職能在工商部門職能權(quán)限范圍中只占一小部分，食品藥品、質(zhì)量技術(shù)安全職能劃轉(zhuǎn)后，我們的監(jiān)管職責(zé)更加重大，我們的監(jiān)管任務(wù)更加繁重；商事制度改革實行寬進嚴管，并不意味著職能弱化，只是轉(zhuǎn)變了管理方式，由先證后照變?yōu)橄日蘸笞C，變事前把關(guān)為事后實地跟蹤監(jiān)管，不僅沒有弱化，而是加大了我們的工作量，增加了我們的監(jiān)管難度，對我們是新的挑戰(zhàn)。通過引導(dǎo)對新形勢的正確認識，穩(wěn)定人心，激發(fā)干勁，開創(chuàng)新的工作局面。

   （二）強化學(xué)習(xí)，加快知識更新。

要實現(xiàn)基層分局職能轉(zhuǎn)變，做到市場監(jiān)管、行政執(zhí)法和服務(wù)地方經(jīng)濟到位，應(yīng)努力開展好三個層面的培訓(xùn)。首先要始終將思想道德建設(shè)、如何提高干部的政治素質(zhì)放在首位，不斷提高干部的政治素質(zhì)。其次要使業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度化、系統(tǒng)化。培訓(xùn)的方式要由填鴨式的培訓(xùn)向現(xiàn)代的診所式的討論、提問式的培訓(xùn)轉(zhuǎn)變，重點培養(yǎng)實際運用法律法規(guī)查處經(jīng)濟違法違章案件的能力；采取短期封閉式培訓(xùn)和經(jīng)常性的實務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合；基層分局要有計劃組織全體干部學(xué)法和案例討論；保證業(yè)務(wù)培訓(xùn)的時間。第三，要加強現(xiàn)代信息技術(shù)的培訓(xùn)，提高監(jiān)管的層次和水平。

（三）依托誠信建設(shè)平臺，創(chuàng)新監(jiān)管模式。

由運動式、突擊性、階段式的專項整治轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟戶口誠信管理系統(tǒng)平臺管理為基礎(chǔ)的經(jīng)常性的、長效的綜合性監(jiān)管，重點是全面建立和實施企業(yè)個體戶個人信用建設(shè)，市場主體誠信建設(shè)平臺在新形勢條件下，借鑒國外誠信體系管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索建立低成本的長效監(jiān)管機制、構(gòu)建良好市場經(jīng)濟秩序的有效方式、方法和途徑。

   （四）理清基層工作思路，超前安排部署。

    針對基層分局工作千頭萬緒、面廣量大的實際，力求基層工作有系統(tǒng)性、前瞻性和創(chuàng)造性，做到不為定式所困、不為視野所限、不為艱難所阻，勇于直面基層執(zhí)法監(jiān)管難點?；鶎臃志忠⒁?guī)范的工作流程和科學(xué)的監(jiān)管機制，有的放矢地開展監(jiān)管工作。努力促進基層分局建設(shè)向精細化管理方向轉(zhuǎn)變。提高基層執(zhí)法監(jiān)管水平。

   （五）建立科學(xué)的激勵機制，促進基層分局個體與整體的兩個提高。

    在現(xiàn)有目標考核辦法的基礎(chǔ)上，重點增加如何有效激發(fā)基層分局實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的激勵機制。嚴格目標責(zé)任，將基層干部的個人收入與能力、作風(fēng)、紀律和完成任務(wù)情況掛鉤同，實行一月一考評，末位淘汰等嚴格獎懲方式，通過探索建立有效的激勵機制，展現(xiàn)三個層級的良好風(fēng)貌。一是激發(fā)基層分局內(nèi)部干部之間奮發(fā)向上、愛崗敬業(yè)、爭先創(chuàng)優(yōu)，展現(xiàn)基層分局朝氣蓬勃、開拓進取、業(yè)績顯著的良好風(fēng)貌；二是激發(fā)基層分局之間相互競爭、勇于創(chuàng)新、趕超先進，展現(xiàn)分局政令暢通、務(wù)實高效、實績突出的良好風(fēng)貌；三是激發(fā)分局之間團結(jié)協(xié)作、求真務(wù)實、開拓創(chuàng)新，展現(xiàn)基層干部職工忠于職守、勤政為民、與時俱進的良好風(fēng)貌。